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Regole fiscali europee, una proposta di riforma

L’European Fiscal Board propone una radicale revisione delle regole fiscali della Ue. Non è un via libera alla crescita indiscriminata della spesa pubblica. Ma uno sforzo di razionalizzazione e miglioramento della qualità della politica fiscale in Europa.

Illusioni italiane

C’è un’impressionante unanimità in Italia sulla necessità di riformare le regole fiscali europee. Per destra o sinistra, vecchi e nuovi media, perfino alte istituzioni dello Stato, questo sembra essere diventato il punto dirimente del nostro rapporto con l’Europa, quasi che i problemi economici italiani fossero davvero una conseguenza delle regole Ue. La cosa è ancora più impressionante perché quelli che in Italia sanno davvero come le regole europee funzionano non sono probabilmente più di qualche centinaio di persone, generalmente tecnici altamente specializzati che lavorano nelle università, nei ministeri o in Banca d’Italia. Viene dunque il sospetto che dietro l’unanimità dei consensi si nasconda la speranza che, una volta riviste le regole, si apra il bengodi della possibilità di una crescita illimitata della spesa pubblica.

Nulla di più illusorio. Dato il livello del debito pubblico italiano, la situazione finanziaria del paese resta comunque fragile e, regole o non regole, l’obiettivo primario della politica di bilancio deve restare una riduzione del rapporto debito su Pil.

Anche se la situazione non finisse con l’esplodere, un rischio sempre latente con un debito così ampio, l’elevata spesa necessaria per finanziarlo impone di mantenere alta la pressione fiscale ed erode altre spese più meritorie, come istruzione o sanità, con conseguenze negative soprattutto sulle fasce più deboli della popolazione. Per nostra fortuna, il livello straordinariamente basso dei tassi di interesse a livello mondiale ed europeo rende oggi più facile il conseguimento di un obiettivo di riduzione del debito. Purché naturalmente si agisca in modo sensato sul piano macro-economico e non si spaventino i potenziali sottoscrittori con ipotesi nefaste di fuoriuscite dall’euro, patrimoniali o iper-inflazione, ipotesi almeno per il momento – e per fortuna – scomparse dall’orizzonte politico.

Ma la riforma è necessaria

Detto questo, le regole fiscali europee richiedono sicuramente di essere riformate. Una ragione è proprio perché sono diventate incomprensibili. Le regole fiscali funzionano se c’è un generale consenso da parte dell’opinione pubblica sulla loro validità e non si può essere d’accordo con quello che non si capisce.

Una seconda ragione, più tecnica, è che il modo in cui alcuni indicatori per il rispetto delle regole sono calcolati, con riferimento ad aggregati di fatto non osservabili e soggetti a un’ampia variabilità (come l’output gap), lascia molto dubbi sulla loro capacità di indirizzare in modo corretto la politica di bilancio, soprattutto in tempi brevi (cioè per la programmazione annuale).

Il terzo motivo è che ci sono alcune evidenze che le regole abbiano finito con il contrastare l’uso della politica fiscale in modo anticiclico e spinto i governi europei a peggiorare la qualità della spesa, tagliando quelle di investimento invece di quelle correnti.

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La proposta dell’Efb

Come European Fiscal Board abbiamo avanzato una serie di proposte di riforma che sono state presentate la settimana scorsa prima alla Commissione uscente e poi all’Ecofin, il consiglio dei ministri delle Finanze dell’Unione europea. Le proposte si basano su un rapporto, commissionatoci dal presidente uscente della Commissione Jean-Claude Juncker sull’efficacia del quadro di sorveglianza fiscale in Europa dopo le riforme degli anni 2010-13. Le nostre proposte sono state riportate dalla stampa italiana, non sempre correttamente. Vale la pena allora riprenderle qui in sintesi.

1) Proponiamo una radicale semplificazione del quadro delle regole europee, con un’unica ancora, il debito; e un unico strumento di controllo: la spesa nominale, un aggregato osservabile. Si abolisce dunque il bilancio strutturale e l’avvicinamento all’obiettivo di medio termine come strumenti di controllo di medio periodo.

L’idea è molto semplice e dovrebbe essere comprensibile anche ai meno esperti. Se una famiglia ha debito e vuole ridurlo, deve spendere meno del suo reddito. Allo stesso modo, per ridurre il proprio debito, un paese deve impegnarsi a mantenere sotto controllo l’evoluzione della spesa nominale (al netto di interessi e di spese soggette al ciclo, come i sussidi di disoccupazione) in modo che cresca meno di quanto cresce il reddito potenziale (e di conseguenza le entrate fiscali). Tanto più velocemente vuole ridurre il debito, tanto meno velocemente deve crescere la spesa rispetto al reddito.

2) La regola richiede la stima di un reddito potenziale. Ma per il modo con cui è calcolato (gli ultimi 5 anni e le stime dei successivi 5 anni) è molto più stabile delle stime annuali con cui attualmente si misura l’output gap. La regola della spesa non impone un vincolo alle dimensioni del settore pubblico; incrementi strutturali delle entrate vengono sottratti dalla spesa, per cui un paese può sempre decidere di spendere di più se decide di tassare di più. E, naturalmente, se si riesce a crescere di più, facendo crescere il reddito potenziale, si può anche spendere di più.

3) La programmazione da annuale diventa triennale e un paese può discostarsi dall’obiettivo annuale, purché recuperi la deviazione durante il periodo. Questo offre flessibilità al bilancio, senza ricorrere a estenuanti contrattazioni con la Commissione su variazioni dello “zero virgola”; oltretutto, la programmazione triennale della spesa è in linea con quello che normalmente si fa in sede di approvazione del bilancio nei diversi paesi.

4) La regola introduce automaticamente un elemento anticiclico. Un paese deve impegnarsi solo a mantenere stabile la spesa nominale; se il ciclo è negativo e le entrate crescono meno del previsto, la spesa sostiene il reddito; viceversa nel caso opposto.

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5) Per contrastare la tendenza alla riduzione della spesa per investimenti e, più in generale, delle spese a sostegno della crescita, proponiamo l’introduzione di una golden rule limitata, cioè non estesa a tutti gli investimenti, ma solo ai progetti approvati a livello europeo, per esempio nel campo della spesa ambientale e per l’agenda digitale. Le spese relative a questi progetti possono essere sottratte alla spesa nominale.

Tutte le esistenti flessibilità vengono abolite (a cominciare dalla “matrice” che lega l’aggiustamento richiesto alle condizioni economiche) e sostituite da una generale “escape rule” da usare con parsimonia e solo dietro giudizio di un organismo tecnico. Naturalmente, la decisione finale è sempre politica, cioè assegnata a Commissione e Consiglio.

6) Proponiamo di abolire le sanzioni, che sono politicamente difficili da applicare, e di sostituirle con un incentivo, cioè l’accesso a fondi europei condizionato al rispetto delle regole. È già così per alcuni programmi dell’Esm (il Meccanismo europeo di stabilità) e del bilancio europeo; domani potrebbe esserlo per una common fiscal capacity a livello di paesi dell’euro, la cui necessità è da sempre sostenuta con forza dallo European Fiscal Board.

7) Infine, proponiamo l’introduzione di una differenziazione degli obiettivi di debito su Pil tra i diversi paesi euro come risultato di una contrattazione pluriannuale, non dissimile da quella che già avviene in sede di determinazione del bilancio europeo. Sulla base di indicatori di sostenibilità e macroeconomici, a cominciare da quelli utilizzati per la Macroeconomic Imbalance Procedure, i paesi ad alto debito si impegnerebbero a ridurlo, mentre i paesi a basso debito si impegnerebbero a sostenere l’attività economica dell’area spendendo di più. Questo offrirebbe un fondamento a una politica fiscale aggregata a livello europeo. E implicherebbe anche una dinamica diversa tra i diversi paesi. Per esempio, per i paesi ad alto debito, compresa l’Italia, l’attuale regola di 1/20 di aggiustamento all’anno tra la situazione presente e l’obiettivo (che è adesso il 60 per cento del Pil) è non solo troppo onerosa, ma probabilmente non necessaria. L’importante è che il debito si riduca in modo costante rispetto al reddito; la velocità è meno rilevante.

Le nostre sono proposte di un organismo tecnico e sono ovviamente sempre perfettibili; ma sono basate su un’analisi economica accurata dell’esperienza accumulata negli ultimi dieci anni e contengono elementi che dovrebbero soddisfare sia quelli che vorrebbero regole fiscali più rigide sia coloro che le vorrebbero più flessibili. Il dibattito è iniziato. Vedremo.

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  1. Henri Schmit

    Non è sbagliato l’approccio dell’EFB, almeno in parte, ma il problema fondamentale dell’Italia non sono le costrizioni fiscali “esterne”, bensì la scarsa competitività delle strutture giuridiche, amministrative, finanziare e fiscali interne. I paesi performanti da 30/40 anni si occupano soprattutto di questo, essere efficienti, competitivi, attraenti.

  2. roberto romano

    ricordo solo che 1) il Fiscal compact è decaduto; 2) il problema non è il debito, piuttosto il rapporto debito/PIL; 3) senza bilancio pubblico europeo degno di questo nome, il controllo di quello nazionale emendato da piccola Golden rule è poca cosa; 4) gli investimenti creano il reddito e non viceversa.

  3. Henri Schmit

    Consiglio l’analisi critica, più precisa e severa, di questo intervento oggi su Phastidio.net. Giusta o eccessiva che sia questa critica, il punto cruciale è quello del mio precedente commento: invece di voler riformare l’UE imperfetta, cominciamo finalmente a riformare l’Italia! Spetta agli accademici, funzionari remunerati con soldi pubblici e opinionisti di riconoscere le priorità e inquadrare così il dibattito pubblico finora deludente, deviato su falsi problemi o su questioni secondarie.

  4. Savino

    Queste rivisitazioni della spesa debbono essere di ampio spettro, compreso i costi per le posizioni economiche manageriali, direttoriali, dirigenziali e semi dirigenziali, con le relative valutazioni tra costi ed efficienze.

  5. zipperle

    Segnalo un’incongruenza, almeno ai miei occhi: al punto 1) si scrive che si abolisce il bilancio strutturale perché si vuole fare uso di variabili nominali (ovvero contabili anziché stimate) per semplificare le regole; poi qualche riga dopo si menziona la crescita del reddito potenziale come riferimento per l’evoluzione della spesa nominale!!! Il reddito potenziale è stimato ed è quello da cui deriva l’output gap, il bilancio strutturale, le varie elasticità di spese e entrate e via scrivendo…

  6. Marcomassimo

    A me pare che il Bengodi non c’è alcun rischio che si apra o che si scopra; infatti a me sembra che esso c’è già, è vivo e lotta assieme a noi; il punto però è per chi c’è il Bengodi e per chi non c’è, perchè e evidente che esso si distribuisce in modo molto diseguale.
    Il Bengodi sussiste nel settore della finanza, dove circola una quantità di ricchezza sotto forma di liquidità e titoli, mai vista in qualsivoglia epoca storica; per questo settore siamo veramente nel paese dei Balocchi realizzato, altro che Fantasia al Potere, questi hanno concretizzato il mito di Creso; e quello che toccano diventa oro e contemporaneamente, mentre il miracolo della transustanzazione massifica e metafisica si verifica, hanno pure la faccia di dire che i soldi non ci sono; il Bengodi invece di sicuro non sussiste nè per gli Stati che sono indebitati ormai in modo epocale, più che altro per tutti gli interessi che si sono caricati in decenni, nè per larghe masse di persone con lavori precari e spesso estemporanei e strampalati.
    Ecco, basterebbe solamente che il Bengodi si riequilibrasse a favore della produzione e delle cose concrete, lasciando il mondo della carta più o meno straccia e le cose si sistemerebbero alla grande; che si ridesse fiducia al lavoro ed alla gente e la crisi passerebbe esattamente come passò la crisi del ’29; però in tal modo da certe parti certi profitti stratosferici verrebbero meno e pure certi poteri sostanziali ed è del tutto naturale che non ci vogliano stare

  7. Se l’Europa vuole essere moderna e competitiva, parallelamente alle regole sul bilancio degli stati da semplificare,. deve pervenire ad un unico sistema di imposte sui consumi (IVA) senza gli attuali meccanismi ( aliquote diverse, reverse, INTRA ) che complicano ed ingessano gli operatori economici e favoriscono gli evasori. Poi vi sarebbe anche un discorso sulle dirette perché non è possibile avere un Portogallo e un’Italia a due estremi di un sistema fiscale e varie varienti intermedie tipo Irlanda. Ritengo che un sistema omogeneo renda l’Europa più forte nei rapporti mondiali. In questo momento l’Europa è solo monetaria… ma l’euro italiano e quello portoghese o greco alle spalle hanno realtà estremamente diverse.

    • Henri Schmit

      La fiscalità dei cantoni svizzeri -che esistono nell’attuale forma federale (cioè non come mero mercato comune) da 170 anni -non è uniforme; si fanno concorrenza fra di loro su (la parte cantonale del) le aliquote di varie tasse personali e d’impresa. Nuovi residenti o nuove imprese scelgono il luogo della residenza (anche diversa dal luogo di lavoro!) o della sede sociale/stabile organizzazione in funzione alla convenienza fiscale. Quindi anche l’armonizzazione UE dovrebbe concentrarsi sulla definizione della base imponibile (cf articoli scritti da esperti su questo forum, e.g. Visco, Di Tanno). Così lo vedono la maggior parte degli altri stati. La vedo quindi dura … L’iva è un capitolo a parte. Faccio solo notare che che paese con il minor VAT-gap è la Svezia che ha però anche il tasso standard (25%) e complessivo più alto. La vedo dura. L’Italia deve riformarsi piuttosto che cercare colpe e salvezza altrove, a Bruxelles. È il paradigma che regna incontrastato (fra europeisti e sovranisti, destra e sinistra) in questo paese che è sbagliato.

  8. Fabrizio Coricelli

    La proposta è totalmente condivisibile. E’ importante anche perché viene da un organismo tecnico indipendente. Non mi piace essere autoreferenziale, ma nel 2002 con Valerio Ercolani avevamo proposto esattamente la stessa regola, praticamente identica (con un pezzo anche sulla Voce https://www.lavoce.info/archives/22089/proposte-di-riforma-per-il-patto/ assieme ad altre interessanti proposte di Blanchard Giavazzi, Tanzi, Perotti e Gros). La nostra proposta cadde totalmente nel vuoto. Oggi le condizioni sono indubbiamente più mature per una riforma seria, ma è utile tornare al dibattito di quegli anni perché da li’, con la prima riforma del Patto di stabilità voluta da Germania e Francia, nascono molti dei problemi attuali sulla confusione e arbitrarietà delle regole fiscali europee.

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