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Le contraddizioni della trasparenza all’italiana*

La sempre più sentita domanda di legalità coesiste con la percezione che il rispetto della legge sia un ostacolo alle attività di cittadini e imprese. Evidentemente, la trasparenza, prevista dalla legge per i procedimenti normativi e amministrativi, non funziona come “antidoto alla corruzione”.
Valutare l’impatto della regolamentazione
Il tema della corruzione fa emergere una sorta di contraddizione. La sempre più sentita istanza di legalità coesiste, infatti, con la percezione che il rispetto della legge rappresenti in molti casi un ostacolo alle attività di cittadini e imprese. Normative mutevoli, incoerenti e difficili da interpretare, che impongono ai destinatari oneri gravosi, mentre non limitano la discrezionalità della pubblica amministrazione entro criteri chiaramente definiti, sembrano indurre comportamenti tesi ad aggirare i costi, le lentezze e le inefficienze che ostacolano l’iniziativa economica privata. La trasparenza, prevista dall’ordinamento affinché le autorità regolatorie e amministrative rendano conto del proprio operato, non incide sulla “legge oscura” e sull’opaca burocrazia che ne discende: occorre, dunque, verificare perché non funzioni come “vero antidoto alla corruzione”. Alla trasparenza del processo di decisione delle regole è funzionale l’analisi di impatto della regolamentazione (Air): è uno strumento di “migliore regolazione”, ossia di “snellimento, semplificazione e non sovrapposizione” delle leggi, che insieme alla verifica d’impatto (Vir) si inserisce nel cosiddetto “ciclo della regolazione. L’analisi di impatto consiste nella “valutazione preventiva degli effetti di ipotesi di intervento normativo ricadenti sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull’organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni, mediante comparazione di opzioni alternative”. Salvo i casi di esclusione ed eccezione, è obbligatoria per gli atti normativi dell’esecutivo, sempre più cospicui. La relazione Air è finalizzata a fornire una “motivazione leggibile delle scelte regolatorie: deve, tra l’altro, esplicitare la ponderazione tra le diverse ipotesi a disposizione (inclusa quella di non intervento, la cosiddetta opzione zero), previa acquisizione di ogni informazione necessaria, anche mediante pubbliche consultazioni; rappresentare in maniera ragionata i costi e i benefici dell’opzione selezionata; stimarne l’incidenza sulle piccole e medie imprese, sulla concorrenza e sulla competitività del paese; rappresentarne l’attuabilità amministrativa e individuarne strumenti di monitoraggio e di revisione. Nonostante l’importanza che riveste, l’Air non consegue gli obiettivi cui è preposta, come evidenziato anche dall’Ocse; viene svolta in modo affrettato (Gli uffici legislativi o se ne dimenticano, o nel migliore dei casi redigono svogliatamente il compitino”) e trattata alla stregua di un “intralcio procedurale”, anziché come un supporto alla decisione; è carente nell’elaborazione degli “scenari alternativi d’intervento” e nella valutazione degli effetti attesi; non garantisce che gli esiti delle consultazioni pubbliche siano valutati; può essere pubblicata sul sito del ministero competente, ma non vi è un obbligo preciso, come invece previsto in una proposta di regolamento.
Solo un nuovo adempimento
La trasparenza in ambito amministrativo si è ampliata nel tempo in modo significativo. Da criterio strumentale alla tutela di una posizione qualificata del singolo, volto a escludere espressamente “il controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni” (legge n. 241/1990), si è evoluta in principio di “accessibilità totale” al fine di “favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche” (decreto legislativo n. 33/2013). Tuttavia, non sembra conseguire l’obiettivo dichiarato. La scelta di stabilire “proattivamente” ciò che deve essere pubblicato sui siti web della Pa, anziché prevedere che quest’ultima “reattivamente” renda noto quanto richiesto dagli interessati (come previsto dal Freedom of Information Act statunitense, cui si ispira un recente disegno di legge) ha fatto prevalere la burocrazia dell’adempimento rispetto all’efficacia del risultato: la trasparenza è stata intesa come una dimensione di tipo quantitativo da sostanziare per accumulazione, anziché come un criterio qualitativo per garantire efficacia e chiarezza dell’informazione. Se pubblicità equivale a conoscibilità, la trasparenza richiede comprensibilità: invece, la pubblicazione della dettagliata congerie di dati, piani e programmi indicati dal decreto legislativo n. 33/2013 si è risolta di fatto nella cosiddetta opacità per confusione, vanificando così il controllo diffuso, cui era preordinata, anche “a fini di trasparenza, prevenzione, contrasto della corruzione e della cattiva amministrazione”. Ciò è dimostrato dalla circostanza che non vi sono miglioramenti né nel livello di trasparenza rilevata dalla cittadinanza (indagine dell’Osservatorio socialis), né nella posizione dell’Italia nella classifica internazionale sulla corruzione. La conclusione appare palese. Se non si svolgono analisi di impatto adeguate, che valutino ex ante presupposti, effetti e costi della regolazione e ne consentano la semplificazione mediante un uso “moderato e consapevole”, in quanto motivato; se, di conseguenza, la disclosure della burocrazia della Pa viene perseguita mediante norme impositive di complicati adempimenti minuziosi che creano burocrazia ulteriore, si torna al punto di partenza: la percezione dell’illegalità come unica via di fuga. La trasparenza resta così, in concreto, un vuoto simulacro e la lotta alla corruzione un obiettivo non realizzato. Tutto si tiene: ma tiene molto poco, in questo caso.
* Le opinioni espresse in questo articolo sono esclusivamente dell’autore e non coinvolgono l’istituzione per cui lavora.

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Il Punto

  1. Savino

    L’accesso agli atti della p.a. deve assumere carattere di interesse civico generale e non deve essere sottomesso al giudizio discrezionale sull’esistenza o meno di un interesse legittimo soggettivo specifico.
    Tutti gli atti (ma già le norme), sul piano retorico, devono essere redatti/e in modo chiaro e non criptico.
    Chi ha la responsabilità del procedimento e chi fa l’istruttoria della pratica deve pagare in prima persona se nasconde qualcosa al pubblico (sul piano contabile,amministrativo, disciplinare fino al licenziamento e penale). Infine, politica e amministrazione devono essere distinti, ma non distanti nell’erogazione di pubblici provvedimenti e servizi.

  2. alessandro marzocchi

    Condivido il commento precedente (Savino). Troppa normazione (non ci sono solo leggi) trascura la facile comprensione del cittadino: chi rispetta una regola se prima non la capisce? Un esempio paradossale: se le leggi fossero scritte in cinese, quanti italiani le rispetterebbero? Ed il giuridichese, o legalese spesso è chiaro come il cinese.
    La stessa Air mi pare trascuri la leggibilità (nel significato di facile comprensione per il cittadino), mi pare anche che essa diventi sempre più una formula stereotipa sovrappossta meccanicamente al procedimento legisaltivo.
    Va poi pensato un qualche controllo sulla qualità delle norme approvate, dovrebbe essere il compito della Vir (Verifica impatto regolatorio): questa rendicontazione (accountability) non è facile, qualche procedura di verifica va introdotta nella stessa legge e deve essere realistica, cioè deve tener conto dell’obiettivo (verificare se la legge ha dato il risultato voluto) ma anche delle risorse disponibili per la verifica.

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