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2024: la spiaggia è contendibile*

Il Consiglio di stato ha chiuso la storia infinita delle proroghe automatiche delle concessioni balneari. Ha infatti affermato l’obbligo di non applicare le leggi che le concedevano. Gli attuali rapporti concessori restano fino al 31 dicembre 2023.

La decisione del Consiglio di stato

A pochi giorni di distanza dall’approvazione, da parte del governo, del “disegno di legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021”, che in materia di concessioni di beni demaniali ha infelicemente virato su una semplice mappatura, da attuarsi con delega, il Consiglio di stato ribalta le carte in tavola. Lo fa con due pronunce (gemelle) dell’Adunanza plenaria, che risolvono una volta per tutte i dubbi interpretativi sulla questione. E centrano, non senza qualche capriola giuridica, l’obiettivo di porre fine alla situazione di smaccata contrarietà ai principi del diritto Ue.

Anzitutto, i giudici rifiutano il rinvio pregiudiziale (una richiesta di interpretazione) alla Corte di giustizia dell’Unione europea, cosa che avrebbe comportato un’ulteriore procrastinazione della soluzione. La diretta applicabilità dell’art. 12 della cosiddetta direttiva Bolkestein (2006/123/Ce) e dell’art. 49 TfUe, in relazione all’obbligo di gara pubblica per il rilascio delle concessioni demaniali e alla libertà di stabilimento, era infatti già stata acclarata nel 2016 dalla CgUe, nelle cause riunite C-458/14 e C-67/15, Promoimpresa. Ed è proprio a partire da questa pronuncia che la Plenaria ricostruisce il quadro normativo interno e lo stato di fatto delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative. Il primo è costellato di proroghe automatiche, falcidiate da sentenze di incostituzionalità e variamente sanzionate da procedure di infrazione da parte della Commissione europea, come già spiegato su queste pagine. Il secondo è fatto di “profitti ragguardevoli in capo ai singoli operatori economici”, lesioni della libera iniziativa economica, barriere all’ingresso, percentuali di occupazioni del litorale molto elevate, scarsità – se non addirittura inesistenza, per i bagnanti o i nuovi operatori – di risorse naturali che non siano già inquinate o comunque non fruibili; il tutto a fronte delle potenzialità di “uno dei patrimoni naturalistici […] più rinomati e attrattivi del mondo”. Fra le righe di queste considerazioni sembrano scorgersi richiami alla recente segnalazione dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato e ai rapporti di Legambiente.

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Se viola il diritto Ue, la legge non si applica

La Plenaria passa poi a scolpire alcune semplici regole: la direttiva Bolkestein è una direttiva di liberalizzazione, che obbliga ad adottare procedure competitive trasparenti e imparziali per il rilascio di autorizzazioni su risorse scarse; non solo i giudici hanno il dovere di applicarla direttamente, ma anche i funzionari pubblici. Sin qui tutto liscio, ma il meglio deve ancora arrivare.

Primo punto: i provvedimenti amministrativi (come il rilascio o la proroga di una concessione) che violano il diritto Ue non sono semplicemente annullabili, cioè impugnabili (contestabili) entro un termine, passato il quale si stabilizzano. Sono invece “tamquam non essent”, cioè privi di effetti e non applicabili. Questa conclusione drastica, precisa la Plenaria, si ha quando i provvedimenti siano la mera riproduzione di un effetto (la proroga della concessione) disposto da una legge contraria al diritto Ue. Per intenderci: è la legge stessa, in questo caso legge-provvedimento, a essere non applicabile, prima ancora dei provvedimenti che ne riproducono gli effetti. La novità è che, in passato, i giudici amministrativi ritenevano che i provvedimenti assunti in violazione del diritto Ue fossero semplicemente impugnabili nei termini di legge. Il provvedimento non impugnato, infatti, sopravviveva, nonostante la sua contrarietà al diritto Ue: la certezza dei rapporti giuridici era in tal modo preservata. Al contrario, la Plenaria sembra spiegare che i provvedimenti ricognitivi di leggi contrarie al diritto Ue siano giuridicamente inesistenti e che le amministrazioni non debbano porsi il problema di annullarli d’ufficio.

Secondo punto: la conclusione drastica vale anche per le concessioni in essere già oggetto di una sentenza definitiva in favore del concessionario. L’effetto si ottiene con un escamotage non da poco: la sentenza interpretativa della CgUe già citata (Promoimpresa) viene equiparata dalla Plenaria a una “sopravvenienza normativa”. In altre parole, a una sorta di “regola para-legislativa” che interviene sulla parte del rapporto di durata (tra concessionario e amministrazione concedente) “non coperta dal giudicato” e “esposta alla normativa comunitaria”. Il ragionamento suona eccentrico, ma il fine giustifica i mezzi (e le capriole): fra il diritto alla continuità del rapporto concessorio, stabilito in una sentenza definitiva favorevole, e l’uniformità di trattamento fra tutti i concessionari esistenti, i giudici scelgono la seconda, sacrificando il primo. Come a dire che la violazione del diritto Ue, protrattasi per 15 anni e divenuta manifesta nel 2016, non può fondare alcun affidamento nei concessionari, anche se nascesse da sentenze definitive (cosiddetti giudicati).

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Tanti altri punti sono toccati dalla Plenaria: li lasciamo a futuri approfondimenti. Resta da notare un ulteriore esercizio di pragmatismo: consapevole dei tempi necessari per espletare le gare e “al fine di evitare il significativo impatto socio-economico che deriverebbe da una decadenza immediata e generalizzata di tutte le concessioni in essere”, la Plenaria fissa arbitrariamente la scadenza temporale degli attuali rapporti concessori al 31 dicembre 2023. Dal 1° gennaio 2024, anche in assenza di una riforma legislativa, sarà tabula rasa.

* Le opinioni espresse sono personali e non impegnano l’istituzione di appartenenza.

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Il Punto

  1. Henri Schmit

    Ottimo! Finalmente un commento su questa vicenda che condivido interamente, che invece di osannare banalmente la vittoria dei principi europei e nazionali di concorrenza mette in evidenza le forzature giuridiche necessarie per arrivare alla soluzione giudiziaria discussa. I giudici riscrivono la L del 2018 clamorosamente e sfacciatamente contraria al diritto europeo. Fissano arbitrariamente una nuova data di scadenza delle concessioni. La maggior parte degli esercenti ha fatto più o meno apertamente lobbying per una scadenza lunga senza gara, ma è il legislatore eletto che ha preso la decisione illegittima, palese per motivi di clientelismo politico. La sentenza del Consiglio di Stato significa che amministratori comunali e concessionari non si possono più fidare delle L del paese e delle decisioni amministrative prese in applicazione di queste leggi? E se si fidano e fanno investimenti poi stravolti da normative modificative successive (di fonte legislativa o giudiziaria, poco importa), a chi possono chiedere risarcimento? Al funzionario comunale troppo fiducioso nelle L dello Stato o allo Stato stesso che intenzionalmente ha infranto gli obblighi europei? “Stato di diritto” significa che chiunque deve verificare la coerenza e conformità a monte delle decisioni che lo riguardano o che si può fidare della decisione stesse e della L che l’inquadra? Conclusione: bisogna punire coloro che hanno votato la L che ha sfidato la corretta applicazione del diritto europeo! Ma come?

  2. Salvatore scalese

    I concessionari delle spiagge a volte impediscono il passaggio sul bagnasciuga ,posizionando lettini dati in affitto .si sono presi per 4 soldi le migliori spiagge lasciando ai cittadini quelle più degradate.per nn parlare poi dei politici che invece di fare l interessi dei cittadini ,fanno gli interessi delle lobby di turno.

  3. Zolesi Roberto

    Vorrei capire come mai, se le leggi europee devono essere rispettate da tutti gli stati appartenenti, la Spagna, il Portogallo, la Grecia e la Croazia hanno ottenuto proroghe sino a 75 anni
    Hanno governanti più attenti e capaci?

  4. Carlo F. Accame

    Io credo che la sentenza crei una grave ingiustizia perché nel nome della certezza del diritto viola la certezza del diritto stesso. Io ritengo che un principio presentato in una Direttiva diventi valido solo dopo che è stato fatto proprio nell’ordinamento interno del paese membro soprattutto quando il principio enunciato è generico. Quindi se la legge nazionale prolunga le connessioni per un periodo transitorio pur mancando di elaborare i criteri e la certezza delle gare come può il giudice anni dopo cancellare la legge e gli effetti che ha prodotto? Lo fa utilizzando la stessa autorità e principio del legislatore ma accorciando i tempi! Un paradosso denunciare e cancellare la proroga perché contraria al diritto EU per poi applicarla lei stessa con un potere di arbitro che scivola nella sfera del potere riservato al legislatore. Questa sentenza nel lungo periodo di fatto diminuisce la fiducia del cittadino nella certezza delle leggi. Il giudice avrebbe dovuto eventualmente dichiarare l’illegittimità della legge interna rispetto al diritto EU, riaffermarne il principio e chiedere al legislatore di adottare la necessaria normativa. Del resto è lo stesso giudice che propone la proroga ma la durata non può che essere determinata dal legislatore.
    Il sig. Schmit si domanda chi sia il responsabile e colpevole di tutto ciò, io credo siamo noi, il cittadino, il sindacato e il politico che ne rappresenta le istanze. Servirebbe un revisione autocritica che mi sembra sia totalmente scomparsa dalla cultura Italiana di oggi.

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