Quando gli investimenti pubblici sono solo un’illusione*

Dal 2010, tutti i vari governi hanno promesso un aumento della spesa per gli investimenti pubblici, a sostegno della crescita. Non fa eccezione la Nadef 2018. Ma si tratta di esercizi di “illusione finanziaria” più che di previsioni realistiche.

Investimenti pubblici per la crescita

Il rilancio degli investimenti fissi lordi (Ifl) della pubblica amministrazione, e in particolare di quelli in infrastrutture (mediamente poco più della metà), è continuamente evocato – con consenso pressoché unanime di governi e opposizioni, istituzioni e accademici, analisti e commentatori – come strumento capace di sostenere crescita e produttività, oltre che di colmare divari di dotazione e, più recentemente, di manutenzione, sicurezza e adeguamento funzionale e tecnologico.

Anche autorevoli esponenti del governo M5s-Lega si sono applicati in questo esercizio. Inizialmente è stato annunciato l’obiettivo di aumentare gli investimenti pubblici almeno al 3 per cento del Pil (l’ultima volta è stato nel 2009), con uno shock di 50 miliardi di euro di spesa. Poi, sono stati (prudentemente) stimati 15-20 miliardi di investimenti addizionali (ma da sommare anche a un’accelerazione della spesa di imprese a partecipazione pubblica), facendo affidamento sugli stanziamenti programmati, con effetti già inclusi nell’indebitamento netto tendenziale, quantificati complessivamente in circa 150 miliardi di euro sul periodo 2018-2033, di cui circa 118 miliardi “immediatamente attivabili”.

I numeri della Nadef

Con queste premesse, la presentazione al Parlamento della Nadef (Nota di aggiornamento al Documento di economia e finanza) 2018 avrebbe dovuto contenere un andamento decisamente espansivo degli investimenti della Pa. Ma dai dati riportati nel documento non sembra così. Si certifica innanzitutto un’ulteriore previsione al ribasso del consuntivo dell’esercizio in corso (33 miliardi) rispetto al Def 2018 (34,5 miliardi) presentato ad aprile dal governo uscente (-0,8 miliardi rispetto al 2017).

Ancor più rilevante è la riduzione operata sul profilo tendenziale di spesa – rispetto al Def, già più basso di quello programmatico della Nota tecnico-illustrativa della legge di bilancio 2018 – che comunque incorporerebbe “una ripresa dell’aggregato di spesa” rispetto al (ridotto) consuntivo 2018.

Lo scenario programmatico della Nadef prevede quindi un aumento degli Ifl della Pa rispetto a quello tendenziale (rivisto). Si tratterebbe di risorse aggiuntive pari a oltre 0,2 punti di Pil nel 2019 fino ad arrivare a oltre 0,3 punti di Pil nel 2021 (Nadef, p. 40). Nel 2019 si potrebbe quindi stimare un aumento degli Ifl della Pa a 36,7 miliardi di euro (rispetto ai 34,8 miliardi del tendenziale della Nadef, ma appena superiore ai 36,5 miliardi del Def 2018). Nel 2020 la spesa potrebbe poi crescere a 39,5 miliardi (rispetto ai 37,4 miliardi del tendenziale e ai 38,5 miliardi del Def) e nel 2021 salirebbe a 44,2 miliardi (rispetto ai 38,9 del tendenziale e ai 40 miliardi del Def). Gli investimenti pubblici dovrebbero quindi aumentare in termini reali (in rapporto al Pil stimato) dall’1,9 per cento nel 2018 al 2,3 per cento nel 2021. Il 3 per cento del Pil rimane un obiettivo tendenziale, per il quale lo stesso governo ammette l’esigenza di acquisire risorse aggiuntive nei prossimi anni. Sempre nell’area dei buoni propositi si colloca l’impegno di adottare misure per “affrontare e rimuovere in tempi brevi” ostacoli organizzativi e regolatori alla realizzazione delle opere previste (procedure Cipe, revisione del Codice dei contratti pubblici, valorizzazione del partenariato pubblico-privato e servizi di assistenza alle pubbliche amministrazioni locali e regionali).

Pur volendo dare fiducia agli impegni programmatici, sorge però il dubbio di trovarsi di fronte a una scarsa credibilità del profilo tendenziale o del profilo programmatico della Nadef 2018, simile a quella rilevata nel Def 2018 rispetto alle previsioni della Nota tecnico-illustrativa 2018 (grafico 1), e, in misura più o meno evidente, anche in precedenti documenti di finanza pubblica, tutti tesi a presentare manovre di rilancio degli investimenti pubblici a sostegno della crescita.

Grafico 1

Fonte: Elaborazioni su dati e stime dei documenti di finanza pubblica.

Come già ricordato in questa sede, se si vuole realmente utilizzare la leva degli investimenti pubblici a tale scopo, pre-condizione essenziale è disporre di una “macchina” tecnico-amministrativa complessivamente in grado di impiegare efficacemente, per piccole e grandi opere, risorse rese disponibili in modo credibile dalle manovre di finanza pubblica, ancor più se agli investimenti della Pa si vuole assegnare l’obiettivo di dare un contributo significativo alla crescita anche nel breve periodo. Nella Nadef 2018 – forse volutamente, anche per finalità di contenimento del disavanzo pubblico – si rinviene un ennesimo esercizio simile a quelli descritti da Amilcare Puviani, grande maestro di scienza delle finanze e di economia politica, nella sua Teoria dell’illusione finanziaria: un saggio pubblicato nel 1903, ma ancora pieno di attualissimi insegnamenti.

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