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Quei burocrati che frenano l’Italia

Come ha fatto la burocrazia a diventare un centro di potere capace di ostacolare le riforme e lo sviluppo dell’Italia? Lo spiegano Francesco Giavazzi e Giorgio Barbieri ne “I signori del tempo perso”, di cui pubblichiamo uno stralcio.

giavaBurocrati, signori del tempo perso

Come ha fatto la burocrazia a sostituirsi alla politica e a diventare un centro di potere capace di ostacolare le riforme e lo sviluppo dell’Italia? Lo spieghiamo nel libro, appena uscito per Longanesi, “I signori del tempo perso. I burocrati che frenano l’Italia e come provare a sconfiggerli”, in cui proponiamo anche tre possibili vie d’uscita per limitare potere e privilegi dei burocrati.
Di seguito, le pagine che raccontano le strategie utilizzate dagli alti funzionari del ministero dello Sviluppo economico per far fallire il “rapporto Giavazzi”, commissionato nel 2012 dall’allora presidente del Consiglio Mario Monti per ridurre i sussidi pubblici alle imprese.

Perché è tanto difficile tagliare la spesa pubblica?

Negli Stati Uniti ha fatto molto discutere la scoperta del quotidiano Washington Post, secondo il quale il Pentagono ha nascosto all’opinione pubblica uno studio interno che aveva individuato 125 miliardi di dollari di sprechi amministrativi, nel timore che il Congresso lo utilizzasse come pretesto per tagliare i finanziamenti alla Difesa – sebbene fosse stato proprio il Pentagono a chiedere agli autori dello studio di verificare come rendere più efficiente la macchina burocratica con l’obiettivo di reinvestire i risparmi in attività di combattimento.
Recuperare un po’ di queste risorse richiederebbe, secondo lo studio, di ridurre la mole e lo strapotere della burocrazia ministeriale attraverso «politiche di contrasto e pensionamenti anticipati», limitando l’impiego di collaboratori esterni a contratto e incrementando la digitalizzazione. Ottenuti questi risultati, i dirigenti del Pentagono che avevano commissionato lo studio sono passati in breve tempo da una posizione iniziale di collaborazione a una di sostanziale chiusura, temendo che i risultati della ricerca potessero essere usati come argomento per tagliare i fondi della Difesa e spendere quel budget da qualche altra parte.
Questo esempio, e in particolare l’intervento dei dirigenti del Pentagono per cercare di seppellire lo studio che essi stessi avevano commissionato, mostra come spesso siano i funzionari preposti alla gestione della spesa i primi che si oppongono a ridimensionarla. […]
In Italia un esempio analogo si verifica nell’amministrazione dei sussidi concessi a vari soggetti privati: contributi alle scuole private, elementari e materne, agevolazioni fiscali sul carburante impiegato dai battelli che navigano sui laghi, il Fondo unico per lo spettacolo. Ciascuna di queste agevolazioni è gestita da un ufficio responsabile. […]
Cinque anni fa uno di noi (Francesco Giavazzi) fu incaricato dal governo Monti – insieme al professor Fabiano Schivardi della Bocconi e al professor Marco D’Alberti della Sapienza – di elaborare un progetto per ridurre i sussidi pubblici alle imprese. Si trattava di una cifra considerevole, circa 30 miliardi di euro, due punti di Pil. A questi si sommavano altri 30 miliardi di agevolazioni fiscali a questa o quell’impresa, spesso a quelle più abili nell’attività di lobbying. L’incarico riguardava solo i sussidi. Analizzandoli con la lente di ingrandimento, si vide che di quei 30 miliardi i veri sussidi a imprese private (una metà circa pagati dallo Stato, l’altra metà dalle regioni) erano circa un terzo, 10 miliardi. Gli altri 20 miliardi erano sussidi a imprese pubbliche (la parte del leone la fanno le ferrovie), ma anche, per esempio, alle scuole confessionali, che nel bilancio dello Stato sono classificate come imprese private. […]
Il progetto consegnato al governo Monti mostrava, sulla base dell’evidenza empirica illustrata sopra, che quei 10 miliardi avrebbero potuto essere risparmiati. Meglio ancora, avrebbero potuto essere trasformati in una riduzione del carico fiscale su “tutte” le imprese. Insomma, si sarebbe scontentato qualche privilegiato, facendo contente la maggior parte delle imprese, quelle che non ricevevano alcun sussidio. Non sorprendentemente, Confindustria si disse favorevole al progetto, pur sostenendo che la cifra totale era inferiore a 10 miliardi. Direste: è fatta! Se anche chi rappresenta le imprese che ricevono i sussidi è favorevole alla loro eliminazione, chi altro può opporsi? Invece nulla accadde e il progetto finì in un cassetto.
I motivi furono sostanzialmente due. Da un lato una quota significativa – quasi la metà – dei sussidi va a una singola categoria: le imprese di autotrasporto. La minaccia di uno sciopero degli autotrasportatori spaventa qualunque governo e puntualmente le agevolazioni sugli acquisti di carburante vengono rinnovate. Il secondo motivo è più interessante e spiega perché il ministro dello Sviluppo economico del tempo, Corrado Passera, si dimostrò tiepido verso il rapporto: questi tagli di spesa avrebbero comportato la chiusura di metà degli uffici del suo ministero. È un esempio perfetto: i sussidi non furono eliminati per l’opposizione di chi li riceveva – e di Confindustria che li rappresentava – ma per l’opposizione di chi li amministrava. Cioè dei dirigenti del ministero di via Veneto, che di fronte alla prospettiva di perdere (non il posto) ma il potere di gestire 10 miliardi di euro l’anno si sono «dati da fare». […]
Il modo in cui ciò avvenne è istruttivo. Ricevuto il progetto, il presidente del Consiglio, Mario Monti, chiese di trasformarlo in norme operative. Ma solo la burocrazia conosce le leggi e i regolamenti che sarebbe necessario modificare per cancellare ciascuna agevolazione. Si aprì così un «tavolo di lavoro» cui parteciparono i dirigenti dei ministeri coinvolti (in primis lo Sviluppo economico, ma non solo) e i funzionari della Ragioneria generale dello Stato, cioè coloro che conoscono le norme che stanno a monte di ciascun capitolo di spesa. Il cuore della Ragioneria generale, il cui compito è contenere la spesa, batteva dalla parte giusta, ma a ogni voce da eliminare i dirigenti dei vari ministeri opponevano ragioni imprescindibili che ne impedivano la cancellazione. Dopo qualche settimana di riunioni infruttuose il progetto fu abbandonato.

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18 commenti

  1. sante perticaro

    La burocrazia FA IL SUO DOVERE APPLICANDO LE LEGGI ESISTENTI, LA POLITICA DEVE CAMBIARLE: quindi non c’è mai un rapporto facile.
    Abilità politica è coinvolgere la burocrazia per innovare

    • bob

      la burocrazia a garanzia per il futuro si creò le Regioni e per consolidarsi creò la ” bufala federalista”

    • Alessandro Sebastiani

      Hai ragione, quello che dici è la necessaria e utile funzione in uno stato moderno della burocrazia, ma la burocrazia è fatta di persone e alcune non hanno quel senso dello stato e del dovere che occorre, per evitare le degenerazioni che purtroppo tutti noi cittadini conosciamo. Vorrei aggiungere che anche coloro che lavorano nei comuni, province, regioni, ministeri, ecc. ben conoscono le inefficienze del sistema. Non sto parlando dei fatti più gravi, che comunque esistono e sono numerosi, ma della mancanza di “spirito di servizio” che i funzionari dovrebbero avere : le richieste dei cittadini sono spesso considerate delle “noiose seccature”, magari foriere di responsabilità che si vorrebbero evitare. A mio modesto parere affermare che non esistono problemi è sbagliato, al contrario bisogna riconoscerli e impegnarsi per risolverli. Da questo atteggiamento può nascere la fiducia nel domani. Lo dico come padre di due figli che, come tanti altri, con una laurea e volontà di fare, guardano all’estero come la meta del loro futuro. Io cerco di contrastare il loro pessimismo sull’Italia, ma non bastano le parole, occorrono le riforme, e di corsa

  2. Alessandro Sebastiani

    Siamo quindi senza speranza ? Ricordo una lettura dei tempi del liceo, negli anni 70, in cui Aldo Moro affrontava una simile problematica, concludendo che la politica spesso non riusciva nei propri intenti a causa degli ostacoli posti dalla burocrazia. Ancora più indietro nel tempo, Ignazio Silone dal suo esilio Svizzero scriveva a proposito della crisi delle istituzioni democratiche “La sovranità reale passa alla burocrazia (…) i corpi legislativi fanno la figura di assemblee di chiacchieroni” e infine concludeva che ciò può portare alla dittatura “come il colesterolo all’infarto” (da: La scuola dei dittatori). Se un tentativo di cambiamento è risultato impossibile a un presidente del consiglio dotato di grande serietà e preparazione, ma poco appeal televisivo, forse invece una riforma, vera o presunta, della burocrazia riuscirà a qualche demagogo populista ? La storia insegna … e la politica attuale preoccupa.

  3. Costanza Pera

    La povera politica che viene intralciata dalla bucrazia? Suvvia! Passerà poteva mettere su una commissione di esperti e avere l’elenco delle norme da abrogare, che peraltro la Ragioneria conosce benissimo. La verità è che di togliere sussidi la politica non ha nessuna voglia.lL’autostrasporto conta 250.000 aziende che sono un bacino elettorale enorme…

  4. È sempre la stessa storia che si ripete, la burocrazia che spadroneggia e rende impossibile qualsiasi passo avanti verso una maggiore libertà. In letteratura si è chiamato in vari modi: legge di Parkinson, cattura, effetto slavina.. Andrebbero operati tagli lineari seri, è l’unica speranza ragionevole. Nel momento in cui si coinvolge la burocrazia, ci si può aspettare solo ulteriore spesa

  5. ciro amergellina

    Condivido in pieno l’analisi di presentazione del volume. Non esiste buon governo, sistema elettorale, riforma costituzionale o classe politica che possa riformare se la cinghia di trasmissione al paese reale non funziona. Con casi di norme cadute nel vuoto per mancanza di decreti ministeriali o regolamenti attuativi si potrebbe fare un altro volume. Per rimanere sui paralleli con gli USA: in occasione della nomina di Trump ho letto che lo spoil system presidenziale riguarda circa 4.000 cariche. Se solo in Italia un primo ministro potesse nominare tutti i capi di gabinetto e le prime tre linee di vertice di ciascun ministero.

  6. Henri Schmit

    Non penso di andare fuori tema se faccio presente una riflessione che riguarda un fatto di pochi giorni fa quando due persone pubbliche molte autorevoli, S. Cassese e V. Cantone, commentando i misfatti al vertice della Consip, hanno insistito sull’importanza di rendere tali strutture della PA e le nomine dei loro responsabili più indipendenti dalla politica. Secondo il mio modesto parere questo tipo di reazione e di soluzione è caratteristica del modello italiano e del suo fallimento: Negli altri principali paesi dell’UE la diagnosi del problema (inefficienza o irregolarità, vizi molto comuni) e la cura sarebbero l’opposto, cioè si rivendicherebbe una maggiore responsabilità dell’istanza politica che nomina e che dovrebbe sorvegliare, non una (impossibile, finta e ingannevole) separazione fra politica e vertici della PA. Sembra che tutti abbiano perso la speranza che possa esistere un’istanza politica costretta ad essere responsabile e che paga se sbaglia.

  7. Luigi Rossetti

    Non sono convinto della tenuta dell’impianto metodologico usato dall’autore a supporto della tesi per siano i burocrati a frenare il paese. L’assunto è sfidante ma la declinazione è obiettivamente debole. Viene infatti usato ancora una volta il tema delle risorse per le imprese secondo cui i trasferimenti sarebbero disponibili e discrezionali nella cifra rappresentata oggi dall’autore e ieri dal rapporto dei professori Alesina e Giavazzi. Autorevoli studi hanno dimostrato dati tecnici alla mano che i trasferimenti alle imprese gestiti dalle regioni sono per ben oltre il 95% frutto della gestione di programmi comunitari. e quindi frutto di vincoli e scelte sostanzialmente ed i gran parte esogeni su cui il grado di discrezionalità è, come noto, relativamente basso. L’evidenza è quindi quella di una realtà, quella dei contributi alle imprese, in cui il ruolo del MInistero pure importante, non è tuttavia tale da assurgere a paradigma della incapacità della burocrazia ad essere pare del cambiamento. Suggerirei di valutare accanto ai temi delle strutture burocratiche già ampiamente trattati quelii dell’assenza sostanziale da parte della politica di un cultura della gestione della cosa pubblica orientata al risultato, alla misurabilità degli obiettivi, alla valutazione dei risultati. In sintesi lavorare sullo snellimento della regolazione piuttosto che sull’ingorgo di procedure ed oneri in capo all’utente/impresa.

  8. Maurizio Staffa

    Io penso che la responsabilità è sempre della politica. In ogni caso e siccome oggi la burocrazia è uno dei problemi cardine di questo paese, bisognerebbe trattarla come le piaghe che abbiamo curato – più o meno bene come la mafia e il terrorismo – con leggi speciali. Sempre che il sistema elettorale (non certo il proporzionale puro) consenta la formazione di un Governo adeguato.

    • Henri Schmit

      Ottima presa di posizione. Che non contraddice, ma completa l’analisi dell’articolo.

    • Lorenzo

      L’esito della consultazione referendaria di dicembre la dice lunga su come la burocrazia sia parte integrante del reddito e della soddisfazione di tante famiglie. Perché sradicarla?

  9. Giovanni

    Articolo estremamente interessante, ma mi pare dimostri esattamente il contrario della tesi che vuole sostenere. E’ evidente che la responsabilità è sempre della politica. Se Primo ministro e Ministro dello sviluppo economico fossero stati seriamente e fermamente intenzionati a tagliare i sussidi, ma soprattutto avessero stabilito una chiara intesa politica fra di loro prima ancora di istituire commissioni di esperti esterni, penso che alla fine le cose si sarebbero fatte.

  10. Savino

    Lo Stato ha il dovere di pianificare, programmare e implementare il ricambio generazionale nella P.A. a beneficio dell’efficienza, dell’innovazione tecnologica e della prevenzione della corruzione. Costi quel che costi, si tratta di risparmio ed efficienza in prospettiva.

  11. Peraltro se Passera e Monti avessero davvero voluto, sarebbe bastato loro inserirlo come unico obiettivo di risultato e i burocrati l’avrebbero fatto subito, piuttosto che subire un taglio del 30-50% della retribuzione.

  12. Il problema del difficile rapporto tra politica e burocrazia è sempre esistito. Per ricondurlo in limiti fisiologici (oggi ampiamente superati) occorre una forte volontà politica non condizionata da preoccupazioni elettorali. E’ stata una delle tante occasioni perse dal governo Monti. Va ricordata positivamente l’iniziativa del Sole 24 Ore di monitorare lo stato di attuazione dei provvedimanti approvati dal parlamento. La trasparenza rappresenta il principale strumento di contrasto alle inerzie (e talvolta al boicottaggio) delle burocrazie. Le quali talvolta frenano in attesa che cambi il governo e il ministro di turno per insabbiare tutto con la complicità dei nuovi arrivati. I ministri passano, i direttori generali restano – si diceva una volta. Adesso il livello di resistenza va ricercato più in basso.

  13. Michele

    Consiglio la lettura del rapporto del 2012. Nella versione del 30 luglio, la “lente di ingrandimento” calcola i 10 mld di contributi eliminabili estrapolando delle stime percentuali, dedotte a grandi linee dal Bilancio dello Stato, al ben più ampio Conto Consolidato del Settore Pubblico. È finita che i “burocrati”, che conoscono a memoria la loro materia, hanno facilmente sbaragliato i riformatori. Ce se ne può meravigliare?

  14. bob

    ..eliminazione immediata delle Regioni è il solo automatismo per ridurre la burocrazia inutile
    Ma capisco che il mio è solo un sogno

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