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UN BUONO PER L’ACQUA

Le reti idriche italiane andrebbero rinnovate e completate, anche per rispettare direttive europee vecchie di venti anni. Mancano i soldi, soprattutto dopo un referendum che impedisce la remunerazione del capitale in tariffa. Difficile pensare che le risorse possano arrivare dalla fiscalità generale. La soluzione è allora una tassa di scopo, da utilizzare per costituire un fondo comune cui le gestioni potrebbero ricorrere a turno. Il ricorso al mercato è comunque inevitabile e il fondo potrebbe anche emettere bond. Evitando così che siano le singole aziende a farlo.

Se l’’acqua è un bene comune, il servizio idrico – il sistema di gestione che permette ai cittadini di fruirne – può essere considerato come un condominio, del quale tutti facciamo parte, che deve ripartire i suoi costi tra i condomini. “Comune”, del resto, viene dal latino cum muniis, e allude al fatto che per condividere i diritti sulla cosa comune occorre condividere anche i doveri.

INVESTIMENTI CHE MANCANO

Complessivamente, il costo operativo (la pura gestione) si può quantificare in 5 miliardi di euro l’’anno, corrispondenti allo 0,3 per cento del Pil. Sono le spese per il personale (circa un terzo), l’’energia, le materie prime, le forniture di beni e servizi che le gestioni acquistano per il loro funzionamento.
A questi vanno aggiunti – in termini di pura spesa –investimenti che i piani d’’ambito stimano in un valore medio annuo di 37 euro pro capite, ossia circa 2,2 miliardi di euro l’’anno (0,14 per cento del Pil). Peraltro sono investimenti insufficienti rispetto a quanto sarebbe davvero necessario per rinnovare le reti e completarle adeguandole agli standard europei. E il mancato adeguamento, a venti anni di distanza, alla direttiva 91/271 sta per costarci l’’ennesima brutta figura e le ennesime sanzioni. Uno studio da noi recentemente svolto sulla base di un modello parametrico, applicato a dieci gestioni, valuta l’’investimento di equilibrio tra il doppio e il triplo di quello pianificato: arrotondando, siamo dunque sui 5-6 miliardi l’’anno. (1)
A regime, dunque, il settore idrico dovrebbe mobilitare una spesa annua tra i 7 e gli 11 miliardi, che pro capite fanno 115-180 euro l’’anno e rispetto al Pil circa lo 0,6 per cento. Ma il sistema non è in equilibrio, poiché sconta un lungo periodo di stasi, che dura almeno dagli anni Ottanta; gli investimenti dovrebbero essere dunque più elevati per un po’ di anni.
Il problema del servizio idrico è tutto in questi pochi numeri. È un problema, ma anche un’’opportunità: nel senso la spesa alimenta un indotto che genera posti di lavoro e ricchezza, cosa che per un paese sull’’orlo della recessione è pur sempre meglio che niente. Oltre tutto, si tratta di posti di lavoro e ricchezza che in buona parte si creerebbero qui, e non in Cina.

SOLUZIONI DI CORTO RESPIRO

Come si possono mobilitare cifre del genere? È abbastanza ovvio: o disponendo di entrate correnti di pari entità (che permetterebbero di autofinanziarsi senza ricorrere al debito) o chiedendoli al mercato. La seconda ipotesi richiede – è altrettanto ovvio –che al costo dell’’investimento si sommi la remunerazione che il mercato chiederà. È normale: se voglio comprare casa, o i soldi ce li ho, oppure me li devo far prestare (e le condizioni del prestito non le decido io).
Questo, si noti, è del tutto indipendente dal sistema di gestione. Le entrate correnti possono essere tanto la fiscalità generale alimentata dalle imposte e poi trasferita al settore, quanto le tariffe che i cittadini pagano direttamente al gestore. A chiedere i soldi al mercato ci può andare lo stato (debito pubblico) oppure il gestore: ma in entrambi i casi dovrà remunerare il capitale che il mercato gli mette a disposizione. E il fatto che il gestore sia pubblico, privato o misto non cambia nulla.
La riforma avviata nel 1994, scommettendo sulla possibilità che il sistema potesse autofinanziarsi attraverso le tariffe e operando in una logica industriale, è riuscita a far ripartire gli investimenti: un po’ meno di quanto i piani inizialmente prevedessero, ma siamo comunque su valori superiori ai 30 euro pro capite l’anno; insufficienti, ma pur sempre il doppio di quando se ne occupava la finanza pubblica.
Ora, due alternative sembrano potersi senz’’altro escludere. La prima è quella di recuperare le risorse attraverso la fiscalità generale. Per quanto lo 0,6 per cento del Pil non rappresenti in sé e per sé una cifra proibitiva, ognuno si rende conto che, con i tempi che corrono, caricare anche un solo euro di spesa sul bilancio pubblico è temerario, anche volendosi limitare a quella sola componente che, secondo le proposte referendarie, dovrebbe essere esclusa delle tariffe, ossia l’’erogazione di 50 litri al giorno e gli investimenti.
Ma, d’’altra parte, gli italiani hanno votato solennemente contro l’’idea che la tariffa debba garantire “l’’adeguata remunerazione del capitale investito”. Dunque, prendendo alla lettera il risultato del voto, non è praticabile neppure la strada di chiedere a qualcuno di investire capitale proprio, ricercandone la remunerazione attraverso l’’attività di impresa, cioè trattenendo la differenza tra ricavi e costi. Ci rimangono le entrate correnti di origine tariffaria e tutte le altre forme di coinvolgimento diretto, dall’’azionariato popolare ai prestiti infruttiferi sottoscritti dagli utenti. E, ovviamente, il debito, che le aziende idriche hanno già ampiamente sfruttato, e certo non gratis. Con le banche, come nella maggior parte dei casi si è fatto, ma anche con l’’emissione diretta di obbligazioni, come fece l’’Acquedotto Pugliese.Tutte soluzioni praticabili, ma dal fiato corto, almeno finché le gestioni opereranno in ordine sparso. Per quanto grandi siano gli Ato, ben difficilmente le gestioni saranno in grado di autofinanziarsi con le sole entrate correnti; mentre il mercato del credito finora si è fidato poco del quadro regolatorio e delle precarie fondamenta su cui il finanziamento dovrebbe poggiare, ossia i “piani d’ambito” alla base di ogni gestione. Il decreto “salva Italia” ha attribuito le competenze dell’ex Conviri (e della mai nata Agenzia) all’’Autorità per l’’energia elettrica e il gas: dal nuovo quadro regolatorio possiamo attenderci miglioramenti, ma non miracoli.

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UNA TASSA DI SCOPO

E quindi? Una strada possibile è quella di unire le forze.
Immaginiamo un fondo comune, che si alimenti con una tassa pagata da tutti i cittadini: una tassa di scopo. In questo modo si potrebbero unire i benefici della fiscalità (la maggiore equità) con la certezza che i proventi siano destinati al settore, e il loro importo commisurato ai costi che devono essere sostenuti, assicurando così l’’equilibrio della gestione (cosa non garantita invece se questa gravasse sulla fiscalità generale).
La tassa si potrebbe strutturare in molte maniere. Per esempio, potrebbe avere una componente fissa, calcolata su base patrimoniale (sui valori catastali degli immobili, come un’addizionale sull’’Imu), e una variabile, proporzionale ai consumi di acqua (o, al limite, ai consumi di acqua che eccedono una certa quantità). La quota fissa potrebbe a sua volta contenere un meccanismo di premio-sanzione diretto a incentivare pratiche virtuose.
Una tassa dell’’ordine di 30 euro pro capite potrebbe finanziare direttamente investimenti annui intorno ai 2 miliardi: utilizzandone il gettito con criteri rotativi, e operando su una dimensione territoriale sufficientemente grande, il fondo funzionerebbe come una banca che presta le risorse che ottiene alle gestioni per fare gli investimenti, a un tasso basso o al limite nullo, purché con adeguate garanzie di recuperare la quota di ammortamento (ad esempio, attraverso una prelazione sul gettito delle tariffe).
Si è detto però che, almeno per una certa fase, il criterio rotativo non è sufficiente, perché tutti devono investire contemporaneamente e non possono aspettare il loro turno. Dunque, il ricorso al mercato è inevitabile. Ma un conto è mandarci le singole aziende ognuna per conto proprio, un conto è farlo, almeno in parte, attraverso una facility condivisa. Immaginiamo ad esempio che il fondo possa anche fare leva su queste entrate, collocando a sua volta dei bond. Per il mercato non sarebbe indifferente prestare a questa entità, piuttosto che a ciascuna singola gestione: il rischio di default sarebbe infatti diluito, la priorità nella riscossione delle tariffe dovrebbe costituire una garanzia solida, che potrebbe essere ulteriormente rafforzata con una garanzia sovrana (che qualcosa comunque ancora vale).
Immaginiamo infine di affidare al fondo una sorta di “due diligence” delle gestioni, subordinando la concessione dei prestiti a una verifica dell’’equilibrio finanziario, prevedendo anche forme di commissariamento per le gestioni che non rispettano determinati parametri di solidità finanziaria.
Qualcosa di simile, con modalità diverse, esiste in molti paesi, dalla Francia agli Usa, dal Portogallo all’’Olanda o alla Slovenia.
Uno strumento siffatto potrebbe risultare gradito al fronte referendario; verrebbe anche incontro alle raccomandazioni che da più parti vengono rivolte all’’Italia, di intraprendere una “riforma fiscale verde” attraverso imposte di tipo ambientale. (2)
La tassa di scopo, volendo, c’è già, anzi ce ne sono già due. La prima – di applicazione potenzialmente immediata – è il canone demaniale per le derivazioni di acqua: fin dal 1933, ogni prelievo di acqua (a fini idropotabili, irrigui, energetici, industriali) è tenuto a pagare allo stato una tassa, il cui importo, peraltro, è diventato col tempo irrisorio. Così irrisorio che perfino l’’Istat si è dimenticato di censirla tra le imposte ambientali. Il gettito a livello nazionale si può stimare in un paio di centinaia di milioni di euro, di cui tre quarti derivanti dai prelievi idroelettrici; dagli usi potabili si ottengono circa 5 milioni, che incidono sulla tariffa per meno di un euro l’’anno pro capite. Il canone potrebbe tuttavia essere rimodulato senza difficoltà particolari, essendo stato devoluto interamente alle regioni con piena facoltà di determinarne struttura e importi.
La seconda – più laboriosa da adattare, ma in prospettiva forse ancora più interessante – è il canone di bonifica, anch’’esso istituito nel 1933: è dovuto, sulla base di un principio di beneficio, da tutte le proprietà immobiliari comprese nei comprensori identificati dalla legge come interessati dalle opere di bonifica, con finalità soprattutto agricole, al fine di compensare la gestione delle opere idrauliche per il drenaggio e l’irrigazione. Ma in altri paesi, il meccanismo è esteso alle aree urbane e copre i costi del drenaggio delle acque piovane, della fognatura e talvolta della depurazione. Da noi basterebbe generalizzare all’’intero territorio il principio della bonifica integrale, ridisegnando con questa finalità il ruolo (e ovviamente anche la governance) degli attuali consorzi. I quali sono enti elettivi, con un modello partecipato e “condominiale” (l’’elettorato attivo è rappresentato dai proprietari di particelle immobiliari nel territorio compreso).
(1) I risultati di questo studio sono contenuti nel rapporto di ricerca di prossima pubblicazione sul sito www.iefe.unibocconi.it.
(2)
Si veda ad esempio l’intervento di M. S. Andersen et al., dell’’Agenzia Europea per l’Ambiente, al seminario organizzato lo scorso 15 dicembre presso il ministero dell’’Economia “Environmentally related taxes and fiscal reform”

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13 commenti

  1. Gino

    Caro professore, non perda tempo a spiegare queste cose ai referendari tanto, come saprà, è solo una questione ideologica. Hanno fatto passare il primo quesito come: “volete ripubblicizzare il servizio idrico?” invece che: “volete evitare l’obbligo della privatizzazione di quasi tutti i servizi pubblici a rilevanza economica?” Mistificando ad arte il senso delle parole. Il secondo quesito è diventato:”volete togliere i profitti dall’acqua?” invece che, come giustamente rimarca: nell’articolo:”volete che il capitale investito non sia remunerato?”. Con questi presupposti che speranza ha di riportare la discussione sulla retta via? E’ tempo perso; non c’è peggior sordo di chi non vuol sentire!

  2. marco

    Una considerazione da profano; in questi anni in bolletta abbiamo donato un 7% garantito ai gestori delle varie reti idriche-questi soldi sono stati utilizzati per creare guadagno aziendale e le aziende non li hanno reinvestiti per ammodernare le reti; non si potrebbe continuare con lo stesso sistema ma far sì che un’autorità pubblica indipendente si preoccupi di reinvestire il 7% per l’ammodernamento delle reti; c’è bisogno di aggiungere 30-50 euro in più all’anno per qualche anno che problema c’è? Sinceramente non capisco il discorso del rotativo; l’ammordenamento della rete va fatto tutto d’un colpo non si può graduare nel tempo fare ad esempio un piano decennale? Il mercato si muove quando c’è guadagno il pubblico può ammmodernare la rete senza guadagnarci rientrando solo dai costi con le bollette o le tasse-perchè dobbiamo sempre regalare soldi al mercato cioè ai soliti noti a danni dello stato? Perchè non coinvolgere nella gestione i comitati dell’acqua e enti no-profit, perchè non responsabilizzare i cittadini in modo che si occupino in prima persona di un bene primario da garantire?

  3. marina

    Condivido molte cose. Interessante anche l’accenno ai canoni, anche se credo che il canone demaniale per le derivazioni non possa essere definita propriamente tassa di scopo in quanto tutto ciò che viene annualmente introitato entra nel bilancio complessivo regionale senza che del suo reimpiego possa tenersi traccia. Anche nel suo reimpiego, oltre che su struttura e importi, tale canone potrebbe quindi essere rivisto. Non dimentichiamo però poi i limiti sulla capacità di spesa della PA indotti dal Patto di Stabilità…

  4. Davide Muratori

    Si pensa ad un tassa di scopo per fare gli investimenti necessari al rinnovamento delle reti idriche Italiane, Un dubbio mi sovviene:le tasse io per cosa le pago a fare ? Per pagre forse gli ammanchi dovuti ai tanti casi di ladrocinio che avvengono nei rapporti fra imprenditori e amministrazione pubblica,oppure per mantenere le agevolazioni fiscali per i grandi evasori,o ancora le pago forse per garantire vitalizi dorati a nullafacenti travestiti da politici ? Non sò, non capisco.

  5. Giuseppe Palermo

    Finalmente un po’ di concretezza in una “discussione” segnata dai verbalismi e dalla disinformazione. Assai interessante e meritevole di approfondimento lo spunto sui consorzi di bonifica. Ho l’impressione però che l’autore abbia presenti più i modelli stranieri (Usa p. es.) che non certe realtà nostrane. Io ho davanti agli occhi le atrocità degli attuali 11 carrozzoni siciliani: oltre 2500 dipendenti (uno ogni 25 ettari!), quasi 100 milioni di debiti, progettazioni senza gara, consulenze d’oro, assunzioni clientelari ecc. Si dirà: degenerazioni localistiche. Già, ma ricordo che il modello in sé del consorzio di proprietari, perché di ciò si tratta, sin dall’inizio fu criticato dai tecnici della bonifica (se mal non ricordo da Mazzocchi Alemanni) proprio perché comportava questi rischi. Ridisegnare ruolo e governance degli attuali consorzi includendovi gli enti locali, come propone Massarutto, richiederebbe perciò un’estrema attenzione a queste degenerazioni già in atto.

  6. valter

    Massarutto:”con i tempi che corrono, caricare anche un solo euro di spesa sul bilancio pubblico è temerario”; il prof, che evidentemente temerario non è, condidera un assioma l’indisponibilità di risorse pubbliche a sostegno dei servizi di interesse generale per poi proporci delle tasse di scopo che molto assomigliano alla fiscalità generale…; quanto ai canoni demaniali se sono divenuti irrisori nel tempo non è per un processo di consunzione naturale ma perchè riguardano oneri di utillizzo/spreco del bene per lobby molto incisive e ben organizzate in rapporti di stretta reciprocità con i decisori politici; la via maestra rimane l’approvazione della proposta di legge di iniziativa popolare, l’accesso ai fondi della cassa depositi e prestiti, la deroga al patto di stabilità per i servizi di interesse generale.

  7. Rino

    Molto condivisibile e opportuno l’articolo che mette a fuoco i due principali problemi da affrontare sul tema. La tassa di scopo è opportuna per dare trasparenza all’utilizzo di risorse comuni ed è bene vada a copertura degli investimenti e calcolata a numero utenti. La bolletta va a coprire il costo di esercizio e va a volumi consumati. Resta la questione del finanziamento iniziale degli investimenti che implica un tasso di remunerazione ai finanziatori che però potrebbero essere in quota parte gli stessi utenti che divenendo soci hanno interesse a negoziare col mercato i tassi più convenienti come funzione inversa del capitale da restituire.

  8. Luigi Sandon

    Ho sempre pensato che la “fiscalità generale” servisse a pagare i servizi di base che i cittadini hanno delegato allo Stato, compresi gli acquedotti. Invece no, a quanto pare serve a pagare “buoni bebè”, “buoni scuola” (in barba alla Costituzione che vieta espressamente oneri a carico dello Stato per l’istruzione privata), e così via, tanti sprechi assortiti e clientelari, ma non a distribuire l’acqua. O l’Italia cambia mentalità, e tasse e imposte vengono limitate e impiegate correttamente, o altrimenti dal baratro nel quale siamo precipitati non usciremo mai. Nuove tasse (anche mascherate da “remunerazione del capitale di scopo”, per chi deve pagare cambia nulla) spingono il paese sempre più i basso.

  9. marco

    Strano vivere in un paese che ti chiama a votare su una questione cruciale come quella dell’acqua spendendo anche soldi e poi ti fa capire che il voto della gente non vale niente è un gioco un’opinione tra le altre; strano vivere in un paese dove c’è gente che dice che i referendum non vanno tradotti in legge come previsto dalla costituzione e poi va in giro a difendere la costituzione; strano vivere in un paese che non è una democrazia ma una partitocrazia e nel quale, infatti il 50% dei cittadini non vanno a votare; scusate ma i politici e i tecnici dipendenti dei cittadini e pagati dalla colletività non dovrebbero incarnare e rappresentare gli interessi e la volontà di quest’ultima o comunque della maggioranza di essa? E poi scusate uno Stato che non sa gestire due acquedotti che Stato è, quale razza di gente lo guida? Elimiamo gli sprechi, sono miliardi all’anno, recuperiamo i soldi dell’evasione e della corruzione, rimoduliamo la tassazione e i soldi in più si possono usare per ammodernare gli acquedotti;non c’è bisogno di nuove tasse,anzi. Dobbiamo continuare a buttare soldi in cose inutili e non averceli per quelle fondamentali? Si può speculare sull’acqua come sulla benzina?

  10. FrancescoG.

    Quando saranno cadute sufficienti gocce per scavarci la caverna,(forse) ci si accorgerà tutti che è meglio darsi da fare,giorno per giorno,per evitare l’accumularsi di problemi. L’acqua, bene limitato, da tutelare e a domanda individuale,credo sia opportuno venga pagato sulla base del consumo e non sulla base del reddito.Con le risorse generate dal reddito,si fa redistribuzione.Un paio di considerazioni.In Lombardia,la percentuale di evasori sulle bollette dell’acqua sembra molto minore rispetto all’evasione IRPEF.Se il servizio idrico non si ripaga con la tariffa,stiamo chiedendo a quanti pagano le tasse di coprire il disavanzo a favore degli evasori (o il consumo d’acqua in eccesso degli spreconi). Si tolgono risorse a scuole,servizi sociali, investimenti “verdi”, riduzione pressione fiscale ecc. ecc. L’acqua pagata con le tasse? Io vorrei anche la bolletta elettrica. Così l’anno prossimo, per Natale, installo delle luminarie pazzesche. Tanto le pagate anche voi 🙂 Sulla remunerazione del capitale. Se non ricordo male, su gas e elettricità, si va dal 6% all’8%, fissato periodicamente dall’autorità. Il 7% era scorretto non nel valore o nel concetto,ma in quanto predeterminato.

  11. Marco

    La domanda era “volete che il capitale investito nei servizi idrici sia remunerato?”. La risposta degli italiani è stata: NO Dunque azionariato popolare, prestiti infruttiferi degli utenti. Qual’è la difficoltà del mettere in piedi simili soluzioni? Perchè nell’articolo vengono definite “dal fiato corto”? Sia fatta una vera politica di prestiti infruttiferi a breve termine rivolta agli utenti del servizio, altrimenti si ammetta una buona volta che il problema non sono gli investimenti mancanti ma è la gestione del servizio fatta coi piedi, gli sprechi, il personale mantenuto a sbafo, ecc., ecc.

  12. bellavita

    Chi si occupa della gestione idrica, e in particolare il festival dei privatizzatori a presa rapida, in genere ignora che tra i compiti della gestione pubblica delle acque c’è anche la raccolta e la depurazione delle acque reflue: cioè tanto per capirci, il sistema fognario e i depuratori prima della reimmissione nei fiumi o in mare. Che in molti ambiti sono carenti. E il dubbio che i “capitani coragggiosi” dei privatizzatori non si sarebbero occupati di questo aspetto costoso e non redditizio è stata una delle spinte che hanno animato i referendari.

  13. Francesco

    Mi associo alle giustissime considerazioni di chi ha osservato che le tasse ci sono già e se non vengono usate per gli investimenti su acquedotti e depurazione, per cosa dovrebbero servire? Trattandosi di un servizio essenziale almeno quanto scuola e sanita’! (Il fatto che esista una legge, la Galli, che prevedeva che solo le tariffe dovessero coprire tutto non vuol dire che non la si possa cambiare, visto che non funziona: investimenti piu’ che dimezzati rieptto a prima, altro che ripartiti). Ma quand’anche si arrivasse a una tassa di scopo, mi preme evidenziarle che i principi liberali da lei spesso ricordati impongono una gestione rigorosamente pubblica: se vogliamo metterci i soldi delle tasse, non li do’ alle multinazionali – sarebbero aiuti di stato – ma li do’ ai gestori pubblici che li investono negli impianti fuori dal mercato. Se vogliamo le multinazionali (quello che il 98% dei votanti al referendum, che erano il 57% del popolo, ha detto chiaro di non volere) allora il sistema deve reggersi in equilibrio sulle sue gambe,con le tariffe che ne conseguono oppure con i non-investimenti che ne conseguono, a prescindere dal ricorso o meno al credito.

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