Incentivi utili. Ma non troppo

Prima del riordino delle leggi di incentivazione sarebbe utile chiedersi quanto siano efficaci quelle esistenti. Uno studio sugli effetti della legge 488 del 1992 e l’indagine Banca d’Italia sugli investimenti delle imprese industriali mostrano che il beneficio di stimolo agli investimenti, pur maggiore per le aziende meridionali, è modesto in rapporto alle risorse impiegate. Per le imprese del Sud gli investimenti addizionali non raggiungono il 30 per cento dei fondi distribuiti e sono circa il 10 per cento per quelle del Centro-Nord.

Si discute del possibile riordino delle leggi di incentivazione. (1) Non si può però dare per scontato che quelle esistenti (2) abbiano prodotto effetti positivi. Analisi condotte dal Servizio studi della Banca d’Italia indicano che gli incentivi hanno prodotto effetti positivi ma in misura piuttosto limitata.

La legge 488/92

A partire dalla seconda metà degli anni Novanta la legge 488/92 ha rappresentato il principale strumento d’intervento. Solo con riferimento all’industria, dal 1996 al 2003 le agevolazioni concesse hanno superato i 16 miliardi di euro.  La legge prevede che le imprese che vogliano investire nelle aree in ritardo di sviluppo possano richiedere un sussidio che copre una frazione della spesa di investimento. (3) Fino al 2006, gli incentivi erano assegnati attraverso aste competitive che tenevano conto di criteri come la proporzione di fondi propri investiti nel progetto, il numero di posti di lavoro che il progetto si propone di realizzare e l’ammontare di sussidio richiesto. (4)

Per valutare se la legge 488 abbia reso possibili investimenti addizionali, ovvero investimenti che in assenza dell’incentivo non sarebbero stati realizzati, bisogna tenere conto di diversi aspetti.

Un primo elemento è la selezione. Le imprese vincitrici dell’incentivo potrebbero essere “migliori” delle altre. Imprese, cioè, pronte a intraprendere progetti di investimento profittevoli anche in assenza dell’aiuto pubblico e per i quali non avrebbero difficoltà a ottenere finanziamenti privati. In questo caso, gli incentivi non generano investimenti addizionali: sarebbero stati realizzati comunque.

In secondo luogo, ci potrebbe essere un effetto di spiazzamento, ovvero le imprese vincitrici potrebbero effettuare investimenti che in assenza degli incentivi sarebbero stati effettuati comunque dalle imprese non finanziate. Anche in questo caso, non vi è addizionalità: in assenza della legge, gli investimenti complessivi non diminuirebbero.

Infine, è possibile che l’esistenza del programma di incentivazione produca distorsioni nelle scelte delle imprese. Ad esempio, al fine di avvantaggiarsi degli incentivi, le imprese potrebbero anticipare progetti di investimento che senza la legge sarebbero stati effettuati in periodi successivi. Oppure, per massimizzare la probabilità di ottenere l’aiuto, potrebbero intraprendere progetti meno redditizi (magari con un più elevato rapporto occupati-investimento, visto che questo è un criterio dei meccanismi di assegnazione), con sprechi dal punto di vista dell’efficienza.

In uno studio recente (5) si è provato a valutare il grado di addizionalità degli investimenti effettuati dalle imprese vincitrici dei sussidi. Per tenere conto dei problemi di selezione, si è confrontata l’attività di investimento delle imprese finanziate con quella di altre che pur avendolo richiesto non hanno ricevuto il sussidio. I risultati ottenuti indicano una limitata efficacia degli incentivi. Le imprese finanziate – in concomitanza con il ricevimento dei sussidi – hanno effettivamente investito di più di quelle non finanziate. Tuttavia, negli anni seguenti, le imprese finanziate hanno poi ridotto significativamente l’accumulazione di capitale rispetto a quelle non finanziate. L’effetto netto dell’incentivo sul volume complessivo di investimento delle imprese finanziate è stato dunque piuttosto contenuto. Altri risultati avvalorano l’ipotesi di spiazzamento: appare cioè che l’impatto della legge è più pronunciato quando l’ampiezza del mercato geografico o merceologico di riferimento è limitata, ovvero quando è più probabile che le imprese non finanziate, essendo concorrenti di quelle finanziate, abbiano rinunciato a investire a favore di queste ultime.

I risultati di una indagine campionaria

In che misura l’evidenza relativa agli effetti della legge 488 è generalizzabile alle altre forme di incentivazione degli investimenti? (6) Per rispondere a questa domanda, la Banca d’Italia ha chiesto agli imprenditori intervistati per l’Indagine periodica sugli investimenti delle imprese industriali di indicare le azioni che avrebbero intrapreso in assenza delle misure di incentivazione. (7)

Come si evince dalla tavola, quasi un quarto delle circa tremila imprese industriali del campione ha beneficiato nel 2005 di fondi pubblici (come agevolazioni, incentivi e altre forme di sostegno diretto o indiretto). In assenza di tali aiuti, il 68 per cento delle imprese agevolate avrebbe effettuato lo stesso ammontare di investimenti, negli stessi progetti; il 6 per cento circa avrebbe destinato lo stesso ammontare di investimenti a progetti in parte differenti; il restante 26 per cento di imprese, in assenza di aiuti, avrebbe effettuato minori investimenti.

In conclusione, il beneficio di stimolo degli investimenti, pur maggiore per le imprese meridionali, è risultato modesto in rapporto alle risorse impiegate: per le imprese del Sud gli investimenti addizionali non raggiungono il 30 per cento dei fondi distribuiti, mentre rappresentano circa il 10 per cento dei fondi per quelle del Centro-Nord. (8)

Effetti delle agevolazioni pubbliche sulle decisioni di investimento delle imprese industriali (1)

(valori percentuali)

* Le idee e le opinioni espresse sono da riferire esclusivamente all’autore e non implicano la responsabilità dell’Istituto di appartenenza.  

(1) Nel Ddl presentato dal ministro per lo Sviluppo Economico (“Industria 2015”) si parla di “meccanismi di sostegno generalizzati, anche a carattere automatico” e “sistemi di incentivazione fatti su misura per singoli obiettivi strategici che vengono realizzati individuando aree tecnologiche-produttive con forte impatto sullo sviluppo”. Si veda anche il Titolo IV, Capo II della Finanziaria 2007: “Misure di sostegno all’apparato produttivo”.

(2) Queste leggi sono riepilogate nella “Relazione sugli interventi di sostegno alle attività produttive”, ministero dello Sviluppo economico, agosto 2006.

(3) Gli incentivi sono rivolti alle imprese che intendono investire nelle aree che ai fini dei fondi strutturali della Unione Europea sono designate come Obiettivo 1, 2 e 5b. Possono essere finanziati anche progetti di investimento localizzati in aree differenti, ma approvate dalla Commissione europea in base all’articolo 92(3)c.

(4) Con il decreto interministeriale Attività produttive-Finanze del 1° febbraio 2006, la legge 488/92 è stata profondamente rivista. La nuova normativa prevede un maggior utilizzo dei finanziamenti agevolati a scapito di quelli a fondo perduto, insieme a un maggior coinvolgimento delle banche nell’esame della profittabilità dei progetti di investimento.

(5) Raffaello Bronzini e Guido de Blasio “Evaluating the impact of investment incentives: The case of Italy’s Law 488/92”, Journal of Urban Economics, 60 (2006) 327-349.

(6) Tra le altre misure di sostegno agli investimenti, la più importante è costituita dal credito d’imposta per le aree sottoutilizzate, legge 388/00, art. 8.

(7) Si veda Banca d’Italia, “Questioni di economia e finanza (Occasional Papers), L’economia delle regioni italiane nel 2005” e il Supplemento al Bollettino statistico n. 41 (12 luglio 2006).

(8) Gli investimenti addizionali sono calcolati come pari a zero per le imprese che avrebbero investito lo stesso ammontare anche senza agevolazioni; pari all’investimento totale, per le imprese che non avrebbero effettuato alcun investimento senza agevolazioni; pari a (1-x/100)* investimento totale, per le imprese che avrebbero effettuato senza agevolazioni l’x per cento dei loro investimenti.