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Tfr: impariamo dalla Svezia, di Tito Boeri e Agar Brugiavini


Sono pochi i lavoratori oggi intenzionati a trasferire il Tfr ai fondi pensione. Allo stato attuale sembrerebbe non più di uno su cinque. Come documentato da una recente indagine dell’Isae anche gli indecisi sono in larga parte a conoscenza del principio del silenzio-assenso; è difficile perciò che aderiscano tacitamente ai fondi pensione. Il decreto che il Governo deve varare al Consiglio dei ministri del 10 novembre, pena la decadenza delle delega concessagli dal Parlamento, dovrà riuscire a convincerli. Ma la bozza di decreto attuativo presentata dal Roberto Maroni al Consiglio dei ministri del 5 ottobre, e oggi difesa a spada tratta dal ministro, ha un solo fine: chiudere in qualche modo la partita prima delle elezioni, anche a costo di garantire a banche, imprese e sindacati concessioni che dovranno essere pagate a caro prezzo dai contribuenti. Si lasciano in secondo piano le esigenze dei lavoratori che sono innanzitutto quelle di poter avere a disposizione un’ampia offerta di schemi previdenziali, con bassi costi amministrativi, nell’ambito della quale scegliere sapendo di poter un domani cambiare idea senza venire per questo penalizzati.


La portabilità come incentivo a trasferire il tfr ai fondi pensione


È questo dell’assenza di penalità quando si cambia idea una condizione essenziale perché il trasferimento del Tfr ai fondi pensione sia un successo. Se ci sono costi elevati nello spostare il Tfr da un fondo all’altro, può risultare conveniente per il lavoratore tenere tutto presso l’azienda, sperando di poter poi scegliere in modo più oculato in futuro, quando si avrà un quadro più preciso dell’offerta disponibile. Per questo imporre che i conferimenti dei datori di lavoro, stabiliti nell’ambito della contrattazione collettiva, siano ancorati ai soli fondi chiusi (si veda Ichino e Tursi) è un errore. Se il sindacato vuole stimolare flussi verso i fondi contrattuali deve mettere a frutto i vantaggi che questi hanno rispetto ai fondi individuali in termini di i) bassi costi amministrativi e ii) fiducia nei confronti di chi li gestisce.
Oggi i lavoratori si trovano a dover scegliere in condizioni di razionalità limitata, sapendo poco sui rendimenti del Tfr, quelli della previdenza pubblica e, ancor meno, quelli dei fondi pensione. Chiedono di poter delegare queste scelte a qualcuno di cui si possano fidare, avendo la possibilità un domani di poter cambiare idea. Per questo è essenziale che il sindacato sia della partita , ma è altrettanto importante che sappia guadagnarsi fino in fondo questa fiducia “sul campo”, non imponendo ai lavoratori vincoli che contrastano con la delega loro accordata. Questi vincoli potrebbero un domani ritorcersi contro lo stesso sindacato.


Compensazioni eccessive alle imprese


Oltre a limitare la portabilità dei conferimenti tra diversi fondi pensione, la delega fa gravare sui contribuenti futuri oneri crescenti. A regime 600 milioni all’anno dovranno essere destinati a misure di compensazione alle imprese coinvolte nello smobilizzo del Tfr.
Basta fare due calcoli per capire che i costi derivanti dallo smobilizzo sono molto più bassi. Con un tasso di inflazione al 2,2 per cento, il Tfr comporta un rendimento del 3,15 per cento. Le imprese hanno oggi accesso al credito bancario a tassi di poco superiori al 5 per cento. Quindi, tenendo conto del fatto che i maggiori oneri per le imprese siano pari a circa il 2 per cento del capitale smobilizzato verso il Tfr, e anche prendendo per buone le stime del Governo che (ottimisticamente) prevedono che a regime il 35 per cento (per i lavoratori senior) e il 55 per cento (per gli assunti dal 1996) del flusso di Tfr venga trasferito ai fondi pensione, si ottengono oneri per le imprese non superiori ai 60 milioni il primo anno, 130 il secondo anno e 200 nel 2008, dunque un terzo di quanto stabilito dal decreto Maroni.
A cosa si deve questa differenza? Al fatto che il Governo prevede due tipi di misure di compensazione: sconti contributivi e l’istituzione di un fondo di garanzia sui prestiti bancari. Il Governo ha, infatti, stretto un accordo con l’Abi per garantire alle imprese accesso al credito al tasso massimo del 4,16 per cento, coprendo le banche dal rischio di default sul 100 per cento del credito erogato. Il fondo di garanzia verrà alimentato da contributi pubblici nella misura dell’11 per cento dei flussi di Tfr, molto di più di quanto parrebbe necessario alla luce dei normali tassi di sofferenza. Forse, si sono voluti scontare gli effetti perversi che la costituzione di questo fondo potrà avere sulla concessione di prestiti bancari (apertura di linee di credito anche ad imprese con un alto rischio di default, in virtù della garanzia dello stato). Se così fosse, sarebbe paradossale. Inoltre, l’operazione prefigura una possibile violazione delle norme Unione europea sugli aiuti di Stato.



Le vere garanzie dello Stato


Il ruolo dello Stato in questa operazione non deve essere quello di offrire garanzie in termini di costi massimi dell’indebitamento a imprese e banche. Non è neanche giusto che si offrano garanzie ai lavoratori in termini di rendimenti minimi. Sarebbero troppo costose e, spostando tutto il rischio sullo Stato, avrebbero effetti perversi sulle scelte di lavoratori, imprese e gestori dei fondi. Né lo Stato può essere il gestore diretto del risparmio privato previdenziale perché è troppo forte il rischio di manipolazione “politica” del risparmio accumulato e del suo collocamento.
Lo Stato deve, invece, offrire garanzie in termini di informazioni minime ai sottoscrittori dei fondi pensione. Si tratta di fornire il bene pubblico informazione e educazione finanziaria evitando che l’operazione trasferimento del Tfr ai fondi pensione si trasformi in un raggiro di milioni di lavoratori. Il sindacato ha tutto da guadagnare da una maggiore informazione offerta ai contribuenti. Apparirebbero, infatti, evidenti a tutti i vantaggi in termini di costi amministrativi dei fondi contrattuali rispetto ai piani pensionistici individuali (Pip). Questi oggi impongono ai sottoscrittori dei costi medi di “caricamento” equivalenti ad una commissione annua del 2,4 per cento circa. (1) Per un orizzonte temporale lungo, questo costo può raggiungere fino a metà del montante conseguibile. E prendendo i dati delle relazioni Covip sul triennio 2001-4, è possibile stimare che i costi posti a carico dei sottoscrittori dei Pip siano stati in media pari al 15 per cento dei versamenti effettuati, un’enormità.


Lo stato deve raccogliere e dirottare i flussi


Come garantire informazioni adeguate ai contribuenti? Si può prendere come esempio la Svezia, raccogliendo il Tfr smobilizzato attraverso l’Inps e poi trasferendo queste risorse a fondi pensione scelti dal lavoratore, nell’ambito di una gamma di gestori privati accreditati. L’Inps dovrebbe poi offrire rendiconti sull’andamento delle gestioni patrimoniali assieme all’andamento della previdenza di base, mandando almeno una volta all’anno un “estratto conto previdenziale” a casa del contribuente (con aggiornamenti continui su Internet). L’estratto conto dovrebbe evidenziare la struttura dei costi di gestione e identificare benchmark adeguati per valutare la loro performance. Tutto questo permetterebbe e incentiverebbe al tempo stesso una vigilanza molto stringente sul comportamento dei fondi pensione e, quindi, pur in assenza di garanzia pubblica e in piena competitività, si potrebbe evitare il rischio di mis-selling, di un raggiro dei contribuenti come quello verificatosi nel caso inglese.


(1) Elsa Fornero, Carolina Fugazza e Giacomo Ponzetto “Analisi comparativa dell’onerosità dei prodotti previdenziali individuali”, 2003 CERP Argomenti di discussione 6/03

Uno scandalo inglese, di Ersilio Donato


Dal 2001 al 2005 sono stati venduti in Italia più di settecentomila piani individuali pensionistici attuati mediante polizze di assicurazione (Pip). Nel nostro paese, tali prodotti sono del tutto parificati ai fondi pensione sia dal punto di vista fiscale, sia per la presenza di specifiche clausole relative, in particolare, al tipo di prestazione, alla modalità di erogazione, ai termini e alle condizioni per il trasferimento o il riscatto della posizione.


I rilievi della Covip


La Covip, autorità di vigilanza di settore, ha rilevato che i piani individuali pensionistici si caratterizzano per un elevato livello dei costi. Infatti, un aderente che decidesse di trasferire la propria posizione a un’altra forma previdenziale dopo tre anni di versamenti si vedrebbe gravato, in media, di una commissione onnicomprensiva annua di circa l’8 per cento; dopo dieci anni tale commissione sarebbe pari al 3,2 per cento, per poi divenire pari al 2,3 per cento allo scadere del trentacinquesimo anno. (1)
I costi medi dei fondi pensione aperti, calcolati per i medesimi intervalli temporali, risultano estremamente più bassi: 1,9 per cento dopo tre anni, 1,4 per cento dopo dieci e 1,3 per cento dopo trentacinque anni. Inoltre, continua la Covip, le differenze nei costi non sempre trovano una giustificazione economica nelle caratteristiche dei piani, quali, ad esempio, la presenza di garanzie finanziarie o demografiche, l’efficienza amministrativa, le abilità gestionali, e così via.
Differenze, anche piccole, sui costi possono comportare effetti rilevanti sul montante finale da destinare alla rendita, soprattutto se si considera che la partecipazione a una forma pensionistica prevede, per definizione, un periodo di permanenza mediamente lungo. (2)
Oltre a essere oneroso, il Pip ha una struttura dei costi molto articolata e non sempre trasparente. Ne consegue che spesso l’assicurato sottoscrive il piano ignorando l’incidenza di tali costi sulla prestazione finale. Alla vigilia di importanti decisioni sul destino del Tfr dei lavoratori italiani, oggi interamente garantito dall’Inps, sarebbe bene riflettere sulla preparazione delle forze di vendita impegnate a collocare prodotti previdenziali ad alto costo: oggi sembrano non comprendere il ruolo fondamentale che le risorse accumulate attraverso i piani svolgeranno nella vecchiaia dei lavoratori.


La vicenda dei piani previdenziali inglesi


Può essere perciò interessante ripensare a quanto accadde in Gran Bretagna alcuni anni fa, quando il Governo Thatcher promosse una campagna di vendita di prodotti previdenziali individuali assai simili ai nostri Pip, e sottoscritti tra l’aprile del 1988 e il giugno del 1994 da due milioni di cittadini britannici. La vicenda è nota come “Pensions misselling scandal“. (3)
Nel 1986 il Governo inglese emanò il cosiddetto Social Security Act. Offriva ai lavoratori inglesi che in quel momento aderivano allo State Earnings Related Pension Scheme (Serps, oggi sostituito dallo State Second Pension), ovvero a fondi pensione costituiti presso i loro datori di lavoro o ex datori di lavoro, la possibilità di trasferire le rispettive posizioni previdenziali in conti individuali a capitalizzazione promossi e gestiti da intermediari finanziari, assicurazioni, banche, fondi comuni di investimento, società fiduciarie, finanziarie. L’esodo fu favorito da un significativo incentivo finanziario (il due per cento di riduzione sulle national insurance contributions a carico dei lavoratori, la contribuzione da essi dovuta alla previdenza obbligatoria) e da una intensa campagna pubblicitaria finanziata dallo stesso Governo.
Per avere un’idea della dimensione del fenomeno, si consideri che nel 1986 erano state emesse polizze previdenziali per un importo complessivo di premi incassati pari a 2 miliardi di sterline; nel 1989, a un anno dall’avvio della campagna pubblicitaria governativa, tale importo raggiunse i 5 miliardi, per arrivare a 10 miliardi nel 1992. Tra il 1989 e il 1992, i premi incassati per tali prodotti rappresentarono circa il 40 per cento della nuova produzione delle imprese di assicurazione, per poi ridiscendere al 30 per cento nel 1994
Prima del 1992 non esisteva alcuna regolamentazione esplicita degli obblighi di informazione alla clientela nel collocamento dei prodotti previdenziali individuali. Tuttavia, le diverse autorità di controllo condividevano un insieme di regole essenzialmente finalizzate ad assicurare che i prodotti collocati rispondessero agli effettivi bisogni previdenziali dell’investitore.
Nel luglio 1992, Life Assurance and Unit Trust Regulatory Organization e Financial Intermediaries, Managers and Brokers Regulatory Association indicarono in modo esplicito le regole cui dovevano attenersi gli operatori del settore. I consulenti o promotori dei prodotti previdenziali erano tenuti a raccogliere dal potenziale cliente informazioni volte a conoscerne le caratteristiche, a delinearne il profilo economico e a identificarne gli obiettivi finanziari (“know your customer” rule). Avevano anche l’obbligo di fornire al cliente tutte le indicazioni utili sulla struttura del prodotto con l’obiettivo di indurlo a una scelta consapevole. Infine, il prodotto commercializzato doveva possedere standard tali, in termini di struttura dei costi e di prestazioni offerte, da non causare un peggioramento nelle prospettive di risparmio previdenziale del sottoscrittore, risultando il più adatto alle esigenze dello stesso tra quelli al momento disponibili nel mercato (“suitability” rule).
Una volta sanato il vuoto regolamentare, le autorità di controllo iniziarono il processo di monitoraggio dell’attività di vendita: nel 1990 fu avviato un ciclo di ispezioni volto a verificare la congruità delle procedure di reclutamento della forza di vendita e dei sistemi di controllo interno. Tra la fine del 1991 e l’inizio del 1992, i risultati degli accertamenti ispettivi e il crescente numero di reclami da parte dei sottoscrittori indussero le autorità a irrogare le prime sanzioni.
Risultò poi che la maggioranza dei clienti non era stata messa nelle condizioni di operare una scelta consapevole sulla convenienza dei prodotti offerti rispetto agli schemi previdenziali cui aderivano in precedenza. Nella maggior parte dei casi non era stata illustrata la differenza tra un prodotto a capitalizzazione, esposto al rischio di mercato, e uno schema pensionistico protetto, vuoi dalla garanzia dello Stato, vuoi da quella dell’azienda sponsor nel caso dei piani a prestazione definita. Né erano state date informazioni adeguate sulla eventuale perdita di importanti benefici previsti nei piani pensionistici cui il lavoratore precedentemente aderiva, quali, ad esempio, la reversibilità al coniuge superstite, le contribuzioni datoriali, le coperture per invalidità e premorienza, l’indicizzazione delle prestazioni. Un’ulteriore violazione delle regole fu riscontrata nell’informazione sui costi dei piani individuali in rapporto a quelli ad adesione collettiva.
Nel 1993, il Securities and Investment Board promosse un’indagine conoscitiva sulle prassi operative seguite dalle compagnie assicurative. In una prima fase focalizzata sui lavoratori più anziani, l’indagine è stata poi estesa a tutti quelli che avevano sottoscritto una polizza previdenziale.
Dal dicembre 2001, l’unica Autorità di controllo in materia di regolamentazione e supervisione dei servizi finanziari è la Financial Services Authority (Fsa) che ha ora completato l’elenco degli investitori coinvolti nelle attività di misselling e che hanno diritto a ottenere un congruo indennizzo. La Fsa ha stimato in circa 11,5 miliardi di sterline il costo complessivo del risarcimento imposto alle compagnie di assicurazione. Sono interessati circa 1,7 milioni di risparmiatori.


(1) Questi sono appunto i valori medi, ma le punte riguardano purtroppo i prodotti più venduti.


(2) Vedi la Relazione Covip per l’anno 2004, p. 97.


(3) La letteratura inglese ha elaborato una definizione del concetto di misselling che comprende diversi tipi di violazione delle regole deontologiche da parte delle forze di vendita: a) una strategia consapevole di vendita di prodotti inidonei a soddisfare l’interesse previdenziale del cliente; b) una tattica di vendita aggressiva, volta a identificare categorie di soggetti prossimi al pensionamento, anche acquistandone, più o meno lecitamente, i dati personali; c) la mancata diffusione di informazioni adeguate per permettere il confronto del prodotto offerto con altri prodotti pensionistici disponibili; d) la pura e semplice incompetenza delle forze di vendita, impreparate a svolgere il loro compito. Vedi J. Black e R. Nobles, “Personal Pensions Misselling: The Causes and Lessons of Regulatory Failure”, The Modern Law Review 1998.

La “portabilità” tra diritto civile e antitrust, di Pietro Ichino


La richiesta dei sindacati confederali non è affatto irragionevole. Essi dicono: da che mondo è mondo, due soggetti privati hanno sempre avuto la possibilità di accordarsi per creare un fondo da loro controllato (con finalità di previdenza, di assistenza, di solidarietà, o di qualsiasi altro genere) e di destinarvi il proprio contributo, senza rischiare che questo venga in seguito dirottato per volontà altrui a vantaggio di un altro fondo, controllato da terzi. Dunque, sta bene che il lavoratore possa affidare a chi gli pare la gestione del suo trattamento di fine rapporto, poiché quel trattamento è roba sua, è un diritto che gli deriva dalla legge, di cui egli deve poter fare quel che gli pare. Ma se noi sindacati ci accordiamo con gli imprenditori per porre a loro carico un contributo di previdenza complementare, della destinazione di quel contributo dobbiamo poter essere unici arbitri noi con gli imprenditori. In altre parole, poiché il contributo nasce esclusivamente dal contratto collettivo, sulla sua destinazione il contratto stesso è sovrano. Lo è sempre stato fin qui e deve rimanere tale.


I contenuti della legge delega


Sul piano del diritto civile, questo ragionamento fila alla perfezione; e fino a oggi le cose sono sempre andate così.
Ora, però, la legge n. 243/2004 che delega il Governo a riformare la disciplina della materia dispone altrimenti: stabilisce, cioè, che la riforma dovrà attribuire al lavoratore non soltanto la facoltà di scegliere il gestore del trattamento di fine rapporto (retribuzione differita prevista da una norma del codice civile), ma anche la facoltà di scegliere il gestore dell’eventuale contributo di previdenza complementare (beneficio nascente esclusivamente dal contratto collettivo), e non soltanto per la parte del contributo già versata, ma anche per la parte che maturerà in futuro.
Con questa disposizione la legge delega sostanzialmente prevede che alle parti stipulanti del contratto collettivo sia consentito soltanto di destinare una porzione del monte-salari alla previdenza complementare e di disporre inizialmente – ma non di imporre ai singoli lavoratori sine die – che questa sia gestita da un certo fondo.
Armando Tursi, nell’articolo che compare qui accanto, dà atto di questa scelta compiuta dal legislatore delegante, ma ne sottolinea il carattere paradossale dal punto di vista giuridico, la rottura rispetto al diritto comune dei contratti che siamo abituati ad applicare da due millenni e oltre. Sennonché questo carattere paradossale, di rottura rispetto agli schemi giuridici civilistici tradizionali, non basta, mi pare, perché questa scelta sia bocciata come inopportuna e tanto meno come impraticabile. I meccanismi antitrust presentano sovente degli aspetti di rottura rispetto al diritto civile classico: basti pensare al caso in cui l’authority competente impone alla società titolare di un’impresa monopolistica di spezzarsi in due, o di cedere un pezzo della propria azienda a terzi.
Viceversa, a favore della scelta compiuta dal legislatore delegante nel 2004 si può portare un argomento molto robusto. La garanzia della “portabilità” del contributo di previdenza complementare impone al fondo aziendale o di settore eventualmente creato di comune accordo fra sindacati e imprese di offrire ai lavoratori interessati condizioni di affidabilità e prospettive di redditività almeno pari a quelle proposte dai fondi “aperti” nel libero mercato. Se è vero ciò che oggi i sindacati confederali affermano, ovvero che i fondi contrattuali sono più vantaggiosi per i lavoratori rispetto a quelli “aperti”, non si vede che cosa i primi abbiano da temere dalla concorrenza aperta con i secondi. Per altro verso, un programma previdenziale può durare per decenni; e la maggiore affidabilità o redditività per gli iscritti di un fondo contrattuale può venire meno col passare del tempo. La regola della “portabilità” del contributo può costituire la garanzia migliore per i lavoratori contro questa eventualità.
La replica dei sindacati è questa: “se imporrete quella regola, la previdenza complementare non decollerà, poiché noi non avremo più interesse a negoziare programmi di previdenza complementare con gli imprenditori; perché mai dovremmo farlo, con la prospettiva che la gestione del contributo negoziato venga affidata a terzi (i fondi “aperti”, gestiti dalle compagnie assicuratrici) e non ai fondi controllati da noi?”.
Questa replica è davvero sorprendente. Dovrebbe supporsi che la finalità essenziale cui tende la contrattazione collettiva sia l’interesse dei lavoratori: di tutti e di ciascuno di essi. Ora, appare indiscutibile che l’interesse di un lavoratore sia di avere la più ampia possibile facoltà di scelta tra diversi gestori del contributo di previdenza complementare negoziato dal sindacato. L’intero ordinamento antitrust si basa su questo presupposto: che l’esistenza della pluralità più ampia possibile di fornitori del servizio in concorrenza tra loro rechi, di regola, vantaggio all’utente del servizio. Alla domanda che oggi pongono Cgil, Cisl e Uil – “perché mai dovremmo negoziare il contributo a carico delle imprese se la sua gestione potrà essere affidata a terzi?” – la risposta appare dunque ovvia: “voi negoziate il contributo essenzialmente nell’interesse dei lavoratori; e quel contributo per i lavoratori vale di più se essi possono scegliere il fondo da cui farlo gestire; buon per voi se sceglieranno il fondo da voi istituito e controllato, ma per loro è meglio poter scegliere”.
Qui però viene l’obiezione più forte dei sostenitori della “non portabilità” del contributo. Il sindacato – essi dicono – è un’associazione di lavoratori; se i lavoratori, in forma associata, compiono con il contratto collettivo la scelta della “non portabilità”, essi evidentemente hanno i loro buoni motivi per farlo (ad esempio, una maggiore facilità di organizzazione del fondo chiuso). La pretesa del legislatore di “proteggerli contro se stessi”, impedendo loro di compiere quella scelta, non può che fare danni. Quanto ai lavoratori non associati, il contratto si applica loro soltanto in quanto essi lo accettano; anch’essi, dunque, accettando i vincoli posti dal contratto collettivo esercitano un’autonomia negoziale che non deve essere inibita o distorta da regole legislative inderogabili come quella contenuta nella legge-delega n. 243/2004.


La natura del contratto collettivo di lavoro


Questa obiezione porta il discorso al cuore della questione della natura del contratto collettivo di lavoro, della sua collocazione sistematica nell’ordinamento. Se davvero potessimo considerarlo esclusivamente come un “fascio di contratti individuali”, attribuendogli pertanto in tutto e per tutto la natura di un atto di autonomia privata ordinaria, l’obiezione sarebbe difficilmente superabile. Il fatto è, però, che il contratto collettivo, pur nascendo come una pattuizione fra soggetti privati, funziona di fatto in larga parte come una legge. In altre parole, rispetto ai rapporti individuali esso ben può considerarsi come fonte di una disciplina eteronoma, più simile alla legge che al contratto. Si pensi a un contratto collettivo nazionale di settore: il meccanismo negoziale che lo produce non è molto più “vicino” alla volontà negoziale del singolo lavoratore interessato di quanto lo sia il meccanismo di produzione di una legge statuale o regionale. Nella misura in cui il sindacato costituisce un soggetto distinto dal singolo lavoratore, il contratto collettivo deve considerarsi come fonte di una disciplina eteronoma del rapporto individuale. Questo, poi, risulta evidentissimo quando il campo di applicazione del contratto collettivo si estende ai lavoratori non iscritti al sindacato stipulante; il fatto che l’estensione venga spiegata dai giuristi in termini di “adesione” tacita o esplicita del singolo non toglie che il lavoratore, accettando il contratto collettivo, non sceglie affatto tra un regime di “portabilità” e un regime di “non portabilità” del contributo di previdenza complementare: se vuole godere del beneficio deve accettare la disciplina della materia che “passa il convento”, alla cui determinazione egli non ha in alcun modo partecipato.
Se dunque il contratto collettivo è stipulato da un sindacato il cui interesse può, per uno o più determinati aspetti, divergere da quello del singolo lavoratore cui il contratto stesso si applica, non può più considerarsi come un’anomalia l’intervento del legislatore che individui un interesse tipico di quest’ultimo (nel nostro caso: l’interesse a poter scegliere il gestore del contributo di previdenza complementare) e protegga la sua libertà di scelta con una norma non derogabile, come quella delineata nella legge-delega n. 243/2004.

I sindacati e le pensioni private, di Armando Tursi


L’approvazione del decreto che avrebbe dovuto consentire il decollo del “secondo pilastro” del sistema pensionistico italiano, dodici anni dopo il suo varo, è stata impedita, il 6 ottobre, dal coagularsi, nel Consiglio dei ministri, di una serie di questioni irrisolte. La più insidiosa, sotto il profilo politico-sindacale non meno che sotto il profilo strettamente giuridico, è quella della portabilità del contributo datoriale.


Libertà di scelta, portabilità del capitale accantonato, portabilità del contributo datoriale


Oggi, i lavoratori ai quali si applica il contratto collettivo (nazionale o aziendale) istitutivo di un fondo pensione “contrattuale”, se decidono di aderire a una forma pensionistica individuale anziché al fondo contrattuale, come la legge italiana consente loro di fare fin dal 2000, non possono pretendere che il datore di lavoro versi al fondo “non contrattuale” i contributi che sarebbe stato tenuto a versare a quello “contrattuale”. Analogamente, decorso il periodo minimo stabilito dalla legge, o a seguito di cessazione o mutamento del rapporto di lavoro, se decidono di abbandonare il fondo contrattuale per aderire a un fondo pensione istituito da un’azienda bancaria o assicurativa, hanno sì diritto a trasferirvi l’intero capitale accantonato nel fondo di provenienza, ma non a pretendere la cosiddetta “portabilità” del contributo contrattuale gravante sul datore di lavoro.
Questo in virtù di un elementare principio del diritto dei contratti, in base al quale i diritti e gli obblighi creati dal contratto valgono solo tra e per le parti contemplate nel contratto, e non per parti “terze”. Per capovolgere questo principio, sarebbe stata necessaria una norma eccezionale che, in deroga a esso, rendesse l’obbligo contrattuale autonomo rispetto alla sua fonte, e lo rendesse operativo nei confronti di terzi soggetti.
Lo schema di decreto varato lo scorso luglio dal Governo obbligava, appunto, il datore di lavoro a versare il contributo contrattuale al fondo individuale eventualmente prescelto dal lavoratore: sia che si trattasse di adesione ab initio, conseguente al conferimento del Tfr, sia che si trattasse di trasferimento volontario.
A tutte le associazioni di rappresentanza dei lavoratori e dei datori di lavoro, salvo quelle del settore finanziario-assicurativo (ma è da presumere che queste abbiano indossato, nell’occasione, i panni degli intermediari finanziari, piuttosto che quelli dei datori di lavoro firmatari di contratti collettivi), ciò è parso iniquo e lesivo della propria autonomia negoziale: hanno quindi chiesto al Governo di modificare il testo in modo che il contributo previsto dai contratti collettivi potesse essere versato alle forme non contrattuali solo se ciò fosse previsto dagli stessi contratti collettivi, e non in via automatica e autoritativa.
Questa richiesta è stata accolta sia dal nuovo schema di decreto presentato il 12 settembre dal ministro del Welfare, sia, benché con una certa prudenza, dalle competenti commissioni parlamentari. Il Consiglio dei ministri del 6 ottobre, però, ha ritenuto che il nuovo testo ministeriale fosse contrario al principio della “parità concorrenziale” fra tutti i fondi pensione, e ha rinviato di un mese l’approvazione del decreto.
La vicenda ha del paradossale non solo sotto il profilo politico, ma anche sotto il profilo giuridico. È innegabile che la parità concorrenziale tra le diverse forme pensionistiche complementari fosse un obiettivo esplicito della delega, e che la “portabilità” del contributo del datore di lavoro ne fosse uno dei corollari. Quindi ha ragione chi dice che il decreto, se varato nella versione gradita alle parti sociali, non sarebbe fedele alla delega che il Parlamento ha conferito al Governo nel 2004.
Il punto è, però, che quella delega è inattuabile nei termini in cui era stata pensata. Il legislatore delegante aveva effettivamente ritenuto che il principio di libera concorrenza nel mercato finanziario imponesse di trasformare un obbligo contrattuale valevole nei rapporti tra le parti contraenti, in un obbligo a favore di qualunque fondo pensione al quale il lavoratore liberamente aderisca o si trasferisca; e male fanno il ministro del Welfare, le commissioni parlamentari e le associazioni di rappresentanza dei lavoratori e delle imprese, adesso, a negarlo.


Misura antitrust o vincolo illiberale alla contrattazione collettiva?


Ma si comprende che lo facciano. Solo un’interpretazione unilaterale, e in sostanza paradossale, di quel principio poteva far ritenere che imponesse ai soggetti collettivi che istituiscono un fondo pensione contrattuale, di consentire che il contributo da essi liberamente posto a carico dei datori di lavoro e a vantaggio del fondo contrattuale, possa in futuro valere a vantaggio di una forma pensionistica concorrente. D’altra parte, solo a chi concepisce il sindacato come organismo investito di una funzione pubblica, anziché come libera associazione di lavoratori, può sembrare una sorta di abuso di posizione dominante che esso si industri di massimizzare il proprio interesse organizzativo, sfruttando il legittimo vantaggio competitivo derivante dall’essere in grado di negoziare, in qualità di rappresentante di lavoratori, con le imprese e i loro rappresentanti, un onere finanziario a carico dei datori di lavoro.
Del resto, per quanto a mia conoscenza, in nessun paese del mondo il principio di “portabilità” del contributo contrattuale alla previdenza volontaria opera nella maniera voluta dal legislatore delegante italiano: ossia come “portabilità” non del solo importo maturato (e del Tfr), ma anche dell’obbligo datoriale di versare al fondo pensione il contributo che il contratto collettivo destinava al fondo contrattuale.
Quanto al diritto comunitario, è vero che la contrattazione collettiva non gode di una totale immunità dalle regole comunitarie del mercato e della libera concorrenza (vedi il parere di Pietro Ichino ); ma è vero anche che le indicazioni della Corte di giustizia comunitaria non sono univoche, se proprio quella Corte ha affermato che, a certe condizioni – ossia, quando si tratti di salvaguardare un “servizio di interesse economico generale” e di assicurare l’adempimento della “specifica missione sociale” affidata alla previdenza complementare – è legittimo perfino imporre per legge l’adesione ai fondi creati dai contratti collettivi. (1)


In arrivo un “decreto di pentimento” sulla previdenza complementare?


In conclusione, parti sociali, ministro del Welfare e Parlamento “versione 2005” hanno buone ragioni da vendere; mentre il Parlamento “versione 2004” ha voluto qualcosa di solo apparentemente politically correct, ma sostanzialmente iniquo e illiberale. Solo che quel “qualcosa” era vincolante per il Governo, come con condivisibile fermezza nota ancora Ichino.
Ancora una volta, insomma, questo Governo ha parlato ideologicamente, per poi ingranare una pragmatica marcia indietro: ricordate la circolare Maroni sulle cococo?
Si tratta, adesso, di trovare una terza via tra la padella della violazione dell’autonomia contrattuale delle parti sociali, e la brace dell’infedeltà alla delega. Quale che sia la soluzione, pare inevitabile che il Parlamento torni a occuparsi della questione.


(1) Cgce 21.9.1999, relativa ai fondi pensione olandesi.

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