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Fisco e benzina, un Giano bifronte

A ogni rincaro del prezzo del petrolio corrisponde un’invocazione al Governo. Perché introduca un meccanismo automatico di variazione dell’accisa per mantenere stabile il prezzo dei carburanti. Ma c’è il rischio che si scelga un livello sbagliato. Per esempio, facendo dimenticare ai cittadini che il petrolio è una risorsa esauribile, il cui prezzo è destinato inevitabilmente a crescere. Se si vuole davvero calmierare il prezzo della benzina, l’unica alternativa è una apertura dei mercati a nuovi entranti e una maggiore concorrenza tra i venditori.

Ogni impennata del prezzo internazionale del petrolio ripropone il tormentone dell’immediato trasferimento dell’aumento sul prezzo dei carburanti e sul ruolo vessatorio del prelievo fiscale operato dallo Stato. Le associazioni dei consumatori rapidamente calcolano il maggior esborso per il pieno di benzina o diesel, e altrettanto rapidamente invocano l’intervento del Governo per sterilizzare l’incremento di prezzo con una corrispondente riduzione del carico fiscale. Le stesse associazioni, spesso fiancheggiate dal ministro delle Attività produttive, lamentano poi la totale inerzia dei petrolieri nell’adeguare al ribasso i prezzi dei carburanti ogni qualvolta il prezzo del petrolio flette. Ci sono evidenze empiriche a sostegno di questa affermazione? Ed è giusto intervenire sulle accise per calmierare il prezzo della benzina?

L’asimmetria

Sul primo punto, l’asimmetria del meccanismo di trasferimento di variazioni del prezzo del greggio su quello dei carburanti, esiste ormai un’abbondante letteratura empirica, così come analisi accurate e ripetute da parte della stessa Antitrust italiana. (1)
L’evidenza conferma l’esistenza di un comportamento asimmetrico da parte dei venditori. Il problema è il seguente. Il mercato al dettaglio dei carburanti presenta le caratteristiche di un modello oligopolistico di collusione implicita: anche se i prezzi non sono esplicitamente concordati tra i pochi venditori presenti sul mercato (una pratica illegale), l’esito finisce per essere lo stesso. In Italia, Agip Petroli controlla ancora, direttamente o indirettamente, 7.244 impianti, e i pochi altri venditori presenti, tutti fortemente verticalmente integrati, hanno scarsa convenienza a farle e a farsi concorrenza. Così, un alto prezzo viene sostenuto da tutti in quanto una riduzione unilaterale provocherebbe la reazione degli altri venditori, che punirebbero il deviante con una riduzione ancor più accentuata del prezzo. Ciò genera inerzia nel rivedere il prezzo alla pompa al ribasso quando si verifica una riduzione dei costi (il minore prezzo del petrolio) che interessa tutti. Viceversa, genera convenienza a seguire rapidamente il leader al rialzo, quando si verifica un’impennata dei costi.

Il mercato

Se questo è il problema, la soluzione può dunque essere solo cercata in una maggiore apertura del mercato. Si deve cioè consentire ad altri soggetti, con caratteristiche diverse da quelli già presenti, di operare nella distribuzione al dettaglio. Per esempio, come dimostra l’esperienza positiva di altri paesi europei e come suggerito dalla stessa Antitrust, aprendo il mercato ai centri commerciali, che avrebbero sia le strutture per costruire e mantenere gli impianti di distribuzione, che la convenienza ad attrarre i clienti nei propri negozi mantenendo bassi i prezzi dei carburanti. Il legislatore italiano ha provato più volte, sebbene non senza incertezze, a incentivare un’evoluzione della rete distributiva in questa direzione. Senza grande successo, tuttavia, complice anche la colpevole negligenza di Regioni e comuni italiani, a cui è demandata la legislazione di dettaglio, a dimostrazione del fatto che i gruppi di pressione hanno spesso maggiore capacità di influenza sulla politica a livello locale piuttosto che a quello nazionale.

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La fiscalità

Nell’immediato, dunque, è realisticamente difficile attendersi progressi significativi su questa strada. Ciò solleva l’interrogativo se le richieste di un intervento del Governo sulla fiscalità non abbiano qualche giustificazione, almeno nel breve periodo. In soldoni, l’idea sarebbe quella di introdurre un meccanismo automatico per sterilizzare gli incrementi del prezzo del petrolio con la fiscalità, riducendo in modo corrispondente l’accisa sui carburanti. In un’ottica congiunturale, il prezzo del carburante alla pompa sarebbe dunque “protetto” dalle oscillazioni di quello del greggio. Naturalmente, il principio dovrebbe valere in maniera simmetrica: qualora il prezzo del petrolio scendesse, la fiscalità dovrebbe reintegrare il prezzo del carburante al livello preesistente.
Questa proposta potrebbe avere anche qualche giustificazione economica; oscillazioni forti nei prezzi nel breve periodo sono costose per gli agenti economici, e se si ritiene che, inefficienze nella rete distributiva a parte, vi siano ragioni strutturali per cui il mercato privato non sia in grado di compensare da solo queste oscillazioni, un intervento di tipo assicurativo da parte del settore pubblico potrebbe essere giustificato su un piano di efficienza.
A guardar bene, tuttavia, quest’argomentazione non appare convincente. In primo luogo, è opportuno sottolineare che l’attuale fiscalità già svolge un ruolo di stabilizzazione del prezzo. La fiscalità sui carburanti prende infatti la forma di un’accisa – cioè, di un’imposta con base imponibile definita in termini fisici e un’aliquota in termini monetari — e non di una ad-valorem, come è per esempio l’Iva, contribuendo così a calmierare le variazioni nei prezzi, evitando che queste si riflettano anche in variazioni nell’onere di imposta. In secondo luogo, l’argomentazione precedente assume che il Governo conosca, meglio del settore privato, il prezzo di lungo periodo del petrolio attorno al quale “aggiustare” le variazioni nel breve periodo. Ma questo appare poco credibile. E in assenza di queste informazioni, c’è il rischio che il Governo stabilizzi il prezzo a un livello sbagliato, interferendo con il ruolo segnaletico che questo deve svolgere nel guidare le decisioni degli operatori privati. In altri termini, interventi temporanei di sterilizzazione potrebbero lanciare agli utenti un segnale sbagliato, per esempio non rammentando ai cittadini che il petrolio è una risorsa esauribile, il cui prezzo è destinato inevitabilmente a crescere e non a diminuire. Ciò sarebbe particolarmente dannoso anche alla luce degli effetti negativi sull’ambiente che l’uso dei mezzi di trasposto privati produce. C’è infine un’ultima considerazione. Il meccanismo di stabilizzazione dovrebbe essere simmetrico, riducendo ma anche aumentando, se è il caso, l’accisa in modo da mantenere inalterato il prezzo dei carburanti. Ma non è difficile immaginare che mentre una riduzione dell’accisa troverebbe il consenso di tutti – utenti, associazioni di consumatori, imprese — un incremento produrrebbe un altrettanto unanime dissenso. Checché ne dica la legge, c’è dunque il rischio che politici alla ricerca di un facile consenso siano più che pronti ad assecondare gli umori popolari, “sterilizzando” l’aumento dell’accisa quando questo si rendesse necessario. All’attuale asimmetria di mercato se ne sostituirebbe dunque un’altra, di segno opposto e di natura politica, ma non per questo meno perniciosa della prima.

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Un’unica alternativa

Se si vuole davvero calmierare il prezzo dei carburanti non ci sono dunque alternative a quelle di una apertura dei mercati a nuovi entranti e di una maggiore concorrenza tra i venditori. Una strategia di lungo periodo, che avremmo dovuto intraprendere con maggior decisione già da tempo, ma tant’è. Scorciatoie di breve periodo, come gli interventi sulla fiscalità sulle benzine, rischiano di essere pericolose, anche alla luce delle tendenze populistiche della nostra classe politica. Del resto, che si torni a parlare di riduzioni nell’accise sui carburanti nell’attuale situazione dei conti pubblici è di per sé un’eloquente dimostrazione della presenza e della forza di queste tendenze.

(1) Un esempio è rappresentato da Marzio Galeotti, Alessandro Lanza e Matteo Manera, “Rockets and Feathers Revisited: An International Comparison on European Gasoline Markets”, Energy Economics 25 (2003) 175-190. Si veda anche “Indagine conoscitiva sulla ristrutturazione della rete di distribuzione dei carburanti”, Autorità garante della concorrenza e del mercato, Roma, Presidenza del Consiglio, 2000

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Quante verità sui conti pubblici?

  1. federico

    Siamo sicuri che il problema sia la concorrenza tra venditori ?
    E che nuovi entranti comportino benefici effetti sotto il profilo del contenimento dei prezzi ?
    A me sembra che il problema della distribuzione sia un falso problema, o comunque un problema minore.
    Stiamo dicendo: se ci fosse maggiore concorrenza nel settore ritail (alla pompa, insomma), i prezzi decrescerebbero.
    Non dubito che sia in parte così. Ma è questo, veramente il problema, di un prodotto il cui “valore” al pubblico è rappresentato, per circa il 70%, da tasse ?
    La concorrenza tra venditori potrebbe incidere in piccolissima parte sul margine del gestore (mi esprimo in termini atecnici). Margine peraltro piuttosto contenuto (4 – 5 centesimi al litro) e che comporta per gestori di medie dimensioni ricavi (nota bene, non profitti) nell’ordine di 50 mila – 80 mila euro (gli unici che possono permettersi di abbassare questa voce sono i supermercati, che offrono la benzina o il gasolio come servizio e, talvolta, come prodotto civetta per i propri clienti).
    Non incide invece sui margini, relativamente più elevati, della catena del valore che va dalla raffinazione alla distribuzione (inclusa l’importante voce della logistica). Questa fase in italia è tutta dominata dall’Eni, che dunque è in grado di esercitare un potere di mercato notevolissimo su tutti i mercati a valle. Sui concorrenti integrati (a parte Esso, forse, tutti gli altri concorrenti dipendono, per raffinazione, logistica primaria e secondaria, da eni), e sui concorrenti non integrati (pompe bianche, supermercati, ecc.).
    In altre parole, se il prezzo del carburante e’ 1,200 euro al litro, la concorrenza tra venditori è in grado di incidere fino a portare il prezzo, nella ipotesi più favorevole, a 1,190. E’ un grande risultato ?
    A me pare proprio di no. Dobbiamo incidere sulle tasse ? Forse no. Sarebbe forse più corretto ricordare, tuttavia, da parte del Governo, e dei media, che l’elevatezza del prezzo dipende sostanzialmente dallo stato.
    Altri mezzi ? Posto che sul platt’s non è possibile incidere, una modalità di intervento ci sarebbe o, meglio, ci sarebbe stata.
    Lo Stato, salvando una serie di aziende decotte (ip, ma molte altre) ha concentrato in un’unica impresa un quasi monopolio nella importantissima parte della filiera raffinazione- logistica primaria – logistica secondaria. Difficile d’altronde ipotizzare altre strade se non il salvataggio statale, come aveva più volte ricordato il Presidente Amato, quando era Presidente dell’Autorità garante.
    Tuttavia, prima della privatizzazione si sarebbe potuto pensare ad uno spezzatino, orizzontale o verticale, dell’eni.
    Invece, con l’intento di fare cassa, si è lasciata una posizione di quasi monopolio che parte dalla raffinazione e giunge sino alla pompa. I modelli di price leadership ci insegnano che in questa situazione è difficile ottenere prezzi bassi (così mi pare, non sono economista). E ci insegnano inoltre che introdurre maggiore concorrenza solamente nella distribuzione serva a poco, dato che la polpa dei profitti (basta leggere il bilancio eni consolidato del 2004) viene “trattenuta” a monte.

  2. Pietro Salinari

    Condivido pienamente le tesi dell’ articolo, soprattutto per quanto riguarda la preferenza a regolare attraverso l’ entrata di nuovi soggetti invece dello strumento fiscale.
    Ma mi ha fatto riflettere la frase “c’è il rischio che il Governo stabilizzi il prezzo a un livello sbagliato” . In effetti mi ero chiesto varie volte se non sarebbe una politica saggia intervenire per creare un’ aspettativa di prezzi dei carburanti alti e crescenti! Mi rendo conto che si tratterebbe di una misura altamente impopolare, ma pensiamo a quali effetti sui consumi energetici e sulle fonti alternative se si desse la certezza che la benzina costerà 2 euro al litro dal 2006 al 2008, 3 euro allitro dal 2008 al 2010 e cosi via!

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