La politica di bilancio degli ultimi anni è stata all’insegna dell’acquistare tempo, affidandosi a condoni e cartolarizzazioni, in attesa di una ripresa del ciclo. Ma già si vedono gli effetti negativi della scarsa credibilità di una politica fatta di una tantum. Ora si pensa anche di “guadagnare spazio” nel bilancio pubblico con misure di copertura del taglio delle imposte che gli operatori economici non percepiranno come durature. Se tutto ciò si ripercuoterà sui tassi di interesse, il costo potrà essere molto salato.

“Acquistare tempo”: forse nulla sintetizza la politica di bilancio degli ultimi tre anni meglio di questa espressione.
Le misure di finanza straordinaria, come condoni e cartolarizzazioni varie, hanno avuto un peso preponderante nelle manovre di questi anni. Dalle cartolarizzazioni sono venuti 27,5 miliardi di euro nel triennio 2001-2003. Dai vari condoni circa 20 miliardi solo nel 2003.
Questa politica si spiega con la sfavorevole congiuntura economica: politiche di bilancio più restrittive sono percepite come non sostenibili. D’altro canto, l’andamento stagnante dell’economia deprime le entrate pubbliche e non consente di procedere alla promessa diminuzione delle aliquote di imposta, senza sottoporre a un rischio eccessivo l’equilibrio di bilancio. Non resta allora che guadagnare tempo, in attesa di una ripresa del ciclo.

Scommesse vinte e perse

La politica di bilancio è spesso fatta di scommesse sul futuro. Quella della scorsa legislatura è stata vinta: si è puntato nel 1997 su un incremento temporaneo delle imposte (l’eurotassa) per garantire l’ingresso nella moneta unica, prevedendo che ciò avrebbe indotto una diminuzione del costo del debito pubblico e della spesa per interessi che avrebbe più che ripagato lo sforzo fiscale iniziale.
Ciò è puntualmente avvenuto: negli anni seguenti, grazie al dividendo dell’euro (una diminuzione della spesa per interessi dall’11,5 per cento del Pil nel 1996 al 6,5 per cento nel 2000), ma anche al contenimento della crescita della spesa (che nel periodo 1996-2000 si è mantenuta costante in termini di quota del Pil), è stato possibile riportare la pressione fiscale al livello del 1996 e, contemporaneamente, risanare il bilancio (vedi tabella).
L’impressione è che questa legislatura rischi di perdere la sua scommessa.
Rispetto al 2000, la spesa primaria (al netto degli interessi) è cresciuta di oltre due punti di Pil. Apparentemente sono cresciute anche le entrate (di circa mezzo punto) ma, al netto degli effetti dei condoni, il quadro non è affatto roseo: il gettito di imposte dirette e indirette è diminuito di 1,5 punti. È una diminuzione giustificata solo in minima parte dall’andamento dell’economia.
In realtà, qui si rivela un primo costo di una politica di bilancio basata su misure di finanza straordinaria: la sequenza di condoni – annunciati, realizzati e spesso riaperti – ha un ovvio effetto negativo sull’atteggiamento dei contribuenti.

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Fortunatamente, l’euro ha continuato a pagare il suo dividendo (la spesa per interessi è scesa ulteriormente al 5,3 per cento del Pil), ma è probabile che esso si stia esaurendo. Principalmente per una ragione generale: i tassi di interesse sono destinati a risalire dall’attuale livello, storicamente tra i più bassi. Ma è possibile che il dividendo dell’euro si esaurisca anche per un’altra ragione, peculiare alla situazione italiana: la scarsa credibilità di una politica fatta di una tantum.

La vicenda Scip

Un segnale di pericolo si è avuto a fine aprile, quando è scaduta la prima tranche dei titoli emessi nell’ambito dell’operazione Scip2 (la seconda cartolarizzazione degli immobili pubblici), un argomento di cui ci siamo occupati in passato, anche di recente. Le risorse finanziarie raccolte dalla Scip non hanno consentito il rimborso integrale dei titoli, che per 188 milioni è stato rinviato a luglio.
È un episodio grave, per i riflessi che può avere sulla credibilità finanziaria dello Stato, che non ha trovato molta eco nella stampa e che vale la pena di ricordare. Il 26 aprile era previsto un esborso di 1,9 miliardi (1,5 miliardi per il rimborso dei titoli in scadenza e 0,4 miliardi per interessi). Alla stessa data, Scip disponeva di 921 milioni (i ricavi degli immobili effettivamente venduti), largamente insufficienti a onorare gli impegni. Si è evitato il default solo grazie a un prestito ponte (con garanzia dello Stato) di 800 milioni erogato a Scip quale indennizzo per gli sconti garantiti agli inquilini acquirenti degli immobili su, si badi bene, vendite non ancora effettuate. Come si è visto, tuttavia, ciò non è bastato per rimborsare l’intero ammontare di titoli in scadenza (il che è abbastanza sorprendente: il decreto legge che ha autorizzato il prestito non ne indicava l’ammontare, che avrebbe quindi potuto anche essere superiore).

La reazione dei mercati è stata “tranquilla”, assumendo che nei prossimi mesi i problemi verranno superati. C’è da augurarselo: ad aprile 2005 scadrà una seconda tranche di titoli per 2 miliardi e dato il ritmo delle vendite, largamente inferiore agli obiettivi (a tutto marzo 2004 i ricavi effettivi risultano pari al 21 per cento delle previsioni riportate nel business plan per le unità residenziali e al 3 per cento per quelle commerciali), qualche rischio lo si intravede.
Una perdita di credibilità finanziaria sarebbe naturalmente esiziale per analoghe operazioni future e, per gli effetti che potrebbe avere sui tassi di interesse, metterebbe gravemente a rischio l’equilibrio dei conti pubblici.

Come “acquistare spazio”

Insomma, “acquistare tempo” è costoso. Ora emerge la tentazione di alzare la posta e “dare una scossa all’economia” con un sostanzioso taglio delle imposte. C’è da avere molti dubbi sul fatto che un abbassamento delle aliquote dell’Irpef sia lo strumento migliore per stimolare l’economia. Comunque, l’analisi dello stato dei conti pubblici indica che non vi è alcuno spazio per un’operazione del genere (vedi Toro Seduto). A meno di non usare per crearlo la stessa moneta spesa per acquistare tempo.

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Un’operazione in cantiere è quella della vendita degli immobili adibiti ad uffici pubblici (prevista dal Dl 269 del 2003). Gli immobili verranno trasferiti a un fondo immobiliare, costituito da un pool di banche, e successivamente riaffittati alla Pubblica amministrazione. Le banche sono state sollecitate dal ministero dell’Economia a formulare un’offerta entro il 21 giugno. Non è nota la dimensione dell’operazione, potenzialmente enorme: il valore di libro degli edifici demaniali ceduti in uso gratuito alle amministrazioni pubbliche è di 20 miliardi. Per il fondo in questione si parla di un conferimento di immobili per 5 miliardi, che andrebbero interamente a riduzione del disavanzo pubblico. Naturalmente, la valutazione degli immobili è soggetta a un trade-off: maggiore l’esborso iniziale degli investitori maggiore, per consentire un rendimento interessante, dovrà essere la spesa per affitti dello Stato.

È probabile che l’operazione venga presentata con un pizzico di mistificazione, sostenendo che con essa si riportano “in un ambito economico anche gli scambi di beni e servizi all’interno stesso dell’amministrazione dello Stato, in modo da far emergere il costo-opportunità dei singoli beni posseduti e utilizzati dal settore pubblico” (così già nel Dpef 2002). Se questo fosse l’obiettivo, esso sarebbe facilmente ottenibile con forme opportune di contabilità dei costi, peraltro già sperimentate nell’amministrazione statale, senza bisogno che un pagamento effettivo compaia nel bilancio dello Stato. O ancora, cedendo gli immobili a una società esterna alla Pa, ma di proprietà pubblica. Ma in quest’ultimo caso, le regole di Eurostat non consentirebbero di portare il ricavato dalla vendita a riduzione del disavanzo. La natura reale di questa operazione è quella dell’accensione di un prestito, con l’affitto che svolge la stessa funzione dell’interesse.

È difficile trovare una giustificazione economica a questa operazione, se non la volontà di acquistare spazio nel bilancio pubblico. Se da misure siffatte verrà la copertura del taglio delle imposte è facile prevedere che esso non sarà percepito dagli operatori economici come destinato a permanere nel tempo. Non ne avremo, quindi, alcun effetto positivo. Resterà invece sui bilanci degli anni futuri il costo dell’acquisto di tempo e spazio, che se si ripercuoterà sui tassi di interesse potrà essere ancora più salato.

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