La parte più deludente del progetto di legge sulla tutela del risparmio è quella relativa alla riorganizzazione della vigilanza. C’è il desiderio di recuperare al controllo governativo un terreno che dovrebbe invece rimanere di esclusiva pertinenza delle Autorità. E per evitare che queste agiscano con logiche autoreferenziali è necessario definirne con precisione competenze e poteri, riducendo gli spazi di discrezionalità. Occorrono interventi coraggiosi sulla Consob, ma anche sulla Banca d’Italia, per rendere più trasparenti le strutture di governance e i processi decisionali.

Se non verrà adeguatamente modificato e irrobustito dal dibattito parlamentare, il progetto di legge governativo sul dopo-Parmalat corre il rischio di divenire la classica occasione persa per un efficace e coerente rafforzamento del sistema di tutele dei risparmiatori.

Un provvedimento distratto

È, in primo luogo, un progetto palesemente “distratto”. Un ipotetico lettore completamente all’oscuro delle vicende nostrane, scorrendo il testo, non avrebbe nessuna percezione di tutto ciò che è successo.
È ormai fin troppo noto che la vicenda Parmalat trova soprattutto origine nelle clamorose e vistose carenze di funzionamento della governance societaria. Ma su questo terreno il progetto di legge mantiene un assordante silenzio. Eppure, bastava leggersi il testo della audizione del presidente della Consob (1) nel corso della recente indagine conoscitiva del Parlamento (punto 5.1), per raccogliere alcuni suggerimenti su come rafforzare gli organi di gestione e controllo interno: introduzione degli amministratori indipendenti, obbligo effettivo di sindaci di minoranza nel collegio sindacale. Sicuramente queste non sono misure miracolistiche che garantiscono contro il ripetersi di fenomeni patologici. Possono, però, e non è poco, contribuire a ridurre le schiere di amministratori disattenti o conniventi e di sindaci che chiudono un occhio (spesso tutti e due).
Anche per quanto riguarda la disciplina dei soggetti che operano sui mercati è giusto rafforzare la terzietà dei revisori e la trasparenza delle società estere, ma non è sufficiente. Occorrono regole più severe, ad esempio impedendo la quotazione a quelle società che ne controllano altre collocate nei paradisi fiscali (sempre Parmalat docet) se si accerta che queste non siano in grado di offrire idonee garanzie di trasparenza e adeguatezza organizzativa.
In questo quadro si poteva soddisfare un’altra richiesta da tempo avanzata in più sedi: quella di rendere più stringenti i controlli all’accesso alla quotazione trasferendo i relativi poteri alla Consob.

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Inoltre, tutelare gli investitori significa non soltanto incrementare la trasparenza, ma anche attribuire a questi strumenti diretti per far valere le proprie ragioni nei confronti di intermediari scorretti (ad esempio, introducendo le class action). Quando poi opportunamente si amplia e si appesantisce l’apparato sanzionatorio, bisogna mostrare grande equilibrio e non seguire comportamenti schizofrenici: perché raddoppiano le pene per i revisori, così come per gli amministratori che ostacolano l’esercizio dei controlli, mentre tutto rimane tranquillamente come prima per chi falsifica i bilanci?

Molta confusione e una pillola avvelenata

È innegabile, però, che la parte più deludente della proposta governativa è quella relativa al riassetto dell’organizzazione della vigilanza.
Dopo bellicosi annunci e animate discussioni sui modelli più funzionali a un riordino delle competenze in grado di aumentare l’efficacia dei controlli, il Governo ha abbandonato l’idea dell’Autorità unica, senza però avere il coraggio di optare fino in fondo per il sistema alternativo della ripartizione per finalità.
Il risultato corre il rischio di essere una grande melassa dove tutto si confonde (e soprattutto si confondono i confini tra le competenze delle Autorità).
Giustamente l’articolo 2 attribuisce alla nuova Superconsob i compiti di trasparenza e alla Banca d’Italia quelli di stabilità. Quando, però, si ripartiscono i poteri, alla prima vengono in realtà trasferite competenze che sono anche di stabilità (ad esempio in tema di raccolta del risparmio e di controlli sulle emissioni di valori mobiliari). Né si capisce il motivo per il quale, dopo tanti proclami sulle giuste esigenze di semplificazione, debbano rimanere in vita altre autorità, come l’Isvap, che esercitano contemporaneamente controlli di trasparenza e di stabilità. In sostanza, la confusione regna sovrana.

Assoluta chiarezza c’è invece nell’autentica pillola avvelenata per l’autonomia delle Autorità contenuta nell’articolo 30 sul Comitato interministeriale per il credito e il risparmio.
Appare chiaro infatti il desiderio di recuperare gli spazi del controllo governativo sulla vigilanza, un territorio che dovrebbe invece rimanere di esclusiva pertinenza delle Autorità.
Il Cicr conquista il potere di dettare atti generali sui “criteri dell’attività di vigilanza” di tutte le Autorità, quindi della nuova Consob e della Banca d’Italia. Prima esercitava le sue competenze soltanto nell’ambito del Testo unico bancario e solo in materie specificamente attribuite. Inoltre, il Comitato potrà chiedere dati notizie e informazioni generali a tutte le Autorità.
Si cerca di rivalutare un organismo che nel passato non ha funzionato e la cui recente notorietà è dovuta soprattutto ai “duelli” tra ministro del Tesoro e governatore della Banca d’Italia. E lo si fa attribuendogli competenze generali che, un po’ sinistramente, riecheggiano quei poteri di direttiva che aveva il vecchio Comitato dei ministri previsto dalla legge bancaria del 1936.

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Il pericolo, proprio le ultime vicende lo testimoniano, è quello di una ingerenza della politica nella attività di vigilanza e di un contemporaneo appannamento di quei principi di indipendenza delle Autorità che lo stesso progetto governativo richiama all’articolo 2.

Questo non significa che le Autorità per essere autonome debbano agire con logiche autoreferenziali, senza rispondere a nessuno del proprio operato. Ma la via maestra per una loro efficace responsabilizzazione è un’altra. Bisogna definire con precisione competenze e poteri riducendo quanto più possibile gli spazi di discrezionalità. Occorrono coraggiosi interventi, e non soltanto sulla Consob, ma anche sulla Banca d’Italia, per rendere più trasparenti le strutture di governance e i processi decisionali.
È infine è necessario imporre un rapporto di costante interlocuzione e verifica con le competenti commissioni parlamentari.

 

(1) Audizione del Presidente della Consob del 20 gennaio 2004, scaricabile dal sito www.Consob.it

 

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