Il metodo della doppia maggioranza indicato nella bozza di costituzione europea non si limita soltanto a qualificare le decisioni del Consiglio sulla base della popolazione. Ma sposta la distribuzione del potere politico a vantaggio dei grandi Paesi, a scapito degli Stati di medie dimensioni. E dietro il recupero dell’efficienza decisionale, si cela forse il desiderio di rafforzare l’asse franco-tedesco, che rischiava di scomparire con un allargamento a Est realizzato con le regole del Trattato di Nizza.

Uno dei punti più controversi della recente proposta di costituzione europea presentata a Salonicco è il cosiddetto metodo della doppia maggioranza per le decisioni nel Consiglio dei ministri sulle materie che richiedono la maggioranza qualificata. Una proposta viene approvata se ottiene il voto favorevole della maggioranza numerica dei Paesi, e se questi Paesi assieme rappresentano il 60 per cento della popolazione europea.

La doppia maggioranza

La proposta Giscard appare a prima vista del tutto ragionevole rispetto all’obiettivo di “qualificare” sulla base della popolazione le decisioni del Consiglio, evitando nello stesso tempo che le decisioni vengano prese da un numero eccessivamente ristretto di Paesi.

Tuttavia, una riflessione più attenta mostra come la proposta sposti a vantaggio dei grandi Paesi la distribuzione del potere politico nel Consiglio.
La nuova costituzione non prevede altre grandi novità per il Consiglio, che rimane la “camera degli Stati” e di fatto il fulcro decisionale dell’Unione.
Sorge quindi il sospetto che la Convenzione sia stata l’occasione buona per realizzare quanto non era riuscito a Jacques Chirac a Nizza: ristabilire il controllo dei quattro Grandi sul Consiglio e quindi sull’Unione.

Con i successivi allargamenti dell’Unione avvenuti in passato, infatti, la ponderazione meno che proporzionale dei voti nel Consiglio, scelta per difendere i Paesi minori, aveva finito con l’erodere progressivamente il potere dei Grandi. Tanto che per mantenere la capacità di blocco dei Quattro era stato necessario innalzare la soglia di maggioranza qualificata.
Finora questo artificio aveva funzionato. Tuttavia, il prossimo allargamento a Est rischiava di portare al collasso l’Unione. Per un perverso gioco statistico, con 10-12 nuovi membri anche un piccolo aumento della soglia di maggioranza comporta il crollo della probabilità di formare coalizioni vincenti (passage probability).

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Quindi l’incapacità del Consiglio di legiferare.

La proposta Giscard

Una riforma che desse al Consiglio l’efficienza progressivamente persa era dunque necessaria. Ma la proposta di Giscard è l’unica possibile? È equa? Ci sono altre possibili finalità dietro?
La proposta di Giscard non è evidentemente l’unica in grado di riportare verso l’alto la passage probability. Esistono molte possibili alternative. Ad esempio, si sarebbe potuto scegliere di ridurre (anziché aumentare) la soglia di maggioranza, preservando la distribuzione non proporzionale dei voti. Certo, questo avrebbe annullato la capacità di blocco dei Grandi.

Il tema della “equità” di un sistema di votazione non è semplice. Richiede l’adozione di una misura del “potere” dei votanti e della sua distribuzione. Tuttavia, è ormai condivisa l’opinione che a circoscrizioni più popolose debbano corrispondere pesi crescenti, ma meno che proporzionalmente.

L’articolo qui a fianco , ricorda che adottando una definizione sufficientemente ampia di equità, si arriverebbe a una assegnazione ben precisa dei voti in Consiglio. E questa assegnazione non è quella proposta dalla Convenzione, ma è caso mai più vicina a quella preesistente.

Vincenti e perdenti

Ma se la proposta Giscard non è equa, vuol dire che qualcuno ci perde e qualcuno ci guadagna.

In questo contesto “perdere” potere significa perdere la possibilità di influenzare con il proprio voto le decisioni del Consiglio. Un Paese è poco potente quando il suo voto è raramente decisivo per formare maggioranze.
Questa possibilità a priori può essere calcolata numericamente: per esempio, dopo l’allargamento a Est, la Germania avrebbe il 9 per cento delle possibilità di essere decisiva con le regole del Trattato di Nizza; conterebbe per il 14 per cento se la proposta Giscard fosse accettata. Un buon affare per i tedeschi: nell’Unione a ventisette avrebbero più potere di quanto ne abbiano ora nell’Unione a quindici. Gli altri tre Grandi manterrebbero il potere attuale. A perdere potere sarebbero i Paesi di medie dimensioni (più o meno l’1 per cento, ma su di un indice che era già intorno al 3 per cento).

Giscard fa un favore anche ai Piccoli, che guadagnano qualcosa. In sintesi, si rimescolano le carte in Consiglio; e i Grandi prendono qualche “carico” in più.
La proposta della Convenzione comporta quindi rinunce sul piano dell’equità, ma consente il recupero dell’efficienza decisionale del Consiglio. Tuttavia, questa efficienza viene recuperata a vantaggio solo di un gruppo ristretto di Paesi e in particolare della Germania.

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Questo spiega perché la Germania sia favorevole e abbia rinunciato alla propria proposta (avanzata da Joscka Fischer) di Unione federale; ma non spiega perché anche gli altri Grandi siano d’accordo.

L’asse franco-tedesco si rafforza

Per rispondere alla domanda, bisogna considerare che nell’Europa allargata gli Stati dovranno formare coalizioni di leadership per poter portare avanti le proprie proposte. Tuttavia, molte delle coalizioni teoricamente possibili raccolgono in realtà Paesi ideologicamente distanti fra loro (ad esempio, Finlandia e Italia) e sono dunque irrealistiche.
Per fare qualche passo avanti è necessario tener conto del grado relativo di vicinanza dei diversi Paesi sulle grandi questioni europee. Se si fa questo, è possibile tentare di simulare cosa succede alle coalizioni di Paesi più vicini (tipo Germania-Francia o Spagna-Grecia-Irlanda) sotto le diverse regole decisionali.

Uno studio recente (Barr-Passarelli) dimostra che in un’Unione allargata con le regole di Nizza, l’asse franco-tedesco rischia di scomparire. La vicinanza ideologica dei Paesi dell’Est renderà più facili coalizioni in cui tali Paesi risultano determinanti.
Se venissero mantenute le regole di Nizza, nel gioco politico dell’Europa del futuro gli attuali membri potrebbero perdere la loro capacità di determinare le decisioni all’interno del Consiglio. Paesi come Germania o Francia perderebbero più di tutti.
Questo getta una nuova luce sulla proposta di Giscard: la doppia maggioranza come modo per rivitalizzare l’asse franco-tedesco, o almeno per preservare la capacità di blocco dei quattro Grandi, di fronte al rischio di scomposizione delle coalizioni che seguirebbe all’allargamento.

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