Riforme istituzionali

Il gigantesco sbadiglio collettivo che ha accompagnato la notizia — che in altri tempi avrebbe suscitato discussioni accese e forse moti di piazza– non è privo di giustificazioni.

Intanto, si tratta solo della prima delle quattro votazioni necessarie (due alla Camera e due al Senato) per la approvazione definitiva, e ci sarà comunque senz’altro un referendum confermativo. Inutile dunque preoccuparsi adesso, oltretutto i numerosi e dichiarati mal di pancia nella stessa maggioranza fanno presagire modifiche importanti nei successivi lavori parlamentari. E non è neppure chiaro se si tratti davvero di una proposta seria o non piuttosto di un gigantesco cartellone pubblicitario, da ripiegare una volta finita la febbre elettorale. In effetti, la riforma è una sorta di patchwork di bandierine elettorali, una per ciascuna componente politica della maggioranza (il premieriato per Forza Italia, la devolution per la Lega, “Roma capitale” e l’interesse nazionale per An).
Ma al di là di queste considerazioni contingenti, la noia nasconde probabilmente anche una sfiducia ormai diffusa nell’opinione pubblica e nei commentatori sulla capacità delle riforme istituzionali di cambiare effettivamente il nostro sistema politico e istituzionale.
Si tratta di una sfiducia nutrita di fatti concreti.

Nel 1993, gli italiani votarono in massa per una modifica del sistema elettorale, da proporzionale a maggioritario, nella convinzione che questa riforma avrebbe aumentato la capacità decisionale degli esecutivi, prima bloccati dalle estenuanti contrattazioni tra i partiti nei governi di coalizione generati dal proporzionale. Nei fatti, abbiamo avuto sì una maggiore stabilità delle legislature, ma non dei Governi (tre solo nella legislatura precedente). Il maggioritario non ha eliminato né i piccoli partiti né la loro capacità di veto. Al contrario, in questa come nella passata legislatura, partiti con una forza elettorale dell’ordine di poche centinaia di migliaia di voti hanno finito con il determinare l’evoluzione dell’intera politica nazionale.
Nel 2001, lo scenario si è ripetuto. Un po’ meno in massa, ma pur sempre volenterosamente, gli italiani sono andati a votare a favore di una riforma costituzionale che avrebbe dovuto accrescere i poteri degli enti locali e rendere la politica più vicina agli interessi dei cittadini.
Dopo un triennio, di questo famoso federalismo non si è però visto traccia. A parte un po’ di lavoro in più per i giudici costituzionali, chiamati a mediare i conflitti tra Regioni e Stato determinati da diverse interpretazioni della nuova carta costituzionale, le cose vanno avanti esattamente come prima. O addirittura peggio di prima, perché la politica nazionale, nei fatti, ha ridotto lo spazio di autonomia degli enti locali.

Dunque, a che pro nuove riforme? Non conviene lasciar perdere e occuparsi di cose più serie?
La risposta è negativa, per una ragione molto semplice.
Il sistema politico precedente, con tutti i suoi limiti, aveva una sua coerenza interna, costruita a tavolino dai padri costituenti del 1947. Il nuovo sistema, dopo queste riforme, non ce l’ha più.
La modifica del sistema elettorale, da proporzionale a maggioritario, richiede di ripensare tutto il sistema dei checks and balances tra poteri e istituzioni dello Stato. Altrimenti, il rischio è che una minoranza nel paese, in grado però di esprimere grazie al maggioritario una maggioranza in Parlamento, si mangi tutto e controlli tutto, perfino le riforme della stessa Costituzione, come rischia di avvenire con questa proposta di legge e come è avvenuto per la riforma del Titolo V nella passata legislatura.
E naturalmente questo è tanto più necessario quanto più si immaginasse di intervenire ulteriormente sulla forma di Governo o sul sistema elettorale, come probabilmente auspicabile, per rafforzare i poteri dell’esecutivo e eliminare il potere di veto dei piccoli partiti.
Allo stesso modo, il nuovo Titolo V ha introdotto una modifica nei rapporti politici e finanziari tra livelli di governo che il nostro attuale sistema istituzionale non è in grado di gestire efficientemente. Per garantire la coerenza del sistema e anche la sua sostenibilità finanziaria, è necessario immaginare nuove istituzioni che rappresentino le esigenze degli enti territoriali direttamente in Parlamento e che svolgano una importante funzione di coordinamento delle politiche e di mediazione dei conflitti tra governi.
La legge di riforma costituzionale approvato dal Senato rappresenta a suo modo una risposta a queste esigenze. Una risposta per molti aspetti sbagliata e contraddittoria. Ma le esigenze sono reali. Ricominciamo a discuterne.

Innanzitutto, abbiamo davvero bisogno di introdurre una Camera territoriale?
La letteratura suggerisce come l’effetto fondamentale del bicameralismo (rispetto anche a una singola Camera con rappresentanza mista) sia quello di focalizzare il dibattito politico e l’evoluzione legislativa sugli aspetti di rappresentanza degli interessi su cui le due Camere più differiscono.
Per capirsi, una seconda Camera composta solo da “anziani”, per esempio, focalizzerebbe il dibattito politico sugli aspetti relativi agli effetti redistributivi delle politiche pubbliche sulla popolazione per classi di età, una di rappresentanti di “categorie professionali” sugli aspetti relativi agli effetti relativi alle politiche sulle classi professionali, e così via.
Una seconda Camera che avesse una chiara connotazione territoriale focalizzerebbe dunque il dibattito politico sui cleavage territoriali, la contrapposizione degli interessi tra i cittadini come appartenenti a uno Stato nazionale e come appartenenti a determinati territori.

Sarebbe questo utile nel contesto italiano? Probabilmente sì, perché potrebbe aiutarci a risolvere i due problemi fondamentali lasciateci in eredità dal nuovo Titolo V: il problema del coordinamento verticale tra Stato e governi territoriali nella determinazione delle politiche, e il problema della risoluzione politica del conflitto distributivo tra territori, inevitabile dato il marcato dualismo economico del paese.
Perché questo avvenga, tuttavia, almeno due condizioni dovrebbero essere soddisfatte: le procedure legislative dovrebbero essere in grado di funzionare efficacemente e il Senato dovrebbe rappresentare effettivamente i territori. È questo il caso con la legge 2544?

Il modello del nuovo Parlamento ipotizzato dalla legge di riforma è basato su una rigida divisione di competenze tra le due Camere, costruita alla luce dell’altrettanto rigida attribuzione di competenze tra Stato e Regioni del Titolo V.
Alla Camera politica spetta il compito (esclusivo) di dare la fiducia all’esecutivo e di legiferare sulle competenze esclusive dello Stato, così come enucleate nel secondo comma dell’articolo 117. Al Senato, è assegnato il compito di legiferare sulle materie concorrenti tra Stato e Regioni, indicate nel terzo comma del medesimo articolo. A tutte e due assieme, di legiferare sulla perequazione territoriale e sul federalismo fiscale, cioè sull’articolo 119.
Ogni Camera, su richiesta di due quinti dei propri membri, può richiedere di esaminare una legge approvata dall’altra, ma solo a quest’ultima spetta la decisione finale sulle eventuali proposte di modifica avanzate.

Può funzionare un simile sistema?
La risposta è quasi certamente no. Il problema è che esiste una forte interdipendenza tra le decisioni che dovrebbe prendere la prima Camera e quella che dovrebbe prendere la seconda e viceversa, e non si capisce come le due potrebbero prendere decisioni diverse, potenzialmente contraddittorie, sulla stessa materia.

Prendiamo per esempio la Sanità. Sulla base della legge 2544, la Camera politica determina i servizi essenziali (articolo 117, comma m), il Senato federale determina i principi generali della tutela della salute, le Regioni determinano la legislazione di dettaglio (e hanno competenza esclusiva sull’organizzazione del sistema sanitario grazie alla devolution), e Camera e Senato determinano assieme le risorse. Chi garantisce che le prime due decisioni siano coerenti tra loro? Come si fa a determinare i principi generali di tutela della salute se gli standard relativi ai servizi li decide un’altra Camera, e viceversa? E cosa si deve finanziare con la perequazione, i principi generali o gli standard?

In altre parole, il rischio è che il nuovo modello, invece di mediare il conflitto tra Stato e Regioni, e tra le stesse Regioni, ne introduca altri, questa volta all’interno dello stesso Stato.

La seconda domanda è se il Senato federale sia davvero “federale”, cioè se rappresenti effettivamente i territori. Nel modello proposto, questa rappresentanza dovrebbe essere garantita soprattutto dal principio della “contestualità imperfetta” tra elezioni del Senato e elezioni regionali, cioè dal fatto che i due turni elettorali dovrebbero avvenire assieme (contestualità), e che, se un consiglio regionale viene sciolto anzitempo e si tengono nuove elezioni, la durata del nuovo consiglio viene ridotta in modo da ricostruire la contemporaneità delle elezioni nel futuro (imperfetta). L’idea di fondo è che ci sia una sorte di effetto di “traboccamento” tra le due elezioni, cosicché il colore politico dei senatori eletti assomigli a quello dei governi delle Regioni di provenienza.

È sufficiente questo a garantire la rappresentanza territoriale del Senato?
È assai dubbio. Primo, perché anche a parità di sistema elettorale non c’è ragione per cui i cittadini, a meno che non siano costretti a farlo, debbano votare nello stesso modo per il Senato e per i governi regionali.
L’evidenza nazionale e internazionale è piena di esempi di divided vote, del resto totalmente giustificabile perché senatori e presidenti delle Regioni fanno un mestiere diverso e si devono occupare di cose diverse. Secondo, perché non c’è ragione per cui il sistema elettorale debba essere lo stesso per le Regioni e per il Senato. Il primo deve garantire la governabilità, il secondo no, visto che il Senato non vota la fiducia al Governo. Ma se il sistema elettorale è diverso, per esempio maggioritario il primo e proporzionale il secondo, non c’è ragione per cui i risultati debbano essere gli stessi. Terzo, perché la soluzione trovata umilia i consigli regionali e ne mette in dubbio l’efficacia decisionale (chi si candida per un consiglio regionale che resta in carica un anno?).

Il sistema individuato dalla legge 2544 dunque appare assai carente sia in termini di rappresentanza che di efficacia decisionale. Ci sono alternative valide?
Qui il discorso si fa più complesso. Molti commentatori di destra o di sinistra sembrano essere affezionati al modello del Bundesrat tedesco, il Senato delle Regioni, in cui i senatori sono semplicemente dei funzionari dei governi regionali che intervengono soltanto su un gruppo specifico di materie, nel nostro caso quelle delle competenze concorrenti.
Certamente, questo modello risolve il problema della rappresentanza (dei governi regionali, non necessariamente dei territori), ma è carente da molti altri punti di vista, come del resto dimostra chiaramente l’evidenza tedesca. Soprattutto, non risolve il problema della funzionalità del sistema. Il livello di integrazione delle funzioni svolte tra i diversi governi è tale da rendere difficile tracciare una linea precisa, tant’è che si calcola che il Bundesrat tedesco intervenga ormai su oltre l’80 per cento delle materie, con forti capacità di ricatto nei confronti della Camera politica su tutto il resto. Non pare saggio affidare a funzionari compiti di pertinenza dei politici.

Senza aver la pretesa di avere la soluzione in tasca, la discussione precedente suggerisce però alcune conclusioni.
Primo, il Senato federale si deve occupare di tutto o di quasi tutto. Visto che suddivisioni nette tra materie sono insostenibili è bene che si elimini il problema alla radice, non producendo contraddizioni dove queste non sono strettamente necessarie.
Secondo, poiché si deve occupare di tutto o quasi tutto, il Senato deve essere composto da politici eletti direttamente, non da funzionari indicati da altri governi. In democrazia, solo l’elezione diretta attribuisce la legittimità politica necessaria a occuparsi dei grandi temi della politica.
Terzo, esiste un problema irrisolto di rappresentanza dei territori. I paesi federali risolvono la difficoltà introducendo il principio federale classico: uno Stato, un voto.
Forse anche questa, magari in forma attenuata, è una possibile soluzione per l’Italia.

Incominciamo dal principio. Anche nella prima Repubblica, il Senato era stato ipocritamente disegnato per rappresentare più da vicino le differenziazioni territoriali locali. Era infatti eletto con un sistema maggioritario in una pluralità di collegi uninominali: non era però sufficiente conquistare la maggioranza relativa dei votanti, bensì si richiedeva il superamento, nel collegio, di una soglia del 65 per cento. Maggioritario e attenzione alle istanze territoriali soltanto sulla carta, dunque, giacché solo un paio di anomali collegi riuscivano in tale impresa, mentre la stragrande maggioranza dei voti finiva nel calderone nazionale dei resti e quindi il sistema era ancora più proporzionale e centralizzato di quello per la Camera dei deputati.
Veniva così assicurato che le due Camere fossero di composizione politica sostanzialmente simile.
Mutatis mutandis, anche le nuove leggi elettorali post-referendarie hanno ottenuto lo stesso effetto, producendo qualche scostamento nei margini a disposizione del Governo nelle due Camere, ma non differenze ampie.

Un bicameralismo simmetrico e omogeneo così congegnato può certo avere mille difetti, ma non è detto che sia del tutto privo di senso.
Innanzitutto, il bicameralismo simmetrico nei poteri e indifferenziato nelle maggioranze non è del tutto inutile (tanto è vero che lo si ritrova anche in altri sistemi quali quello belga, giapponese e olandese). Il passaggio obbligato di una legge nella medesima versione in entrambe le Camere, offre il tempo per opportuni o strategici ripensamenti. Tra i casi recenti più clamorosi, la legge sul conflitto d’interessi (poi non approvata) e quella costituzionale sul federalismo del Governo di centro-sinistra.
Insomma, il tempo non è inutile. Permette la riflessione: per quale altro motivo le leggi costituzionali necessiterebbero di un doppio passaggio nella medesima Camera a distanza di tempo, se non per questo?
In secondo luogo, anche se lo si considerasse tale, il tempo perso non è poi così tanto. Ciascuna Camera anticipa e interiorizza buona parte delle potenziali obiezioni provenienti dall’istituzione omologa, producendo già un testo di mediazione sui punti controversi.

Anche in sistemi non simmetrici e non omogenei, come a Westminster per esempio, le due Camere non sono istituzioni che vivono in isolamento, e numerosi incontri o scambi d’informazione informali rendono il processo un tipico caso di osservanza della legge delle reazioni previste. E seppure questo non avvenisse, la famigerata “navetta infinita” è una mera ipotesi di dottrina. Innanzitutto, la terza lettura, cioè il riesame del testo da parte della Camera originaria dopo gli emendamenti intervenuti da parte della seconda, può tecnicamente incentrarsi solo su questi ultimi e non sull’intero provvedimento: e così via, in un processo che lascia in breve tempo uno spazio praticamente nullo per ulteriori trasformazioni.
Basta guardare ai dati sul numero di passaggi medi con cui una legge viene approvata: il caso più tipico per una legge di media importanza è la semplice “andata e ritorno” (tre letture), mentre la media dei passaggi nelle ultime legislature è addirittura inferiore, attorno a 2,3 (per le tante leggi di scarsa salienza politica, quali le ratifiche di accordi bilaterali).

Ma veniamo alle proposte in campo. Al di là della difesa del vecchio sistema, la perplessità non deriva dalla logica riformistica che le anima, ma dal rapporto con le altre riforme – elettorali e sulla forma di governo – che sono contemporaneamente discusse. Il punto nodale è che la trasformazione del Senato introduce di fatto un nuovo “punto di veto”, un ostacolo al decisionismo, pur tenendo conto delle competenze parzialmente differenziate che il bicameralismo asimmetrico ora avanzato individua.
Il modello emulato è chiaramente quello tedesco, con tanto di commissione paritaria di conciliazione in caso di permanente dissenso fra i due rami del parlamento.
Ma il processo legislativo in tale sistema si regge in gran parte sull’anticipazione delle opposizioni locali nella contrattazione fra un Bundestag controllato dalla maggioranza governativa e un Bundesrat che è spesso nelle mani di una maggioranza diversa, perché prodotto dalle svariate coalizioni al governo nei diversi Länder.
In quei settori di policy in cui il Bundesrat deve obbligatoriamente dare il proprio assenso, il processo legislativo si allontana forzatamente da una logica decisionista maggioritaria, per improntarsi alla logica del compromesso, della contrattazione, del consensualismo. E lo stesso avviene di fatto per quelle politiche in cui esistono gli strumenti per superare l’opposizione della Camera alta.
Per questo motivo, se venisse infine adottata anche in Italia la differenziazione parziale delle competenze fra le due Camere, esisterebbero comunque sufficienti motivi per una estensione delle logiche politiche consensuali oltre ai limiti procedurali.

In un paese in cui la preoccupazione politica maggiore sembra quella di costruire un sistema in cui il manovratore non possa essere disturbato, e in cui la classe politica appare poco impensierita dai bracci di ferro centro-periferia, temo che ci si accorgerà tardi di aver costruito un nuovo protagonista del processo legislativo.
Con una mano si cerca di ottenere un Governo capace di decidere in autonomia, e con l’altra si costruisce una istituzione potenzialmente capace di intralciarne i lavori.
Le due cose non sono obbligatoriamente in contraddizione, a patto che se ne sia consapevoli. Ma è proprio questa consapevolezza che pare mancare.

Ma, di “federale”, questo nuovo modello di Senato ha soltanto il nome. Nel progetto il carattere “territoriale” della rappresentanza è essenzialmente legato alla limitazione dell’elettorato passivo ex articolo 4, per cui un determinato territorio può eleggere al Senato solo soggetti che abbia già eletto ad altre cariche pubbliche. E alla garanzia di almeno cinque senatori per ciascuna Regione ex articolo 3 (tranne il Molise, che ne ha due, e la Valle d’Aosta, che ne ha uno).

Il primo punto appare alquanto opaco: non sempre l’elezione di un soggetto in un determinato ambito territoriale è prova della sua connessione effettiva con questo. Sembra quasi una norma per escludere dalla “Camera federale” la “società civile”, spesso molte forte a livello territoriale.
Il secondo punto è di scarso rilievo: già oggi anche le Regioni di piccole dimensioni (Trentino-Alto Adige, Friuli-Venezia Giulia, Umbria, Abruzzi, Basilicata) hanno ciascuna almeno sette senatori, una proporzione non lontana da quella che la riforma intenderebbe assicurare loro.
Nemmeno pare significativa la regola proposta per cui le deliberazioni del Senato sono valide solo se vi partecipano i senatori “di” almeno tre Regioni (eventualità del tutto normale, il contrario sarebbe eccezionale. Anzi, semmai desta preoccupazione l’idea che i rappresentanti di tre Regioni possano assommare a un totale anche solo vicino alla metà del numero dei senatori).

Il carattere “federale” del Senato inizia e finisce in questi pochi dati. Per il resto, dura in carica quanto la Camera ed è eletto direttamente dai cittadini, su base proporzionale (il che lascia pensare che anche le elezioni senatoriali saranno controllate dai partiti politici nazionali).
La debolezza del collegamento fra Senato e Regioni è confermata poi dal fatto che i delegati regionali continuano a partecipare all’elezione del Presidente della Repubblica: come a dire che i senatori comunque non bastano a rappresentare le Regioni in questo momento importante della vita repubblicana.
Non si capisce poi cosa stiano a fare i rappresentanti degli italiani all’estero in una Camera che, teoricamente, dovrebbe interessarsi primariamente di questioni interne al territorio nazionale, mentre restano prive di qualsiasi rappresentanza le autonomie locali (comuni e province).

Orbene, considerato che il Senato non partecipa al rapporto di fiducia con il Governo, sicché non può condizionare la formazione dell’esecutivo, in che cosa potrà mai consistere questa prolungata impossibilità di funzionamento? Viene quasi il dubbio che l’intenzione sia quella di costruire uno strumento per sanzionare e neutralizzare il sistematico rigetto delle proposte della maggioranza di Governo. Una eventualità che potrebbe verificarsi quando il sistema proporzionale dovesse dare risultati differenti da quelli del sistema elettorale della Camera.

Tutto sommato, se si avesse davvero a cuore il principio di autonomia, sarebbe già un cospicuo risultato avviare la “Bicameralina” e proseguire nella fruttuosa esperienza del sistema delle conferenze, eventualmente costituzionalizzandole.
La via prefigurata dal disegno di legge costituzionale del Governo appare perlomeno avventurosa e, per quanto si riesce a intuire sugli esiti, tutt’altro che idonea a costituire una Camera legislativa che esprima gli interessi e delle comunità regionali e locali

L’operare della seconda Camera ha dato luogo anche a risultati sorprendenti, più o meno brillanti. Il Senato americano, ad esempio, che è composto secondo il rigido principio federale con due rappresentanti per Stato, ha finito per occuparsi, invece che di problemi intergovernativi come era lecito attendersi, di questioni internazionali (la commissione Esteri è una delle istituzioni più prestigiose) o di grandi temi di interesse nazionale. In Germania il diverso metodo di selezione dei parlamentari (suffragio universale per la prima Camera e designazione da parte dei governi dei Laender per la seconda), produce di frequente maggioranze politiche diverse fra le due Camere, con il risultato di allungare il processo decisionale.

Anche il nostro paese ha imboccato la strada dell’innovazione. Il sistema bicamerale, quale si evince dal testo approvato venerdì 10 ottobre dal Consiglio dei ministri, è certamente molto originale nell’attribuire competenze separate. Dove le innovazioni possano condurre è difficile prevedere, anche perché la riforma del Senato fa parte di un pacchetto di riforme costituzionali proposto dal Governo, che riguarda essenzialmente gli organi costituzionali e che si aggiunge a un primo pacchetto riferito alle competenze. Entrambi intendono rivedere una Costituzione di recente riformata.

Mi limito ad alcune considerazioni sulla separazione delle competenze fra le due assemblee. La Camera legifera sulle competenze esclusive dello Stato, mentre il Senato legifera sulle competenze concorrenti delle Regioni. Sono previsti elementi estremamente tenui di collegamento fra le due assemblee, fondati su comunicazioni fra i loro presidenti.

Il principio della separazione è, per quanto ne so, assolutamente nuovo. In molti sistemi, la seconda Camera ha competenze parziali, ma non legifera da sola. La separazione, così come congegnata da noi, può dare luogo a serissimi problemi di coordinamento e può quindi minare il funzionamento del nostro futuro sistema federale. Vediamo perché.

Il Senato, che si occuperà di legislazione concorrente, dovrà fissare i principi generali cui dovranno attenersi le Regioni nella loro attività legislativa su queste materie. I principi generali sono lo strumento principale per il coordinamento. Fin qui dunque tutto bene.
La Camera, invece si occuperà, di competenze dello Stato. L’ipotesi su cui si basa la separazione è che vi sia distinzione completa fra competenze statali, e dunque della Camera, e competenze regionali, e dunque del Senato. Ma così non è, soprattutto se si guarda agli effetti delle politiche. Prendiamo un esempio importante.

Fra le competenze esclusive dello Stato figura l’immigrazione. Qualsiasi politica deliberi la Camera in questa materia avrà un impatto sulle politiche di assistenza e protezione che sono affidate alle Regioni e che, rientrando nella legislazione concorrente, sono di competenza del Senato. Per contro, le politiche assistenziali e di protezione delle Regioni, coordinate dal Senato, hanno sicuri effetti sulla condizione degli immigrati. Possono quindi mettere in crisi le politiche decise dalla Camera. Ma nel nuovo bicameralismo, le due assemblee agiscono separatamente e con minime possibilità di coordinamento.

A ciò si aggiungono i sicuri problemi derivanti dall’attribuzione della competenza legislativa esclusiva alla Regioni per materie fondamentali come l’istruzione e la salute.
Qui non vi è possibilità di coordinamento, cioè di principi generali, né da parte della Camera, né da parte del Senato. Eppure, come non si possono vedere i problemi che possono nascere? Ad esempio, come attuare il diritto dei cittadini di farsi curare indipendentemente dalla Regione di residenza? Oppure quello degli studenti di poter passare, senza intralci e costi, dal sistema scolastico di una Regione a quello di un’altra. Secondo l’attuale pacchetto di riforme costituzionali non sembra esservi risposta.

Le proposte avanzate dalle Regioni, magari ragionevoli di per sé stesse, rischiano di complicare il tutto. Ad esempio, l’elezione del Senato contestualmente a quella dei consigli regionali e l’inserimento di presidenti di Regioni e di sindaci nel Senato stesso, aumentano la probabilità di maggioranze diverse fra le due Camere. Gli effetti della separazione rischiano così di essere ingigantiti.