La proposta del presidente del Consiglio di abbattere l’Ici sulla prima casa, con vantaggi crescenti in base al numero dei figli, appare negativa sotto il profilo della finanza comunale e dei rapporti tra governo ed enti locali. E’ invece apprezzabile come misura per la famiglia. Tuttavia, non sembra opportuno varare ora un provvedimento parziale, quando il governo ha promesso di definire entro breve tempo e in modo coerente una strategia globale su questo tema e sul federalismo fiscale.
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Le norme degli ultimi anni per limitare la crescita della spesa degli enti locali hanno finito per incentivare l’abuso del territorio e il ricorso all’indebitamento. La Finanziaria 2007 permette invece ai comuni di elevare l’addizionale Irpef. Una misura che ha suscitato molte polemiche. Ma è una strada obbligata. Basta guardare alle previsioni di bilancio dei capoluoghi di provincia. Perché chi non aumenta le tasse oggi, dissesta le sue finanze e l’ambiente. E domani sarà comunque costretto ad aumentare la pressione fiscale.
L’evasione fiscale è legata più alle imposte “tradizionali” o a quelle occulte, cioè alla congerie di regole inutili che gravano sul libero svolgimento dellazione economica dei privati? Se si guardano gli indicatori internazionali se ne deduce che almeno nel medio-lungo periodo, un euro investito per migliorare il sistema paese potrebbe ridurre il fenomeno più di quanto possa fare un euro in meno chiesto ai contribuenti. Inoltre, istituzioni pubbliche economiche più efficienti potrebbero attrarre capitali esteri e disincentivare la delocalizzazione.
Tre interventi sull’Irpef in pochi anni. Con obiettivi distributivi diversi. Qual è l’impatto totale sui redditi degli italiani? Stime calcolate su un campione rappresentativo di famiglie ci dicono che il primo modulo è stato favorevole ai redditi medio-bassi e ha interessato poco gli altri. Il secondo ha beneficiato in modo particolare la coda superiore della distribuzione. La Finanziaria 2007 avvantaggia i redditi medio-bassi, ma in misura trascurabile i poveri, e riduce quelli alti. Gli incrementi delle addizionali e l’obiettivo di una maggiore equità.
La Finanziaria 2007 consente agli enti locali di incrementare le addizionali Irpef e Irap. Che interessano anche i redditi più bassi. Chi le adotta, dunque, minerebbe l’azione redistributiva decisa dal governo. Non è così. Perché l’Irpef come strumento redistributivo ha molti limiti. E perché non è solo con il prelievo che si attua la redistribuzione. Buona parte della spesa comunale ha finalità dichiaratamente sociali. Bisogna quindi considerare come i comuni utilizzano le risorse aggiuntive e le possibili alternative per reperirle.
Le esperienze di alcuni paesi mostrano che i sistemi basati sul contrasto d’interesse non risolvono il problema dell’evasione fiscale. In Cina tentano una strada diversa: nei settori ad alta evasione lo scontrino è anche un “gratta e vinci” e dà diritto a partecipare a una lotteria molto pubblicizzata dai media. La tecnologia adottata è relativamente semplice e i risultati in termini di stimolo alla legalità degli scambi e di entrate fiscali sembrano incoraggianti. Pur con qualche cautela, potrebbe rivelarsi una buona idea anche per l’Italia.
Il contrasto di interessi è sempre più spesso indicato come la formula magica cui affidare la lotta all’evasione. Ma per essere efficace l’agevolazione riconosciuta ai contribuenti onesti dovrebbe essere tale da annullare completamente il gettito dello Stato. Ed è illusorio pensare che si elimini così la necessità di controlli e accertamenti fiscali. Sembrerebbe più proficuo perseguire altre modalità, che costringano il singolo contribuente a confrontare il guadagno dell’evasione con i rischi o i costi che essa potrebbe comportare su altri fronti.
Si ha contrasto di interessi fra un venditore e un compratore quando la convenienza a evadere dell’uno trova un ostacolo nella convenienza a rendere nota la transazione al fisco da parte dell’altro. Ecco alcuni esempi. Dalla situazione attuale di una convergenza di interessi a evadere alla piena deducibilità dal reddito imponibile del compratore della spesa sostenuta. L’ampiezza dell’intervallo di contrattazione tra i due attori dipende criticamente dalle rispettive aliquote dell’Irpef. Mentre in diversi casi lo Stato non incassa alcun gettito.
Se gli studi di settore devono essere uno strumento per combattere l’evasione fiscale, non solo devono funzionare meglio, ma devono anche fornire le informazioni “giuste”. Il generico inserimento nei modelli statistici dei nuovi indicatori di coerenza non è sufficiente ad ampliare la base imponibile. Bisogna risolvere il paradosso dei costi, che non entrano nella definizione dei ricavi, ma intervengono nella determinazione della base imponibile. Altrimenti, avere più contribuenti congrui equivale a crescita dell’evasione. Come è accaduto dal 2000 al 2003.
Tra le maggiori critiche sollevate alla manovra finanziaria del 2006 vi è quella di aver aumentato in maniera eccessiva la pressione fiscale sui cittadini. Essa si fonda generalmente sul calcolo contabile delleffetto aggregato delle misure della manovra sulle entrate della pubblica amministrazione, calcolo che risponde ad alcune esigenze (misurare il prelievo obbligatorio richiesto dallo Stato) ma non ad altre.
Quali voci sono nel calcolo. E quali non ci sono
Viene incluso nel calcolo, per esempio, laumento di gettito derivante dalle misure di contrasto allevasione e allelusione fiscale. Esso, tuttavia, oltre a perseguire un obiettivo di equità fiscale, non deriva da una variazione di politica tributaria (ad esempio una variazione delle aliquote Irpef) a parità di base imponibile; non rappresenta cioè un prelievo aggiuntivo su cittadini e imprese che già adempiono in pieno al loro dovere fiscale.
Vengono incluse inoltre le entrate derivanti dallattribuzione allInps del Tfr non destinato ai fondi pensione (nelle aziende con 50 o più addetti secondo il recente accordo tra governo e parti sociali). Tale misura non comporta tuttavia un aumento del carico fiscale effettivo, poiché prevede semplicemente il trasferimento di un pre-esistente istituto privato a uno pubblico, a parità di trattamento per i lavoratori.
Sono invece esclusi gli aumenti degli assegni familiari, che vengono contabilizzati come maggiori spese della Pa. È evidente però che gli assegni familiari rappresentano a tutti gli effetti uno strumento di politica fiscale e che il loro aumento equivale a una riduzione delle tasse sul reddito.
Il calcolo aggregato della pressione fiscale inoltre non permette di analizzare la natura, gli effetti e le diverse finalità delle varie poste in gioco.
Al fine di fornire ulteriori elementi al dibattito appare utile effettuare anche un calcolo diverso: ci si può chiedere cioè quale sia il prelievo netto aggiuntivo, a parità di base imponibile, che lo Stato attua nei confronti del settore privato con le misure di politica fiscale e dei redditi della Finanziaria (escludendo quindi il recupero di gettito da evasione ed elusione fiscale e il trasferimento del Tfr e includendo gli assegni familiari), e di quali voci esso sia composto.
A quanto ammonta il prelievo netto aggiuntivo
La tabella qui sotto mostra che il prelievo netto aggiuntivo, così calcolato, è pari a 4,3 miliardi di euro (0,3 per cento del Pil) nel 2007, cioè meno di un terzo della correzione netta di bilancio (15,2 miliardi) operata dalla Finanziaria, e decresce a 1,5 miliardi (0,1 per cento del Pil) negli anni successivi.
Nella parte superiore della tabella, sono riportati gli effetti delle operazioni di politica tributaria e dei redditi delle famiglie e delle imprese (la revisione delle aliquote, detrazioni e scaglioni Irpef e degli assegni familiari, e le detrazioni Irap per le imprese). Leffetto netto di tali misure è negativo per un valore di 3 miliardi nel 2007; lo Stato cioè “spende”, per finanziare questo insieme di operazioni, risorse per circa 0,5 miliardi a favore dei lavoratori e 2,5 miliardi a favore delle imprese, che salgono a circa 5 miliardi a regime. (1)
Finanziaria 2007: prelievo netto aggiuntivo
Note: (1) Effetti della revisione di aliquote, detrazioni e scaglioni Irpef; include le addizionali regionali e comunali e gli effetti della variazione del meccanismo di pagamento delladdizionale comunale Irpef (pari a 0,5 miliardi nel 2007 e nulla negli anni successivi); (2) Include limposizione su apparecchi di intrattenimento e tabacchi lavorati e le misure di incentivazione ecologica; (3) Include i crediti dimposta per investimenti in aree svantaggiate, per la ricerca e linnovazione ed altri; (4) Include le misure di compartecipazione e responsabilizzazione individuale (0,9 miliardi circa) e unipotesi del possibile aumento delle addizionali Irap e Irpef (0,6 miliardi circa) nelle Regioni a disavanzo eccessivo.
Le ulteriori misure di politica tributaria comportano un aggravio di circa 0,7 miliardi nel 2007 e di poco più di un miliardo a partire dal 2008. Sono qui inclusi provvedimenti che hanno generalmente finalità molto specifiche, come ad esempio la riforma della tassazione dei redditi da capitale (rendere il sistema impositivo neutrale ai fini delle scelte di portafoglio dei risparmiatori e adeguarne il livello agli standard europei) o la revisione del bollo auto e le altre misure di incentivazioni ecologiche (contenimento delle emissioni di gas inquinanti e clima-alteranti). A queste va sottratto ciò che lo Stato “restituisce” al settore privato sotto forma di crediti dimposta (per esempio per investimenti in aree svantaggiate o per le spese in ricerca ed innovazione) e con la proroga di agevolazioni fiscali esistenti.
Gli aumenti dei prelievi previdenziali ammontano a circa 5 miliardi. Essi derivano dalladeguamento delle aliquote contributive a quelle di computo (ai fini del calcolo dei benefici pensionistici) per lavoratori dipendenti e autonomi e dallaumento delle aliquote per apprendisti e parasubordinati. Oltre a “fornire gettito” queste misure rispondono a precisi obiettivi: assicurare lequilibrio di lungo periodo del sistema previdenziale contributivo, migliorare le pensioni future dei lavoratori precari e riequilibrare lincentivo fiscale allassunzione di lavoro precario. Va inoltre ricordato che i contributi previdenziali rappresentano, ancor più con il passaggio al sistema di tipo contributivo, un risparmio dei lavoratori che viene restituito in forma di pensioni future. Essi hanno quindi natura profondamente diversa dalle tasse in senso stretto.
Infine, laumento di esborso del settore privato dovuto ai provvedimenti che interessano il sistema sanitario nazionale può essere stimato in circa 1,5 miliardi. Sono qui incluse le misure relative allintroduzione di ticket sulle prestazioni di specialistica ambulatoriale e di pronto soccorso (0,9 miliardi) e una stima (necessariamente approssimativa) del possibile incremento di tassazione a livello regionale per effetto del meccanismo automatico che scatta nelle Regioni con disavanzo eccessivo. Anche queste misure hanno finalità specifiche, essendo volte alla responsabilizzazione individuale e degli organismi amministrativi regionali, e quindi a un contenimento dei meccanismi di spesa sanitaria.
In conclusione, il peso dellaggiustamento dei conti pubblici che grava effettivamente su cittadini e imprese che già pagano le tasse appare molto minore di quanto non emerga da un (pur legittimo) calcolo contabile della pressione fiscale, e si riduce sostanzialmente a partire dal 2008. Molte delle misure fiscali introdotte, inoltre, perseguono obiettivi che vanno oltre le implicazioni strettamente tributarie, dei quali va tenuto conto nel valutare la politica fiscale della Finanziaria.
* Consigliere del ministro dellEconomia e delle Finanze
(1) Il recente emendamento di modifica allarticolo 3 della Finanziaria presentato dal governo il 25 ottobre 2006 modificherebbe tale calcolo in maniera minima. In particolare la variazione dei saldi è trascurabile per il 2007 mentre per gli anni 2008 e 2009 viene stimata una riduzione (dovuta al minore gettito Irpef e allaumento degli assegni familiari) di circa 200 milioni e 140 milioni rispettivamente. La copertura viene assicurata da un aumento dellaliquota di base della tassazione di tabacchi lavorati.