Mi spiegate il mistero? Sull’Alitalia si sono versati fiumi di inchiostro, migliaia di ore di interviste, i sindacati combattono come gli ultimi giapponesi nella giungla, i politici si scannano e ci costruiscono sopra campagne elettorali. I media volteggiano frenetici. Eppure, stiamo parlando di una compagnia decotta da anni, che è costata fiumi di denaro ai contribuenti, che offre un pessimo servizio e che oltretutto coinvolge relativamente poco i cittadini. La metà degli italiani un aereo probabilmente non l’ha mai preso, e gli altri quando possono evitano Alitalia, visto i prezzi. Quanto ai lavoratori in esubero poi, con tutto il rispetto per la loro situazione, si tratta infine di poche migliaia di persone, oggettivamente privilegiati prima e ora comunque protetti dalla rete degli ammortizzatori sociali rafforzata dal governo proprio per loro. In più, molti sono altamente specializzati, e non avranno eccessivi problemi a trovare un nuovo lavoro. Negli stessi giorni dello psicodramma Alitalia, è stata annunciata la riduzione di 90.000 insegnanti in un triennio (dicesi, novantamila). Già è una categoria mal pagata e bistrattata, ora il taglio colpirà soprattutto i precari. Ammortizzatori sociali? Nessuno, nonostante i costi sociali siano multipli interi rispetto al caso Alitalia. E sì che si tratta di lavoratrici (sì, perché sono quasi tutte donne) impegnate in un servizio fondamentale che direttamente o indirettamente coinvolge, tra utenti, figli, e nipoti, la quasi totalità delle famiglie italiane. Eppure i sindacati pigolano debolmente, i politici al più scrollano le spalle, e i media vi dedicano qualche annoiato servizio, tra l’antipasto e la cena. Al di là del giudizio sulle scelte di politica economica, non è un po’ strano? Non sarà un altro esempio dello strabismo dell’opinione pubblica italiana? Oppure, è che il glamour delle insegnanti non può competere con quello delle hostess?
Autore: Massimo Bordignon Pagina 18 di 23
Si è laureato in Filosofia a Firenze e ha svolto studi di economia nel Regno Unito (MA, Essex; PhD, Warwick). Si occupa prevalentemente di temi di economia pubblica. Ha insegnato nelle Università di Birmingham, Bergamo, Brescia, Venezia e come visiting professor negli USA, in Svezia, Germania e Cina. Attualmente è professore ordinario di Scienza delle Finanze presso l'università Cattolica di Milano, dove ha diretto anche il Dipartimento di Economia e Finanza e la Doctoral School in Public Economics. Ha svolto e svolge tuttora attività di consulenza per enti pubblici nazionali e internazionali ed è stato membro di numerose commissioni governative, compresa la Commissione sulla Finanza Pubblica presso il Ministero del Tesoro nel 2007-8. È attualmente membro dell'European Fiscal Board, un comitato di consulenza del Presidente della Commissione Europea e Vicepresidente esecutivo dell'Osservatorio sui conti pubblici dell'Università Cattolica.
La bozza Calderoli menziona esplicitamente l’istruzione tra le competenze regionali da finanziare con la nuova riforma. Contenuti degli insegnamenti e altre norme generali del servizio scolastico restano funzioni esclusive dello Stato, alle Regioni sarebbe devoluta la spesa per il personale. Si potrebbero così risolvere i gravi problemi di coordinamento tra livelli di governo. E nel lungo periodo arrivare a una definizione territoriale degli stipendi più in linea con l’effettivo costo della vita. Ma tutto ciò dovrebbe essere accompagnato da un sistema di sanzioni adeguato e effettivamente perseguito.
Si torna a discutere di riforma del Senato, ripartendo dal progetto elaborato dalla commissione Affari costituzionali nella scorsa legislatura. I senatori non saranno più direttamente votati dai cittadini, ma scelti attraverso un meccanismo di selezione indiretta all’interno dei consigli regionali e delle autonomie. La Camera avrà una netta prevalenza di potestà legislativa. Ma la nuova camera alta di federale avrà solo il nome. Mentre si rafforza, invece, il sistema dei partiti.
Al di là dei problemi di metodo e di merito della proposta di federalismo fiscale della Lombardia, alcune questioni sono imprescindibili. La spesa statale da devolvere alle regioni è localizzata soprattutto nel Sud, mentre le risorse sono prevalentemente al Centro-Nord. Qualunque ricetta di federalismo dovrebbe perciò riavvicinare nel medio periodo i livelli di spesa a quelli delle entrate regionali; garantire a tutte le regioni le risorse necessarie per i servizi fondamentali; introdurre sistemi di controllo per premiare le capacità gestionali territoriali.
Si torna a parlare di un nuovo blocco dei tributi locali. Che dovrebbe preludere al vero federalismo fiscale. Come nel 2002. Questa volta con l’aggravante dell’eliminazione dell’Ici sulla prima casa, l’unico tributo proprio che i comuni abbiano mai avuto. Il governo vuole così frenare la spesa locale. Un’intenzione comprensibile. Ma nel 2003-2006 non è andata così. E potrebbe peggiorare il rating di Regioni e comuni, mettendo in crisi quelli più indebitati.
Il pezzo ha suscitato qualche reazione, soprattutto da parte di esperti nel campo. Curiosamente, le reazioni sono di segno opposto, dagli amici federalisti (Alessandro Petretto) che mi accusano di aver ceduto sul principio della capacità fiscale; alla risposta piccata, per la ragione contraria, del presidente della Svimez, che ringrazio comunque per lattenzione. Ma resto della mia opinione. Per le seguenti ragioni.
Primo, non esiste Paese, federale o meno, in cui lofferta di servizi attinenti diritti fondamentali di cittadinanza sanità, istruzione, certe componenti del welfare, etc.- siano delegati per intero alla sovranità i governi sub-centrali. Ovunque, il governo federale interviene in qualche misura, o con lintroduzione di standard nazionali o con il potere della borsa o con tutti e due. Fissare gli standard significa anche garantirne il finanziamento; e in un Paese duale, con bisogni differenziati, ci pone il principio del fabbisogno o della spesa necessaria. Certo, dipende anche da dove è collocata lasticella. Se gli standard fossero veramente minimi, allora forse anche il principio della capacità fiscale potrebbe essere sufficiente. Ma non sono sicuro si tratti di una soluzione praticabile o auspicabile per il Paese. La soluzione di Bruno De Leo (spesa storica oggi, perequazione domani al Pil), mentre interessante sul piano pratico, rimanda solo il problema, perché capacità fiscale e Pil sono strettamente correlati.
Secondo, esiste una tensione inevitabile tra fissazione degli standard al centro e autonomia dei governi locali. Si può cerrcare di mitigarla, ma resta. So anchio che in teoria regioni e enti locali possono esercitare la propria autonomia in aggiunta e a latere della spesa necessaria; ma visto labitudine inveterata dello Stato italiano di fissare gli standard in termini di input, piuttosto che di output, temo assai le conseguenze per lautonomia territoriale di un interpretazione universale del principio per fabbisogni. Meglio limitarlo ai servizi davvero essenziali. Per gli altri, la spesa necessaria è semplicemente la capacità potenziale di spesa garantita dalle risorse proprie e dalla perequazione per capacità fiscale. Questo, naturalmente, non significa che lo Stato centrale non debba al contrario concentrare i propri sforzi, anche sul piano finanziario, a vantaggio dei territori dove minore è la presenza dei beni pubblici fondamentali che lo Stato stesso deve garantire: principalmente, sicurezza e infrastrutture di base. Terzo, i potenziali vantaggi del federalismo stanno tutti nella differenziazione: la possibilità di diversificare i servizi sul territorio sulla base di esigenze locali, finanziandoli al margine con tributi propri allo scopo di rendere responsabili i politici nei confronti dei propri elettori (pago, controllo, esigo). Se invece si vuole luniformità dei servizi, meglio centralizzare. Dire che la nostra Costituzione implica il principio delluguaglianza dei cittadini dovunque risiedano, e interpretare questo principio come riferito, non solo ai servizi fondamentali, su cui ovviamente concordo, ma alla totalità dei servizi offerti dagli enti territoriali di governo, come fa il presidente della Svimez, significa negare a priori la possibilità del federalismo. Dubito molto che questa fosse lintenzione dei legislatori costituenti del 2001 e della maggioranza dei cittadini italiani che hanno votato a favore di questa proposta di revisione costituzionale.
Una particolare interpretazione dell’articolo 119 della Costituzione, fondata sul comma 4, renderebbe di fatto non solo impossibile il federalismo fiscale, ma incostituzionale ogni autonomia di qualunque tipo attribuita agli enti locali. E’ un’interpretazione di parte e non tiene conto del comma 3 che definisce caratteristiche e finalità della perequazione territoriale delle risorse. Altrettanto pericolosa per gli enti territoriali, di qualunque latitudine, delle derive leghiste o secessioniste. Serve una lettura ragionevole della norma costituzionale.
Il successo elettorale della Lega ha riportato il tema del federalismo fiscale al centro del dibattito politico. Le proposte avanzate nei programmi elettorali sono insostenibili se applicate a tutte le regioni. Ma un federalismo differenziato potrebbe funzionare. Introdurrebbe anche in Italia il principio della sperimentazione: attribuire risorse e funzioni alle Regioni che abbiano dimostrato capacità gestionali e verificare se effettivamente sono in grado di offrire i relativi servizi in modo più efficiente dello Stato. Per riportarli nell’alveo nazionale in caso contrario. Il rischio è che invece si proceda in ordine sparso, assegnando prima le risorse e poi, forse, le funzioni. Così come è avvenuto in passato con le Regioni a statuto speciale.
Ci risiamo. Ancora una volta la politica si è messa nel mezzo e così è saltata la trattativa con AirFrance-Klm, come otto anni fa era saltata quella con Klm. Nel frattempo la compagnia ha perso prestigio, aerei e collegamenti internazionali, con danno rilevante per lo sviluppo del Paese. Non solo, Alitalia ha perso soldi in 14 degli ultimi 15 anni e ha succhiato (per ricapitalizzazioni) oltre 5 miliardi di euro dalle tasche dei contribuenti italiani; contribuenti che in grande maggioranza non volano. La spregiudicatezza elettorale del prossimo Presidente del Consiglio, la cecità dei sindacati e un malinterpretato federalismo territoriale hanno spinto anche Air France a ritirarsi. Ora, con la compagnia con lacqua alla gola e a rischio di fallimento minuto per minuto, si propone un ulteriore sacrificio, un prestito ponte di 300 milioni di euro, di nuovo sulle spalle del tartassato contribuente italiano. Un prestito oltretutto che la Commissione Europea ha già bollato come illecito aiuto di Stato. Tanto che qualcuno propone di giustificare il prestito con ragioni di ordine pubblico. Ma a tutto cè un limite, quantomeno di decenza. Naturalmente, il ricco Presidente del Consiglio in pectore e i suoi amici sono liberissimi di offrire contributi volontari alla compagnia di bandiera, se così desiderano. Ma il Consiglio dei Ministri ancora in carica non attinga alle nostre tasche. Perché – caduta la trattativa con Air France-Klm il ponte non porta da nessuna parte in tempi brevi: alla fine del ponte sembra esserci solo il vuoto o qualche altro lungo ponte. Insomma, tanti altri nostri soldi buttati. Sarebbe meglio che il Governo aspettasse ancora 2 o 3 giorni e poi, se non si manifestassero prospettive serie e concrete (industriali oltre che finanziarie), lasci partire il commissariamento. Probabilmente, così si arriverà al fallimento. Sarebbe forse una lezione salutare per tutti gli sgangherati attori di questa pessima compagnia di giro.
Di federalismo fiscale nei programmi dei partiti per le elezioni del 2008 si parla relativamente poco, eccetto come ovvio in quello della Lega Nord, in cui non si parla di altro. Non si tratta certo del tema centrale di questa campagna elettorale, nonostante una riforma costituzionale rimasta a metà. Ma nella vaghezza degli slogan, alcuni spunti interessanti emergono. Cè solo da chiedersi se cè davvero consapevolezza nei partiti principali di quello che si scrive e della applicabilità delle proposte .
PARTITI MINORI
Nei programmi dei partiti minori il federalismo fiscale o non è citato per niente – la Sinistra Arcobaleno – o se ne parla en passant assieme a molti altri temi e spesso in modo così vago da rendere difficile individuarne i contenuti concreti (La Destra, Partito socialista).
Cè però da aggiungere che questi partiti sanno che comunque non governeranno e non hanno lesigenza di proporre un programma completo e credibile. I programmi qui servono essenzialmente per riaffermare valori e richiamare voti: sarebbe per certi versi ingeneroso pretendere completezza o anche sensatezza.
LEGA NORD
Diverso il caso della Lega Nord, che è sì un partito piccolo, ma concentrato territorialmente e già dimostratosi in passato essenziale per la vittoria della coalizione di centrodestra. Dunque, capace di esercitare uninfluenza concreta. Per questo partito, il federalismo fiscale è lelemento fondante. Di conseguenza, il programma è radicale.
Non ha dovuto firmare un programma comune con gli altri partiti della coalizione di centrodestra, quindi la Lega Nord ritorna nel 2008 al proprio disegno istituzionale storico. Propone di suddividere lo Stato nazionale in tre macroregioni, di attribuire totale autonomia delle Regioni sul piano tributario, di lasciare fino al 90 per cento dei gettiti dei tributi erariali nei territori che li generano, di introdurre la perequazione orizzontale tra le macroregioni e così via.
Inutile dire che gli effetti dellattuazione di un tale programma sarebbero esplosivi, probabilmente incompatibili con il mantenimento di uno Stato unitario e sicuramente incompatibili con il suo attuale funzionamento. Difficile dire in che misura i proponenti credano davvero nel loro programma: nelle concrete esperienze di governo, la Lega Nord si è poi mostrata molto più ragionevole, anche sul tema identitario del federalismo. Certo che su questa base qualche difficoltà di governo ci sarà di sicuro, se la coalizione di centrodestra, forte anche al Sud, vincerà le elezioni.
POPOLO DELLA LIBERTÀ
La medesima tensione è già presente nello stesso programma del Pdl. Il federalismo fiscale è la sesta missione , ma si presenta in tono minore, una paginetta scarsa a fronte delle ben più corpose missioni che lo precedono.
Il programma si articola in alcuni principi, tanto condivisibili quanto generici:attuare larticolo 119 della Costituzione (…) trovando il giusto equilibrio tra autonomia, equità e efficienza, garantire la massima trasparenza ed efficienza nelle decisioni di entrata e di spesa e così via. Si fanno anche affermazioni contraddittorie, per esempio quando si dice che la perequazione non deve essere tale da annullare interamente le differenze di capacità fiscale tra territori, salvo poi affermare subito dopo fermo il principio costituzionale di giusto equilibrio tra solidarietà ed efficienza, che di per sé non significa nulla, se non che la prima parte della frase non deve essere presa troppo sul serio.
La vera bomba nel programma del Pdl è però limpegno, esplicitamente preso, di fare approvare dal Parlamento nazionale la proposta di legge sullarticolo 119 approvato dal consiglio regionale della Lombardia nel 2007. La cosa buffa è che non si dice minimamente di che si tratta e lestensore del programma sembra ignorare che la proposta rende vacue tutte le proposizioni precedenti. Infatti, la proposta lombarda è tutto tranne che vaga e generica. Prevede, tanto per dire, che sia attribuito alle Regioni (con possibilità di modifiche regionali nelle aliquote e detrazioni) il 15 per cento della base imponibile Irpef, l80 per cento del gettito Iva, tutto il gettito delle accise sulla benzina, limposta sui tabacchi, quella sui i giochi eccetera. A spanne, si tratta di circa 15 miliardi di euro di entrate in più per la sola Lombardia. Applicarla a tutte le Regioni, significherebbe trasferire ai territori circa il 5 per cento del Pil in un botto solo. Significherebbe anche minori risorse da destinare allo Stato e alla perequazione territoriale. Oltretutto, la proposta è silente sul lato della spesa, per cui non si capisce se questa ingente devoluzione delle risorse dovrebbe avvenire a competenze date o dovrebbe finanziare una maggiore devoluzione delle risorse (forse listruzione?). (1)
In ogni caso, la logica, simile a quella della proposta della Lega, è prima le risorse e poi le funzioni. Lasciamo i soldi ai territori e poi vediamo cosa si fa con la spesa, la stessa logica delle attuali Regioni a statuto speciale.
Una proposta radicale dunque, soprattutto per gli equilibri territoriali. Cè da chiedersi se nel Pdl cè qualcuno che ha fatto i conti e si è chiesto che cosa la sua attuazione implicherebbe per lequilibrio finanziario del paese e la redistribuzione territoriale delle risorse.
PARTITO DEMOCRATICO
Il programma del Pd non presenta proposte di legge così radicali e dettagliate, ma introduce qualche idea innovativa.
Intanto, prevede una revisione delle materie del Titolo V e lintroduzione di una clausola di supremazia trasversale alle materie, che tradotto, significa la possibilità per lo Stato centrale di legiferare anche sulle materie regionali, sia pur con il consenso del Senato, che dovrebbe diventare un Senato delle autonomie. Naturalmente, se la clausola si rivelerà una tagliola per lautonomia regionale, oppure un semplice principio di coordinamento tra Stato e Regioni, dipende da come verrà implementato, cosè e qual è il ruolo del Senato delle autonomie, quali procedure per la attivazione della clausola, eccetera. Ma su questo, il programma è silente. Sposa però una particolare interpretazione dellarticolo 119. E prevede che i 2/3 del paese siano liberati dal coinvolgimento dello Stato nel finanziamento delle loro competenze, che tradotto significa Regioni del Centro Nord autonome e autosufficienti sul piano fiscale, attraverso vere compartecipazioni dinamiche al gettito dei grandi tributi erariali, limitando lintervento dello Stato alla perequazione dei territori con più basso reddito e (…) svantaggiati nella distribuzione delle risorse pubbliche.
Si prevedono poi tributi propri per il finanziamento dei servizi pubblici aggiuntivi ai servizi di base espressamente definiti dalla Costituzione e garantiti dallo Stato. Insomma, un modello di decentramento costruito, a differenza di quello del centrodestra, sullattuale Titolo V, ma con unaccentuazione molto forte dellautonomia finanziaria, e potenzialmente in grado di sostenere un ampio grado di differenziazione territoriale nei servizi.
Bisognerà vedere se davvero si avrà la capacità di attuarlo, visto che su questo le opinioni allinterno del Pd sono assai differenziate.
Ci sono infine due proposte più immediate. La prima è lestensione a tutte le Regioni del federalismo infrastrutturale sperimentato in Lombardia, con la cogestione Stato-Regione delle grandi opere pubbliche. Forse è una buona idea, ma sarebbe stato meglio vedere prima se lesperimento lombardo funziona davvero. La seconda è la promessa che si elimineranno finalmente le province, laddove si introdurranno le citta metropolitane. Su questo si poteva essere ben più coraggiosi.
(1) Nellaprile del 2007 la Lombardia ha presentato una proposta di legge, in linea con quanto previsto dellarticolo116 della Costituzione, che prevede la delega di 12 funzioni da parte dello Stato alla Regione. Si tratta tuttavia di funzioni legislative (ambiente, beni culturali, i giudici di pace eccetera) con effetti finanziari minimi e certo non in grado di giustificare da sé una tale devoluzione delle risorse.