E PER SEMPLIFICARE SI SACRIFICA LA TRASPARENZA

Il decreto legislativo 163/2006, noto come “codice dei contratti”, nei suoi cinque anni di vita ha già subito ben tre decreti “correttivi” più innumerevoli altre più piccole modifiche. Adesso, col “decreto sviluppo” è in pista l’ennesima puntualizzazione.
A parole, l’obiettivo del legislatore è ancora una volta “semplificare”, “sburocratizzare”, “ridurre i costi”, in particolare in fase di gara.
Se, però, dopo cinque anni e nonostante la lunghissima gestazione del codice, ancora si cerca la semplificazione, viene legittimo pensare e credere che questo lavoro si sarebbe dovuto fare prima e con maggiore attenzione. Soprattutto, prendendo di mira gli elementi che realmente rendono le procedure di esecuzione del lavori pubblici complesse e lunghe.

LA PROCEDURA DI GARA NON C’ENTRA

Qui emerge subito un punto debole del decreto sviluppo: ritenere che la semplificazione passi attraverso l’estensione della procedura negoziata, l’ex trattativa privata, ai lavori di importo fino a un milione di euro.
Per un verso, le semplificazioni siano attuate sostanzialmente apportando deroghe al principio di concorrenza: infatti, la semplificazione, anche per le grandi opere strategiche o quelle che negli anni passati furono oggetto dei “grandi eventi”, viene assicurata non eliminando vincoli operativi previsti a piene mani dal codice dei contratti, bensì rinunciando alla fonte principale della trasparenza e dell’imparzialità, cioè la gara. Ma, soprattutto, si deve rilevare che non è la procedura di gara di per sé a costituire un rallentamento procedimentale e che, simmetricamente, non è con il ricorso spinto alla procedura negoziata che si ottiene la semplificazione e la riduzione dei costi della gara.
Lo dimostra, del resto, la circostanza che non si tratta del primo intervento legislativo teso a estendere il ricorso alla procedura negoziata. Nel 2002 si introdusse la possibilità di attivare le trattative private per opere di importo non superiore a 100mila euro. Poi, tre anni fa, la legge 201/2008 aveva ulteriormente elevato la soglia dell’affidamento senza gara pubblica da 100mila a 500mila euro. Il tutto, evidentemente, senza risultati soddisfacenti. Adesso, il decreto sviluppo “rilancia” e raddoppia il tetto, portandolo a un milione di euro, proseguendo una corsa al rialzo delle basi di gara degli appalti pubblici affidabili mediante procedura negoziata che potrebbe non avere limite, proprio perché non è questo il problema concreto.

LE FASI CHE RICHIEDONO TEMPO

La lunghezza delle procedure deriva dalla complessità dell’intero procedimento, del quale quello della gara è solo una fase. Sintetizzando al massimo, le fasi vanno dalla programmazione e inclusione del progetto nel bilancio di previsione con a monte uno studio o un progetto preliminare, all’assegnazione dell’incarico per le successive due fasi progettuali (definitiva ed esecutiva), che richiede sovente specifiche procedure di gara parallele. Vi è, poi, la fase di validazione o certificazione del progetto esecutivo, che tra breve, una volta vigente il regolamento di attuazione del codice dei contratti (il Dpr 207/2010), sarà anch’esso un servizio da affidare con una seconda procedura di gara parallela.
Solo dopo questo succedersi di fasi, che richiedono non meno di 10-12 mesi, si può giungere all’approvazione del bando e all’avvio della gara. E ora, il decreto sviluppo prevede la realizzazione di schemi-standard di bandi: quanto di meno adeguato a un sistema che si vorrebbe flessibile.
Di per sé, la procedura aperta (l’ex asta pubblica) richiederebbe 52 giorni come termine tra la pubblicazione del bando e la ricezione delle offerte; prevedendo altri 10-15 giorni per procedere alla materiale pubblicazione e all’apertura delle buste, si arriva a non più di 60-80 giorni. Molto, ma molto meno della fase di programmazione e progettazione.
Complicatissima, invece, è l’ulteriore fase per giungere alla stipulazione del contratto: occorre che l’aggiudicazione provvisoria divenga definitiva, comunicare gli esiti a tutte le imprese partecipanti e solo dall’ultima comunicazione lasciar decorrere i termini entro i quali è vietato stipulare il contratto, cioè altri 35 giorni. Insomma, per giungere alla stipulazione del contratto e al conseguente avvio dei lavori, serve come minimo la metà del tempo occorrente per lo svolgimento della gara. Per quanto riguarda, poi, la fase esecutiva del contratto, quella che porta effettivamente alla realizzazione dell’opera, il Dpr 207/2010, tanto per capire i problemi legati alla semplificazione, contiene centinaia di articoli volti a disciplinare inizio e sospensione dei lavori, varianti, riserve, certificati, stati di avanzamento delle opere, collaudi in corso d’opera e definitivi.
Il decreto sviluppo, piuttosto, riesce a raggiungere l’obiettivo della riduzione dei procedimenti di gara, consentendo di inserire nei bandi l’automatica esclusione delle offerte che risultino anormalmente basse per gli appalti di importo fino alla soglia comunitaria di 4,8 milioni di euro (oggi il tetto è fissato a un milione). In questo modo si scongiura, effettivamente, una fase procedimentale complessa, che può durare molti mesi. Si sacrifica, tuttavia, il principio comunitario del contraddittorio con le imprese, che debbono essere libere di formare l’offerta come credono, purché riescano a giustificarla. Non a caso, l’esclusione automatica è prevista fino al 31 dicembre 2013, proprio per evitare le ire di Bruxelles.
Nulla hanno a che vedere con la semplificazione procedimentale (o con lo sviluppo) altre misure contenute nel decreto, specie se viste con gli occhi degli imprenditori, come i limiti e vincoli relativi alle riserve, alle varianti e alle opere compensative. Non si tratta di interventi per lo sviluppo, ma di imposizioni normative finalizzate al contenimento dei costi.