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Author: Leonello Tronti

IL COMMENTO ALL’ARTICOLO DI PISAURO-VISALLI

La critica costruttiva sulle proposte di riforma della pubblica amministrazione è sempre utile, anche quando non condivisibile. L’articolo di Pisauro e Visalli pubblicato il 4 giugno 2009 su lavoce formula alcune critiche e suggerisce alcune proposte. Cominciando dalle prime, gli Autori individuano due limiti della riforma:
1- Un primo limite "culturale" sarebbe l’idea che "la produttività dipenda innanzitutto dagli sforzi degli individui e in secondo ordine dalle norme di legge e non dai modelli organizzativi, dagli obiettivi e dalla distribuzione delle risorse sul territorio";
2- in secondo luogo, il sistema di valutazione, coordinato dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche, sarebbe troppo centralizzato e monolitico.
A fronte di queste critiche l’articolo accenna tre proposte:

a) spostare l’enfasi sugli uffici e non sugli individui, dotandoli di sistemi di contabilità industriale che misurino la produttività anche nella PA;
b) indirizzare il lavoro della commissione verso la costruzione di modelli di valutazione che permettano di comparare le performance collettive, specifici per ciascuna amministrazione e che la aiutino a ridefinire il proprio modello organizzativo;
c) legare l’incentivazione non ad una gratifica annuale ma al percorso di carriera.

La risposta all’articolo è semplice, sia perché le critiche sono infondate, sia perché alle soluzioni proposte il decreto delegato già offre precise risposte.
Con riferimento alle critiche, si può facilmente dimostrare che:

NON E’ VERO CHE GLI SFORZI INDIVIDUALI NON CONTANO

Un’altrettanto enorme letteratura, rispetto a quella in verità non citata nemmeno a titolo esemplificativo dagli Autori, dimostra che lo sforzo individuale e le risorse umane sono centrali per migliorare la produttività e l’efficacia, non meno dei modelli organizzativi. A differenza, qui vogliamo citare, sia pur a titolo di esempio, O’Toole Jr., Meier K., (2008); Pfeffer J.,(2007); Lazear EP & Shaw KL (2007); Jacobs RL & Washington C., (2003); Wood S (1999); Koch MJ & McGrath RG, (1996). Le riforme, attuate o in corso, nelle più avanzate esperienze internazionali (Regno Unito, Canada, ecc.) mostrano che l’attenzione sulle modalità di riconoscimento del merito dei dipendenti pubblici rimane centrale. Non si tratta quindi di un limite culturale, bensì della valorizzazione dell’asset fondamentale della PA, e cioè l’impegno dei dipendenti.

NON E’ VERO CHE IL DECRETO NON SI INTERESSA DEGLI OBIETTIVI

La definizione degli obiettivi e il loro collegamento con le risorse disponibili sono i cardini del ciclo di gestione della performance introdotto dalla riforma. L’art. 5 afferma che gli obiettivi devono soddisfare delle caratteristiche metodologiche precise. Devono essere: rilevanti e pertinenti rispetto ai bisogni della collettività; specifici e misurabili; sfidanti; riferibili ad un arco temporale determinato; commisurati a standard definiti a livello nazionale e internazionale; confrontabili e correlati alla quantità e alla qualità delle risorse disponibili. "Buoni" obiettivi sono essenziali per valutare le performance: senza scomodare l’ampia letteratura scientifica a riguardo (solo a titolo esemplificativo, Chun & Rainey, 2005), basta leggere i documenti programmatici di qualche amministrazione pubblica per comprendere come gli obiettivi delle strutture, prima ancora che degli individui, non soddisfino i requisiti metodologici elementari, rendendo vana o addirittura controproducente la valutazione delle performance. Tant’è vero che dai rapporti consuntivi sul raggiungimento degli obiettivi di tante amministrazioni, emergono in genere livelli dal 90% al 100%: o siamo in presenza della Pubblica Amministrazione più efficiente del mondo o, evidentemente, c’è qualcosa che non va. Il decreto interviene e assegna agli attori del sistema di valutazione (commissione centrale, organismi indipendenti, dirigenti, organi di indirizzo politico) responsabilità precise. È un passo innovativo che crea le condizioni per risolvere il "vizio originario" del nostro sistema di programmazione e valutazione strategica.

NON E’ VERO CHE IL DECRETO NON SI INTERESSA DEL LIVELLO ORGANIZZATIVO

Il decreto non prescrive modelli organizzativi specifici, ma questo è ovvio. Il decreto riconosce che il problema fondamentale non sono né i giusti principi (già largamente presenti nelle norme), né l’imposizione di modelli organizzativi astrattamente ottimali, bensì un corretto sistema di incentivi, materiali e non. Sarebbe insensato assegnare a norme di legge la fissazione di specifici modelli organizzativi che pertengono all’autonomia di ogni singola amministrazione. La logica della riforma è invece quella di determinare, attraverso la creazione di un nuovo sistema di incentivi, basato sulle leve della trasparenza, della misurazione, della responsabilità e della premialità, una pressione forte sui risultati, lasciando alle amministrazioni l’autonomia di definire i più opportuni assetti organizzativi per conseguirli. Per ovviare agli evidenti problemi di ineffettualità delle riforme precedenti si è scelto di agire attraverso un mix di strumenti tali da spingere concretamente e continuamente le amministrazioni verso percorsi di miglioramento continuo dei processi e dei servizi.
A questo fine, la dimensione organizzativa – intesa non tanto nella sua accezione strutturale ma in termini di sistemi operativi – è presente nel decreto in modo matriciale. Infatti:
Tutto il decreto è incentrato sul binomio trasparenza-valutazione della performance, che si esplica in gran parte a livello organizzativo e non di singoli individui.

All’art. 4 si affronta il tema del "ciclo di gestione delle performance" che inquadra la valutazione a livello organizzativo nell’ambito degli altri sistemi operativi (pianificazione strategica, budgeting, rendicontazione, ecc.).
All’art. 7 si stabilisce che il "sistema di misurazione e valutazione della performance" deve consentire la valutazione organizzativa e individuale. È ben chiaro che i due livelli sono profondamente interconnessi, come insegna la letteratura organizzativa e manageriale e ci suggeriscono autorevoli istituzioni internazionali (OECD 1996, 1997, 2004 e 2005).
All’art. 9 si precisa che: a) la valutazione dei dirigenti è collegata agli indicatori di performance relativi all’ambito organizzativo di diretta responsabilità; b) la valutazione del personale è connessa al raggiungimento di specifici obiettivi di gruppo e/o individuali.
All’art. 10 si chiarisce che il piano e il rapporto di performance consentono, in relazione alle risorse disponibili, la valutazione della performance dell’amministrazione e non solo del personale dirigenziale e non.
All’art. 13, commi 4 e 5, scorrendo i compiti della Commissione, si rileva facilmente come molti di essi siano ascrivibili alla dimensione organizzativa piuttosto che a quella individuale (es. qualità dei servizi pubblici, benchmarking, ecc.).
4. Non è vero che il sistema di valutazione è troppo centralizzato e monolitico. Al contrario il sistema disegnato è flessibile e decentrato. Il modello non è univoco, ciò che è univoco sono i requisiti metodologici minimi. La differenza non è banale e un esempio può chiarirlo. Ogni amministrazione, coerentemente al proprio contesto interno ed esterno, definirà obiettivi suoi propri e specifici. Tali obiettivi però dovranno soddisfare dei requisiti minimi (se ne dovrà motivare la rilevanza, pertinenza, misurabilità, raggiungibilità, ecc.). Gli attori che parteciperanno alla definizione degli obiettivi, alla valutazione delle performance, ecc., sono interni alle singole amministrazioni e non centralizzati. Ciò che sarà centralizzato sarà la definizione dei requisiti minimi – che sarà competenza della commissione centrale – per garantire una valutazione corretta e la massima trasparenza esterna. Cosa c’è di centralizzato e monolitico in tutto ciò? Si può argomentare, al contrario, che sia un buon bilanciamento tra necessità di governance del sistema e autonomia delle singole amministrazioni.
Quanto alle soluzioni proposte dagli Autori, si può facilmente dimostrare che esse già sono contenute nel decreto:
Enfasi su uffici e non individui, e adeguati sistemi di misurazione. Oltre a quanto già argomentato, appare molto limitativo e anche un po’ anacronistico individuare nei (soli) sistemi di contabilità industriale la soluzione per la misurazione delle performance delle pubbliche amministrazioni. Infatti, quest’ultima ha una natura multi-dimensionale (una citazione per tutti: il modello del valore pubblico di Moore). La riforma va ben oltre la mera introduzione della contabilità industriale, ma comporta la definizione di un sistema multidimensionale di misurazione delle performance (non solo input ma anche output e outcome in una logica di balanced scorecard).
Indirizzare il lavoro della Commissione verso la costruzione di sistemi di misurazione che permettano di comparare le performance collettive. All’art. 13, comma 4, tra i compiti della Commissione è previsto già il ruolo di accompagnare la costruzione di sistemi di misurazione che permettano di comparare le performance a livello sia organizzativo che individuale (benchmarking) per aiutare ciascuna amministrazione a ridefinire il proprio modello organizzativo.
Legare l’incentivazione non ad una gratifica annuale ma al percorso di carriera. Forse è sfuggito, ma nell’ambito del decreto, la valutazione non è solo legata alla premialità economica ma anche al percorso di carriera (art. 24). Inoltre, la valutazione individuale positiva può dar luogo a incarichi specifici (art. 25). Non è illusorio quindi pensare che l’abbinamento di queste disposizioni abbia un impatto sulla motivazione, a breve e a lungo termine. Al contrario, pensare che la motivazione del personale possa essere spinta unicamente da prospettive di lungo termine sembra quanto meno anacronistico e rispecchia una visione della PA d’antan.
In conclusione, desideriamo ringraziare gli Autori, dal momento che ci hanno consentito di chiarire e comunicare meglio logiche e aspetti di una riforma che, essendo complessa, può risultare non pienamente intelligibile ad una prima e non approfondita lettura. Certo, se i loro spunti ci fossero giunti nell’ambito delle varie occasioni di consultazione sui contenuti del decreto – alle quali peraltro uno di loro è stato personalmente ma vanamente invitato a partecipare – sarebbero stati apprezzati meglio e prima.

LA SENTENZA EUROPEA E LA RIFORMA DELLE PENSIONI*

LA CONTROVERSIA COMUNITARIA

Con la sentenza del 13 novembre 2008, la Corte di giustizia delle Comunità europee ha condannato la Repubblica italiana per la normativa in forza della quale i dipendenti pubblici hanno diritto a percepire la pensione di vecchiaia ad età diverse a seconda che siano uomini o donne. La procedura di infrazione non riguarda i dipendenti privati, perché il regime previdenziale amministrato dall’Inps è considerato un regime c.d. legale, di natura previdenziale in senso tecnico, conforme alla normativa comunitaria. Il regime gestito dall’Inpdap rientra invece, secondo la Commissione e la Corte di giustizia, tra i c.d. regimi professionali, ovvero quei regimi nei quali il trattamento pensionistico è pagato al lavoratore direttamente dal datore di lavoro. Ora, poiché l’art. 141 del Trattato Ce definisce come retribuzione “il salario o trattamento normale di base o minimo e tutti gli altri vantaggi pagati direttamente o indirettamente, in contanti o in natura, dal datore di lavoro al lavoratore, in ragione dell’impiego di quest’ultimo”, il divieto di ogni discriminazione retributiva in base al sesso va applicato anche alle pensioni dei dipendenti pubblici. Dalla sentenza della Corte di Giustizia deriva dunque, per lo Stato italiano, l’obbligo di parificare l’età pensionabile dei pubblici dipendenti tra uomini e donne quanto alla pensione di vecchiaia.
Il 13 gennaio 2009 il Governo ha inviato una nota alla Commissione europea nella quale si assicura la volontà dell’Italia di adempiere alla sentenza, si rappresenta che le possibili soluzioni tecniche sono allo studio, che esse saranno applicate secondo criteri di gradualità e flessibilità e, infine, che maggiori ragguagli circa le soluzioni prescelte saranno forniti al più presto. In caso di mancato adeguamento, la Commissione aprirebbe formalmente la procedura con una lettera di messa in mora. Le sanzioni consistono in una somma forfetaria e in una penalità di mora. Per l’Italia è stata fissata una somma forfetaria minima di 9.920.000 euro, mentre la penalità di mora può oscillare tra 22.000 e 700.000 euro per ogni giorno di ritardo nell’attuazione della seconda sentenza, a seconda della gravità dell’infrazione. Si tratta, come si vede, di somme molto ingenti.
L’urgenza di ottemperare alla sentenza deriva anche dal fatto che il giudice nazionale è tenuto a disapplicare qualsiasi disposizione discriminatoria senza doverne attendere la previa rimozione da parte del legislatore. Oggi, infatti, un dipendente pubblico di sesso maschile potrebbe adire il giudice nazionale per ottenere la pensione di vecchiaia a 60 anni, invocando la norma che prevede tale facoltà per le donne.

IL SISTEMA PENSIONISTICO ITALIANO

I dati sulle prestazioni di vecchiaia delle lavoratici del settore pubblico (per le quali il pensionamento a 60 anni è una possibilità non vincolante, introdotta con la riforma del 1995) consentono di evidenziare la consistenza della scelta di proseguire l’attività lavorativa anche se si sono maturati i requisiti per la pensione. La figura 1, che presenta la piramide per età di pensionamento dei percettori di pensioni dirette (vecchiaia, anzianità e inabilità) erogate dall’Inpdap, mostra che nel 2007 l’età modale per le donne è di 57 anni, ovvero di un anno inferiore a quella degli uomini; ma è elevata anche la frequenza delle uscite dal lavoro ad età più avanzate. In particolare si registra un picco in corrispondenza dei 60 anni, quando si ha la facoltà di accedere alla pensione di vecchiaia. Per le donne il ritiro avviene prevalentemente in corrispondenza dei requisiti previsti per il pensionamento di anzianità e per quello di vecchiaia; per gli uomini, invece, si distribuisce su di un arco di età più ampio, dato che il vincolo per la vecchiaia è più stringente ma più probabile l’uscita per anzianità, grazie a carriere lavorative più continuative. Le donne che si pensionano a 65 anni o anche ad età superiori non sono comunque poche (circa il 23 per cento delle uscite dal lavoro per vecchiaia).

Figura 1. Pensioni Inpdap dirette sorte nel 2007 – Piramide per età

Fonte: Inpdap, Trattamenti pensionistici dei pubblici dipendenti, anno 2007.

LA RISPOSTA ALLA SENTENZA DELL’ALTA CORTE DI GIUSTIZIA

Al fine di parificare l’età pensionabile tra uomini e donne nel pubblico impiego, le soluzioni astrattamente prospettabili, limitando il più possibile il perimetro dell’intervento normativo sono tre:

a)     Elevare, nel settore pubblico, l’età pensionabile delle lavoratrici parificandola a quella dei lavoratori, rendendo obbligatorio e non più facoltativo anche a loro l’accesso alla pensione di vecchiaia a 65 anni. Tale soluzione comporterebbe risparmi di spesa pensionistica. Senza effettuare un analogo intervento sul settore privato si aprirebbe, comunque, un problema di parità di trattamento nella normativa pensionistica riferita alle lavoratrici tra settore privato e pubblico impiego.
b)     Estendere nel settore pubblico anche agli uomini la facoltà di accesso alla pensione di vecchiaia all’età di 60 anni. Tale opzione sarebbe onerosa per la spesa pensionistica e, comunque, in contrasto con la tendenza generale all’aumento della vita media e dell’età pensionabile. Anche in questo caso, poi, verrebbe a crearsi una notevole disparità tra i lavoratori del settore privato e di quello pubblico.
c)     Fissare per entrambi i sessi un requisito di età flessibile per l’accesso facoltativo alla pensione di vecchiaia nel settore pubblico, nell’arco di età tra 60 e 65 anni, con costi per l’erario da quantificarsi e comunque crescenti in relazione alla diminuzione dell’età minima stabilita, lasciando per tutti il limite legale a 65 anni. Si tratterebbe, in ogni caso, di una misura in contrasto con la tendenza generale all’aumento della vita media e dell’età pensionabile, e che aprirebbe un’asimmetria nella normativa pensionistica riferita ai dipendenti di sesso maschile tra il settore pubblico e quello privato.

A queste tre ipotesi più “conservatrici” se ne possono affiancare altre due più innovative:

d)     Estendere ai dipendenti pubblici il regime previdenziale dell’Inps, considerato dalla Corte di Giustizia di tipo c.d. legale. Tale soluzione consentirebbe di mantenere la differenza di età pensionabile tra uomini e donne ed escluderebbe la creazione di una disparità nell’ordinamento interno tra dipendenti pubblici e privati; ma comporterebbe una riforma di tutto il sistema previdenziale più radicale di quanto finora considerato, anche dai progetti del passato governo: l’Inpdap dovrebbe essere completamente assorbito da parte dell’Inps fino a scomparire, e così il sistema delle contribuzioni figurative, le peculiarità del trattamento di fine servizio (Tfs) e i regimi speciali, con costi ed effetti di difficile quantificazione.
e)     Fissare l’età della pensione di vecchiaia, uguale fra generi, a regime nella Pubblica Amministrazione nell’arco flessibile dei 62-67 anni.Questa soluzione farebbe tesoro del fatto che già ora, a legislazione vigente, dal 2013 in poi l’età minima di accesso alla pensione di anzianità diverrà di 62 anni per tutti i lavoratori dipendenti (63 per i lavoratori autonomi) e, inoltre, i dipendenti pubblici possono optare di rimanere in servizio fino a 67 anni. E permetterebbe sia di parificare l’età pensionabile tra uomini e donne, sia di elevarla gradualmente, e quindi di ottenere per il sistema pensionistico pubblico risparmi di spesa. La soluzione aprirebbe uno squilibrio rispetto al settore privato, ma proporrebbe anche un cammino di equiparazione delle opportunità e di prolungamento della vita attiva per tutti i lavoratori, dato che l’aumento a 62 anni nel 2013 del requisito di età per la pensione di anzianità si applica a tutti i dipendenti, e anche nel privato è possibile già ora rimanere al lavoro fino a 67 anni. La scelta di estendere il provvedimento anche al privato, infine, potrebbe comportare rilevanti risparmi all’intero sistema previdenziale italiano (pubblico e privato) e liberare così le risorse necessarie a compensare gli svantaggi ai quali sono esposte le carriere delle lavoratrici dipendenti.
La delineazione delle ipotesi di possibile azione deve, ovviamente, comprendere anche l’ideazione di un periodo transitorio di messa a regime delle norme, durante il quale i requisiti di età per il pensionamento di vecchiaia vengano elevati a gradini (ad esempio di un anno ogni due anni, o simili). Al fine di verificare gli effetti sulla spesa previdenziale e, più in generale, sulla finanza pubblica, delle ipotesi qui sintetizzate, il Ministro Brunetta ha avviato una Commissione di studio composta da Giuliano Cazzola, Fiorella Kostoris, Filippo Patroni Griffi, Germana Panzironi, Maria Cozzolino, Riccardo Rosetti e da me. Il 19 gennaio la Commissione ha prodotto un primo progress report dei lavori, che è stato pubblicato sul sito del Ministero per la pubblica amministrazione, a questo indirizzo.
Nelle prossime settimane la Commissione intende concludere il proprio impegno con la pubblicazione della relazione definitiva; ma sarà lieta di considerare con cura suggerimenti e proposte che possano provenire dagli amici della Voce.info.

* L’autore è Consigliere economico del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione.

Retribuzioni pubbliche, inflazione e produttività del lavoro

Analizzando in dettaglio il differenziale di crescita delle retribuzioni pubbliche rispetto a quelle del settore privato si nota una sostanziale omogeneità per le retribuzioni contrattuali e dinamiche molto più differenziate per quelle di fatto. L’elevato valore dello slittamento salariale nel pubblico impiego si deve soprattutto al maggior importo degli arretrati, legato ai consistenti ritardi nei rinnovi. Più che di accelerazione retributiva del pubblico impiego si deve parlare di crisi della produttività del lavoro e di stagnazione salariale del privato.

Pubblico e privato nelle retribuzioni

Una lettura integrata dei dati dei conti nazionali, per settore economico e per settore istituzionale, consente di confrontare le retribuzioni di fatto del settore pubblico con quelle di industria e servizi privati. Dal 1992 questi ultimi hanno avuto incrementi complessivi nominali pari, rispettivamente, al 52,4 e al 50,2 per cento. Nel settore pubblico, la crescita è inferiore fino al 2001, ma nel 2005 è del 60,3 per cento. Se si guarda ai differenziali retributivi, al netto dell’occupazione operaia lo svantaggio del settore pubblico resta ancora consistente.

Quanto lavorano gli italiani

La tesi che gli orari dei dipendenti italiani siano inferiori a quelli dei loro concorrenti europei non ha sostegno empirico. Il vantaggio italiano si riduce però sensibilmente se si considera l’impegno lavorativo sul complesso dalla popolazione in età di lavoro. La causa è il basso tasso di occupazione, soprattutto femminile Tuttavia, il valore resta superiore alla media dell’Unione Europea a 15 ed è analogo a quello dell’Olanda. Per accrescere l’impegno degli italiani nel mercato dei beni e dei servizi, non serve ridurre le ferie, ma si devono aumentare i posti di lavoro.

Una nuova questione salariale

Nonostante la recente accelerazione, il valore della retribuzione contrattuale media del 2004 è ancora inferiore di 2,9 punti percentuali rispetto a quello del 1992. Nel quadro delle regole definite dal Protocollo del 1993, la perdita di ruolo economico della retribuzione di primo livello non sarebbe motivo di preoccupazione. Ma la contrattazione decentrata non è decollata, se non nelle imprese manifatturiere medio-grandi del Centro-Nord. E la dinamica delle retribuzioni di fatto avvalora le diffuse percezioni di impoverimento (relativo) di operai e impiegati.

La statistica nel paese di Trilussa

Cresce l’attenzione alla qualità e completezza dell’informazione statistica. E l’Istat, pur con scarso personale e mezzi, riesce a sostenere il confronto almeno con gli istituti europei. Ma per ottenere una più ampia e rapida base di produzione e diffusione di statistiche ufficiali è necessario coinvolgere maggiormente il mondo accademico e della ricerca pubblica e privata. È quindi opportuno varare un piano di sviluppo che definisca la cornice normativa e finanziaria in cui dovranno operare i diversi soggetti.

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