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Author: Daniele Checchi Pagina 6 di 8

checchi Professore di economia del lavoro all’Università Statale di Milano. Attualmente Dirigente del Centro Studi e Ricerche di Inps. Ha collaborato come consulente economico del sindacato e successivamente ha partecipato a diverse ricerche sulla contrattazione decentrata. Si occupa di comportamenti sindacali e di economia dell’istruzione. È stato membro del Consiglio Direttivo di ANVUR (Agenzia Nazionale per la Valutazione delle Università e della Ricerca) nel periodo 2015-19.
Redattore de lavoce.info.

QUANDO SI TAGLIA LA SPESA DELLE UNIVERSITÀ

La manovra economica del governo ha ridotto il Fondo di finanziamento ordinario delle università del 19,7 per cento in cinque anni. Le strategie che gli atenei potranno adottare per sopperire alla diminuzione delle risorse avranno ripercussioni sull’accesso agli studi universitari e sulla ricerca. Se l’obiettivo era limitare la spesa per il personale, si poteva intervenire solo sulle sedi che ne hanno in eccesso. Nel frattempo, l’annuncio dei tagli ha provocato una vera e propria corsa alla spesa.

PAURA DELLA MATEMATICA

I dati sui test di matematica dell’indagine Pisa sono impietosi per gli studenti quindicenni italiani. Solo il Nord-Est è in media europea, con punte di eccellenza nei licei. Sud e Isole hanno punteggi da paese in via di sviluppo. La situazione è ancora peggiore se si considerano gli iscritti agli istituti regionali di formazione professionale, che invece sono sottorappresentati nel campione. Ma per essere efficace nel risollevare lo scarso livello di competenze una azione di monitoraggio deve concentrare l’attenzione sulle scuole con i risultati peggiori.

SCUOLA

PROVVEDIMENTI

Il ministro Fioroni (a differenza del ministro Mussi) si è caratterizzato per una politica di apparente continuità con i provvedimenti del precedente governo, mentre in realtà ha adottato una politica graduale (il famoso “cacciavite”) per modificare i contenuti più invisi alla nuova maggioranza. Tra i provvedimenti adottati:
1) innalzamento dell’obbligo scolastico a 16 anni, e parziale disapplicazione della alternanza scuola-lavoro prevista dalla precedente riforma Moratti (in particolare mancata sottoscrizione di accordi di sperimentazione regionale).
2) commissariamento della agenzia nazionale per la valutazione del sistema dell’istruzione (Invalsi), ma incompleta realizzazione di un sistema di valutazione nazionale. Il Ministro ha espresso pareri contradditori sulla necessità di una valutazione “campionaria” contrapposta ad una valutazione “censuaria” delle scuole.
3) riscrittura dei programmi scolastici, definendo dal centro traguardi terminali e linee di indirizzo e non prescrizione di contenuti specifici, ma nel contempo preoccupandosi di un recupero contenutistico nella attuale scuola dell’obbligo, a seguito del ridimensionamento degli stessi introdotto dalla riforma Moratti.
4) ripristino della serietà delle verifiche (in particolare reintroducendo i commissari esterni per l’esame di maturità, ma anche con la reintroduzione dell’esame di riparazione in sostituzione del meccanismo del recupero crediti)
5) accettazione della riduzione degli organici previsto in finanziaria 2007 (in particolare con l’imposizione di un tetto massimo agli insegnanti di sostegno) in cambio di una progressiva immissione in ruolo dei precari, con la conseguente chiusura delle graduatorie ed il passaggio ad un nuovo meccanismo di ingresso nella professione insegnante basato sulle scuole di specializzazione (SIS).
6) sperimentazione di nuove forme di gestione a livello locale delle risorse docenti disponibili (proposta avanzata nel quaderno bianco sulla scuola, recepita in finanziaria 2007 ed attualmente in corso di definizione nelle linee di indirizzo del Ministero della Pubblica Istruzione).

QUANDO SI VEDRANNO GLI EFFETTI

Gli effetti attesi dovrebbero essere quelli di innalzamento della scolarità giovanile (intervento 1) e di miglioramento della qualità degli apprendimenti (interventi 3 e 4). Incerti gli effetti degli interventi sugli organici (interventi 5 e 6), sia sul piano del bilancio che su quello della formazione impartita.

OCCASIONI MANCATE

Due sembrano i nodi non ancora affrontati:
1) il riassetto del sistema formativo, alla luce della preoccupante performance negli apprendimenti emersa dalle indagini internazionali. Molti indicatori di inefficienza puntano i riflettori sulla scuola secondaria di primo grado, che in seguito all’innalzamento dell’obbligo avrebbe potuto essere ridisegnata legandola in modo più organico alla scuola secondaria di secondo grado. È curioso che un provvedimento di rilevante portata (quale l’età dell’obbligo) sia finito in Finanziaria, e non invece inserito in una legge appropriata. È stata correttamente arrestata la licealizzazione della formazione tecnica sponsorizzata dal governo precedente, senza però sciogliere il nodo di quale fosse l’assetto desiderato.
2) non si può avere maggior autonomia gestionale a livello decentrato senza la costruzione di un adeguato sistema di valutazione censuario. Come già in passato, non si è avuto il coraggio di andare in una direzione attuativa dell’autonomia scolastica (trasferendo risorse e responsabilità a livello della dirigenza delle singole scuole) costruendone la precondizione di verifica a posteriore dei risultati.

Classifiche dettate dal contesto

Il Quaderno bianco sulla Scuola, pubblicato a cura del ministero della Pubblica istruzione e del ministero dell’Economia e delle Finanze, avanza una serie di proposte per il miglioramento della qualità della scuola italiana, definita come “il settore che farà la differenza fra ripresa o stagnazione della mobilità sociale e della produttività” nel nostro paese.

Alla scuola di qualità non bastano le risorse

Le variabili solitamente utilizzate nella letteratura economica per approssimare le risorse investite nella scuola sono la spesa per studente, il rapporto studenti/insegnanti e la numerosità delle classi. Il loro ruolo nell’influenzare il rendimento degli studenti è oggetto di aspre controversie fin dal 1966, quando negli Usa è stato elaborato il rapporto Coleman per spiegare i peggiori rendimenti scolastici che caratterizzavano alcune minoranze. Da allora, si sono susseguiti centinaia di contributi che, basandosi su metodologie non sperimentali, sono arrivati a conclusioni molto diverse tra loro. Per questo motivo, alcuni autori hanno scritto rassegne che avevano l’obiettivo di sintetizzare l’imponente mole di lavori disponibili. Tuttavia, anche le rassegne hanno raggiunto conclusioni opposte, in base al modo utilizzato per sintetizzare i contributi esistenti. Tutto ciò la dice lunga su quanto controverso sia il ruolo delle risorse.

Risorse e risultati

Ci sono anche ragioni teoriche che possono spiegare il fatto che non si trovi una relazione robusta tra risorse e risultati. Prendiamo la numerosità delle classi, ad esempio: una relazione negativa tra dimensioni delle classi e performance degli studenti potrebbe essere mascherata dal fatto che l’allocazione degli studenti in classi grandi o piccole non è casuale. Se gli studenti "peggiori" risultano concentrati con maggiore probabilità in classi di dimensioni ridotte, quelle più numerose possono anche risultare migliori. Recentemente, alcuni studi hanno fornito evidenza sperimentale sull’argomento e sembra esistere un effetto positivo, sebbene debole. Nel Tennessee l’esperimento Star ha assegnato in modo casuale una coorte di studenti, e i relativi insegnanti, a classi di diverse dimensioni: i risultati in test standardizzati sono migliorati di circa il 4 per cento durante il primo anno in cui gli studenti sono inseriti in classi più piccole, e dell’1 per cento in ciascun anno successivo. (1)
Pur in presenza di voci a volte molto discordanti, il dibattito in letteratura avviene in un ambito delimitato da alcuni punti fermi:
1) Un meccanismo automatico che leghi maggiori risorse investite nella scuola a migliori rendimenti degli studenti è tutt’altro che ovvio.
2) Anche gli autori che si mostrano più scettici sul ruolo delle risorse scolastiche non si spingono ad affermare che investire nella scuola sia inutile.

Il caso Italia

Il primo punto trova in Italia una immediata conferma. Come ben documentato nel Quaderno bianco sulla scuola (parte I, par. 4.2), l’Italia spende per l’istruzione più della media dei paesi Ocse. Particolarmente elevata risulta la spesa per il personale, in virtù dell’alto rapporto insegnanti/studenti. Ciò è dovuto, da un lato, al maggior impegno orario degli studenti, particolarmente nella scuola primaria e in misura minore nella scuola secondaria inferiore. Dall’altro, alla maggiore incidenza di alcune tipologie di insegnanti: di sostegno, di religione, e fuori ruolo. Anche al netto di queste figure, tuttavia, il rapporto è di 9,1 insegnanti per 100 studenti in Italia, contro una media di 7,5 nei paesi Ocse. Eppure, i risultati che emergono da indagini standardizzate internazionali, come ad esempio Pisa, pongono le competenze degli studenti italiani sistematicamente sotto la media. Anche all’interno del nostro paese non emerge una correlazione tra quantità di risorse investite, distribuite abbastanza uniformemente a livello territoriale, e risultati degli studenti, che mostrano un forte svantaggio delle regioni centro-meridionali. Inoltre, se la quota di spesa in conto capitale risulta correlata positivamente con le competenze degli studenti, non lo è altrettanto la spesa per insegnanti, mentre quella per altro personale e consumi intermedi mostra addirittura una correlazione negativa. (2)
L’assenza di sistematiche correlazioni positive tra quantità di risorse investite e risultati non esclude che esistano altri effetti sulle competenze degli studenti che le variabili elencate sopra non consentono di cogliere. E qui veniamo al secondo punto. Le differenze tra scuole potrebbero essere in parte spiegate da determinanti di tipo istituzionale anziché dall’ammontare delle risorse investite. O da altri fattori che influenzano la qualità della scuola, come il livello di preparazione e di motivazione degli insegnanti. La letteratura evidenzia fra questi la centralizzazione degli esami, il livello di autonomia scolastica, il livello di autonomia didattica degli insegnanti, l’esistenza di valutazioni da parte degli studenti e il livello di concorrenza da parte di scuole private.
In parole povere, la questione non è solo quanto spendere per la scuola, ma soprattutto come. E visto che in Italia la quantità di risorse investite non è inferiore a quella degli altri paesi sviluppati mentre sono inferiori i risultati ottenuti, è obbligatorio ripensare al modo in cui le risorse sono spese.
A proposito del decentramento delle responsabilità e delle competenze nel governo della scuola intrapreso in Italia dagli anni Novanta, sempre nel Quaderno Bianco (pag. 32) si legge che:
"È mancata l’assegnazione alla scuola di autonomia economico-finanziaria, ma anche la strumentazione per monitorarla; e, ancora, l’attribuzione alle scuole di poteri effettivi che consentano a ognuna di esse di attuare gli interventi necessari al miglioramento dei propri risultati".
Si tratta di una descrizione coincisa ed efficace di come una qualunque riforma sia destinata a rimanere incompiuta, finché al decentramento non si affianchi l’attribuzione di poteri effettivi e responsabilità in capo a chi è chiamato a gestire la fornitura del servizio. Se a questo aggiungiamo la già dimostrata avversione dei principali attori del sistema scolastico, ovvero gli insegnanti, alla loro valutazione e incentivazione su base meritocratica, risulta abbastanza facile prevedere che eventuali risorse addizionali da destinare alla scuola non sortiranno effetti di rilievo sulle competenze degli studenti.

(1) Krueger, A.B. (1999). "Experimental Estimates of Education Production Functions" Quarterly Journal of Economics 114(2): 497-532.
(2) Bratti, M., Checchi, D., Filippin, A. (2007) "Territorial Differences in Italian Students’ Mathematical Competencies: Evidence from Pisa 2003", IZA Discussion Paper No. 2603 (February) – Bonn: IZA.

Senza valutazione non c’è accademia

Intervista a Walter Tocci, deputato dell’Unione e membro della commissione Cultura della Camera, per tracciare un bilancio dell’attività del primo anno di governo Prodi in materia di università e ricerca. Si discute di Anvur e Civr, di finanziamenti e di incentivi alla produzione scientifica, di concorsi e delle troppe norme che regolano l’attività degli atenei. Ma l’appuntamento cruciale è la prossima Finanziaria. Se non ci sarà un congruo aumento di fondi per la ricerca e l’università legato alla valutazione, allora il guasto diventerà irrimediabile.

I fondi pubblici per l’università

Sul principio che sia opportuno finanziare l’università con risorse pubbliche non sembrano esserci dubbi. Ma due ragioni rendono preferibile anche una fornitura pubblica del servizio: l’intervento pubblico dovrebbe comunque sussidiare la ricerca di base, e l’informazione sulla qualità dell’istruzione è molto difficile da misurare e percepire, specialmente durante una transizione a un nuovo regime. Incentivi, concorrenza e liberalizzazioni delle carriere del personale possono essere introdotti utilizzando i molti strumenti di cui già si dispone.

Uguali perché mobili

L’istruzione media degli italiani è significativamente cresciuta, in particolare dopo la riforma della scuola dell’obbligo nel 1962. Nel conseguimento della laurea permane però un differenziale di probabilità legato al diverso background familiare. Per le differenze di reddito e perché per i figli di non laureati l’università è un investimento più rischioso ed è maggiore il costo opportunità. Ma anche per effetto dei modelli di ruolo. Frequentare un ateneo lontano dalla città di residenza della famiglia potrebbe attenuarne l’impatto.

Valutazioni che non danno risposte

L’Italia partecipa alle indagini campionarie internazionali che misurano il livello di apprendimento degli studenti, costruite con metodologie rigorose nella selezione dei campioni, degli indicatori e nello svolgimento delle prove. Ma a livello nazionale la valutazione è affidata all’Invalsi, che però utilizza criteri meno rigorosi, con risultati che suscitano più di una perplessità. Soprattutto, non si risponde al bisogno delle famiglie di conoscere quale sia la “qualità” dei diversi istituti, prima di iscrivervi i propri figli.

La scuola e l’università dei programmi elettorali

Il programma della Casa delle libertà tratta il tema dell’istruzione con superficialità. L’unico riferimento di spesa è un probabile rifinanziamento del buono scuola della Finanziaria 2005. L’Unione porta a sedici anni l’obbligo scolastico e attribuisce al potenziamento dell’istruzione e della formazione compiti vari: dal rafforzamento del potenziale di competitività del paese, al miglioramento dell’inclusione sociale, allo sviluppo del Mezzogiorno. Ma accredita la discutibile tesi che i mali del sistema universitario italiano siano dovuti alla mancanza di fondi.

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