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Mettere il risultato al centro dei contratti pubblici

I contratti pubblici hanno un ruolo strategico nella fase di rilancio e nella sfida della sostenibilità. Regole e funzionamento vanno perciò ripensati secondo criteri di risultato, trasparenza e legalità. Le proposte emerse in un convegno.

Un convegno sul ruolo dei contratti pubblici

La sfida della ripresa e il ruolo dei contratti pubblici è il titolo del congresso internazionale ospitato il 10, 11 e 12 novembre 2021 dall’Università di Saragozza. Accademici come Santiago Muñoz Machado, Cani Fernández, Miquel Roca i Junyent, José Maria Gimeno Feliù e Joaquín Tornos si sono confrontati con esperti di Italia, Argentina, Messico, Ecuador e Cile, scambiando prospettive e propostesulle strategie di rilancio delle economie nazionali e sul ruolo dei contratti pubblici per la messa a terra di risorse e soluzioni.

Tutti i partecipanti hanno condiviso l’idea che i contratti pubblici rappresentano uno snodo fondamentale per vincere la sfida della sostenibilità, sia a livello globale realizzando gli obiettivi dell’Agenda 2030, sia a livello europeo perseguendo le direttrici della transizione verde e digitale condivise dalla Commissione e dagli stati membri. Tutti, inoltre, hanno riconosciuto il ruolo strategico dei contratti pubblici per rendere operativa la fase di rilancio.

Sono temi di particolare interesse per Italia e Spagna, in quanto stati destinatari della maggior quota dei fondi Nex Generation EU stanziati per la ripresa e, al contempo, quelli con minori capacità di spesa delle risorse europee, come ha certificato recentemente la Corte dei conti europea. Non a caso, Italia e Spagna hanno in comune l’esigenza di ripensare le regole e il funzionamento dei contratti pubblici applicando la cultura: (i) del risultato, in modo da garantire la smobilizzazione degli investimenti, (ii) della spesa pubblica come investimento, (iii) della legalità fondata non su formalismi, ma su garanzie di piena trasparenza e rendicontazione.

La pandemia ha avuto il “merito” di evidenziare i limiti culturali e giuridici di regole consolidatesi negli anni. Nel momento dell’emergenza, le soluzioni adottate hanno perentoriamente messo da parte lacci e lacciuoli nonché prassi basate sulla motivazione del “si è sempre fatto così”, puntando in modo diretto alla soddisfazione dell’interesse sotteso al contratto pubblico. In poco tempo è diventato superfluo tutto ciò che non è strumentale al raggiungimento dell’obiettivo.

Di qui, l’emersione di nuove coordinate per il rinnovamento del sistema, la cui realizzazione implica la salvaguardia della sicurezza giuridica (vale a dire qualità delle regole e certezza della loro applicazione), della trasparenza (declinata in forme di rendicontazione, monitoraggio e accesso), del buon governo (nell’ambito delle funzioni di vigilanza, coordinamento e partecipazione) e, al contempo, il superamento di regole e soluzioni non necessarie, che rischiano di condannare all’arretratezza il sistema paese.

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Di seguito riportiamo alcune proposte presentate a Saragozza, utili anche per la discussione in corso in Italia sul cambiamento del quadro normativo (Ddl n. 2330 – XVIII Leg., del 21 luglio 2021, presentato al Parlamento dal presidente del Consiglio e dal ministro delle Infrastrutture).

Va pur detto che il cambiamento non richiede soltanto modifiche legislative, “per renderlo possibile, infatti, è necessario prima di tutto un cambiamento culturale nell’amministrazione” (Alfonso Peña, presidente Cámara de Cuentas de Aragón).

Sette proposte in campo

1. I fondi europei e nazionali devono raggiungere il settore produttivo in tempi brevi mirando al risultato. L’interpretazione e l’applicazione delle regole dovrebbe tener conto di tali esigenze. Per le procedure a evidenza pubblica potrebbe essere opportuno semplificare i controlli ex ante, a favore di controlli sistematici nella fase dell’esecuzione.

2. Le regole per la gestione delle risorse devono essere il più possibile chiare e certe. Con una normativa ad hoc si potrebbero disciplinare soluzioni per: (i) la selezione diretta di progetti di nuova generazione; (ii) la modifica dei contratti esistenti; (iii) l’iniziativa privata per l’attivazione di bandi riguardanti progetti innovativi; (iv) l’applicazione di soluzioni per gli acquisti locali; (v) le responsabilità dei funzionari nella gestione delle risorse; (vi) l’applicazione di rimedi extragiudiziali per la soluzione delle controversie nella fase dell’esecuzione. La stessa normativa potrebbe definire ricorsi attivabili davanti a organi amministrativi autonomi specializzati, con termini di deposito e di deliberazione brevi.

3. La gestione delle risorse implica integrità e trasparenza. La trasparenza non dovrebbe essere percepita come onere amministrativo, ma come strumento di miglioramento di soluzioni inefficienti o cattive prassi. Di qui la necessità di affrontare preventivamente la corruzione e garantire la trasparenza in tutte le fasi del contratto (dalla programmazione all’esecuzione).

4. Un sistema sostenibile si basa su una governance adeguata, in grado di attuare la trasparenza. La semplificazione di regole e procedure va equilibrata con garanzie di trasparenza funzionali alla produzione di dati completi sul sistema dei contratti e a forme di monitoraggio partecipate anche dalla società civile. Il monitoraggio dovrebbe basarsi su indicatori oggettivi, fondati sull’idea che ciò che non è misurabile difficilmente può essere migliorato.

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5. La sostenibilità può essere perseguita mediante l’applicazione di clausole sociali e ambientali, nell’ambito di un quadro normativo certo. Il superamento della regola che vincola l’utilizzo di criteri sociali e ambientali al collegamento con l’oggetto dell’appalto è in corso di discussione a livello europeo. Tale superamento può essere favorito anche da un’interpretazione meno rigorosa di tale vincolo che faciliti il perseguimento di obiettivi sociali e ambientali.

6. La contrattazione pubblica deve “garantire la salute pubblica”, configurata come diritto fondamentale. Ciò richiede un generale ripensamento del sistema dei contratti pubblici nel settore sanitario, funzionale a garantire maggiore qualità ed efficienza. Il ripensamento va operato mettendo al centro il paziente: la contrattazione deve rispondere ai suoi bisogni garantendo qualità, tempi brevi, procedure che guardano al risultato, facilità per l’innovazione. Le regole europee permettono questo cambiamento, in particolare accentuando la visione strategica dei contratti pubblici (non la loro burocratizzazione). La strategia e l’efficienza amministrativa (che guardi all’idea di valore e non di mera spesa) devono prevalere sulla considerazione del prezzo, non solo nel settore dei farmaci ma anche nei settori che presentano caratteristiche simili. La creazione di valore nei servizi sanitari dovrebbe promuovere una nuova cultura dei contratti pubblici, in grado di fare affidamento su indici di performance e sistemi di monitoraggio dell’esecuzione. Si tratta di soluzioni che possono essere meglio perseguite quando l’azione contrattuale è promossa da centrali di committenza.

7. La collaborazione pubblico-privato è tema strategico per l’utilizzo delle risorse europee. Queste collaborazioni vanno incentivate mettendo da parte pregiudizi e resistenze. Possono garantire l’effettivo raggiungimento degli interessi pubblici preservando standard di qualità ed equità sociale.

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Il Punto

  1. Savino

    Se non si sveglierà a fare quanto scritto nell’articolo e a pensionare tutta la vecchia generazione assumendone una nuova l’Italia sarà praticamente spacciata. Mi permetto solo di aggiungere che ci sono risorse umane fuggite all’estero da recuperare e valorizzare mentre da noi la P.A. è stata la pacchia dei non laureati e un rimpiazzo stile ammortizzatore sociale già decenni fa quando non c’era ancora il reddito di cittadinanza che ha poi soppiantato e superato perfino l’impiego pubblico.

  2. Firmin

    Temo che se e quando si realizzerà il grande reset della PA italiana, come auspicato, i nuovi funzionari e dirigenti “orientati al risultato” finiranno sotto l’occhio di Corte dei Conti e Tar (con spese legali a carico dei malcapitati) per la violazione di 3/4 delle norme del diritto amministrativo.

    • Savino

      La Corte dei Conti e la magistratura hanno da occuparsi delle ruberie e delle inefficienze dei vecchi dirigenti e funzionari.

  3. Basilio Parolin

    Bello…tutto scritto da librettari che non hanno mai fatto una gara pubblica, mai scritto un disciplinare, men che meno un capitolato.
    1. i fondi che spende la PA servono a tutti i cittadini non a foraggiare i privati o i settori di turno… _ OK semplificare i controlli …ed infatti dovrebbe essere ANAC a garantire che le ditte che partecipano a pubblici affidamenti siano affidabili……invece me le devo verificare io e trovo sempre ditte alla canna del gas che intascata l’anticipazione ( portata al 20% …cose da pazzi.. un regalo alle ditte decotte …) ringraziano e salutano lasciandoti nel mare dei fallimenti e lavori non conclusi…
    2. regole chiare per la gestione delle risorse….ci mancherebbe.. ma al punto “V” si parla della responsabilità del funzionario. Bene io me la prendo ( e mi pagate) nella misura in cui il politico non mi minaccia di licenziamento…. possono farlo e….lo fanno…. Quindi reintrodurre il Segretario Comunale/provinciale di nomina prefettizia e concorsi per i dirigenti……. Poi le leggi e regolamenti vanno scritti sapendo di cosa si parla……
    3. la gestione delle risorse implica integrità e trasparenza…..solo la gestione delle risorse ? e tutto il resto ? ma visto il livello della classe politica italiana …sarebbe già un risultato. En passant rilevo che cercare di fare bene il proprio lavoro non basta ….
    4. non ho capito di cosa parlate…….quali sono gli indicatori oggettivi ? gli altri in quanto soggettivi prestano sempre il fianco a valutazioni diverse…..mai fatto gare eh?
    5.la sostenibilità …..definitela e scrivetela su una norma…io poi la applico….
    6. la salute pubblica non la si difende privatizzando la sanità……non si è ancora capito ? togliamo la sanita dalle mani della politica . Si ricreino gli uffici tecnici della PA ( genio Civile, un Genio Sanitario, ecc. ecc.) ….controllo politico ..certo…ma non con voce in capitolo su creare primariati, servizi insulsi, al parossismo sanitario si stampo “lombardia” dove hanno estinto praticamente i medici di famiglia…
    7. la collaborazione pubblico -privato è una baggianata…….solo voi teorici la invocate.

    Cosa dire , c’è molto da fare nella PA, assumere meno parolai ( scienze politiche, giurisprudenza, …) e più tecnici ( ingegneri, geologi, architetti, medici, agronomi, statistici, matematici …e anche diplomati anche loro…. periti vari, ragionieri…..). Riunire i comuni in “mandamenti “( di 10 comuni o almeno 35.000 ab.) si passerebbe da 8000 comuni a 800 comuni con notevole risparmio di “politici” notoriamente gran casinisti….. ci sta molta ciccia su cui operare……..meno libri e più sostanza….

    Basilio Ufficio gare Ente provinciale della regione veneto

    • michele cozzio

      Gentile Basilio,
      devo svolgere una precisazione nella parte in cui i suoi commenti, altrimenti condivisibili, sono imprecisi : “tutto scritto da librettari che non hanno mai fatto una gara pubblica, mai scritto un disciplinare, men che meno un capitolato”. Sul punto mi spiace smentirLa, tutti gli Autori, oltre ad aver scritto libri, hanno praticato e praticano il settore svolgendo attività “di sostanza”, alcuni anche di direzione di primarie centrali di committenza.

      • Basilio Parolin

        Gentilissimo Dott. Cozio, la mia critica da “operatore” del settore nei bassifondi della PA , mi porta a a semplificare , e molto, per essere diretto nel colpire un aspetto per me fondamentale, e cioè la troppa “filosofia” che pervade le norme.
        Resto convinto, per esperienze dirette, di quanto affermato, ben sapendo che sono sempre esperienze parziali, ma parlo di ciò che ho vissuto e vivo.
        Sono altrettanto convinto che esistono soggetti concretamente competenti, ma siete una esigua minoranza .
        Dopo di che resto sempre allibito che di fronte ad un codice aggrovigliato, bizantino, incompleto, le “menti pensanti” lo subiscano come legge divina e tentino di applicarlo, di giustificarlo, ma sono parole! se una norma redatta dagli uomini non va , la si cambia.
        La forza di gravità subiamo, ma le nostre “parole”, per quanto alte, si possono e si devono cambiare .
        Da “zappatore” del diritto , secondo me , sarebbe stato “sufficiente” aggiornare il vecchio 163/2006, con il suo bel regolamento, quel “codice” sì scritto da una persona che “conosceva” il modo dei contratti, a 360 gradi.
        De Lise Santo Subito.
        Cordiali saluti
        Basilio

  4. belzebu'

    Praticamente un pese dove la pubblica amministrzione è caratterizzata dalla corruzione e incompetenza. Un paese di ladri di stato.

    Allora perchè, nei casi di illecito, non vengono inserite sanzioni pesanti dal legislatore? Ad esempio far pagare 55 volte in piu’ il danno procurato con la rapina oltre al licenziamento perpetuo dagli uffici pubblici.

    Cio’ valga anche per i politici.
    Ma i politici non la votano. Allora è la costituzione inadeguata rispetto al contesto italiano dei ladri di stato.

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