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Debiti della Pa: che succederà in futuro?

La questione dei debiti delle amministrazioni pubbliche sembra avviata a una soluzione per il passato. Ma come evitare che l’emergenza si ripresenti in futuro? Serve un cambiamento culturale che impedisca alle amministrazioni locali di operare senza risorse. E vanno rafforzate le tecnostrutture.
BILANCI DI CASSA E DI COMPETENZA
La questione dei debiti delle amministrazioni pubbliche sembra avviata a una soluzione per il passato. Se tutto funzionerà bene, per la prima volta dall’inizio della grande crisi la politica fiscale in Italia fornirà uno stimolo positivo all’economia. Giustamente su questo si è concentrata l’attenzione di tutti.
Come sempre da noi, alla fine l’emergenza costringe a trovare una soluzione. Resta però senza risposta una domanda cruciale: come evitare che la stessa emergenza si ripresenti in futuro?
In effetti, la vera lezione di tutta la vicenda è l’aver messo in evidenza lo stato estremamente insoddisfacente del nostro sistema di gestione e controllo della spesa pubblica, soprattutto a livello locale, ma non solo.
La prima questione riguarda la capacità di monitoraggio del sistema. La discussione si trascina da almeno tre anni, ma ancora non disponiamo di una stima affidabile di quanti siano i debiti e, soprattutto, di come siano distribuiti tra debiti sopra e sotto la linea. Di quanta parte dei debiti, cioè, sia a fronte di poste già iscritte nei bilanci di competenza e di quanta parte sia costituita da debiti fuori bilancio.
La seconda questione è come tutto ciò sia potuto accadere (e forse, non lo sappiamo, stia ancora accadendo). La risposta più accreditata a livello locale è che sia colpa del patto di stabilità interno. I limiti alle erogazioni di cassa costringono enti che pure disporrebbero di liquidità a rinviare i pagamenti. È certamente vero per una parte degli enti locali, ma sicuramente non per tutti. Anche in questo caso non abbiamo stime quantitative affidabili sulla distribuzione dei debiti tra le due fattispecie. Nessuno, comunque, si pone la questione di come sia possibile aver immaginato un sistema che limita la cassa senza limitare la competenza. In altre parole, un sistema in cui è possibile prendere impegni di spesa (la competenza) sapendo che questi non potranno tradursi in pagamenti perché, appunto, esiste un limite alle erogazioni di cassa.
La soluzione qui non sarebbe difficile. Servono due cose. La prima è informare per tempo gli enti di quali saranno le risorse a loro disposizione il prossimo anno, mettendoli in condizione di approvare i propri bilanci prima che l’anno inizi e non quando esso sta per terminare (succede anche questo). Insomma, un elementare sistema ordinato di relazioni finanziarie tra centro e periferia. Per costruirlo non occorre aspettare il mitico senato federale. La seconda è adottare un bilancio di cassa. La riforma contabile del 2009 lo prevedeva, successivamente si è pensato bene di lasciare le cose come stanno. L’obiezione ovvia a un bilancio cassa è il rischio di perdere il controllo degli impegni con la conseguente possibilità che si creino masse incontrollate di pagamenti arretrati. La vicenda dei debiti pregressi dimostra che siamo riusciti in un’impresa apparentemente impossibile: avere contemporaneamente un bilancio di competenza e l’occultamento di pagamenti arretrati.
LA QUESTIONE DEI CONTROLLI
Ma fin qui siamo, per così dire, nella fisiologia. Ci sono poi le patologie. La prima riguarda somme impegnate creando spazi fittizi di competenza grazie alla sopravvalutazione delle previsioni di entrata. Ad esempio, un comune può gonfiare le somme che prevede di introitare per multe o una Regione i finanziamenti che prevede di ricevere dallo Stato o dai fondi europei. Ciò può accadere perché non funziona o è del tutto assente il controllo sulla redazione dei bilanci di previsione.
La seconda patologia è quella dei veri e propri debiti fuori bilancio, affidando lavori a imprese o richiedendo servizi da cooperative assistenziali con la promessa futura di pagamento, non appena le difficoltà di bilancio lo consentiranno. Qui semplicemente non funziona o è assente il sistema di sanzioni per chi si comporta in modo illegale. Solo per fare un esempio, pare sia possibile a un amministratore riconoscere a posteriori un debito nei confronti di un’impresa per un lavoro affidato in modo informale, senza che l’amministratore ne subisca conseguenze: è sufficiente dimostrare che quel lavoro era urgente e non differibile per l’amministrazione.
La situazione negli ultimi anni è certamente peggiorata – un problema serio di ritardo nei pagamenti c’era già negli anni ’90 – per effetto dei famigerati tagli lineari (un modo di fare  “politica di bilancio” iniziato non certo da oggi ma almeno dal 2004).
Questi non hanno risparmiato nessuno, tanto che si è formato debito fuori bilancio anche nei ministeri, sempre per la lodevole idea secondo cui esigenze indifferibili dell’amministrazione non possono piegarsi a banalità come l’insufficienza degli stanziamenti di bilancio. Che differenza rispetto alla situazione di altri paesi, da noi considerata folkloristica, dove se non c’è il bilancio si blocca l’attività e si chiudono gli uffici. Questa è la prima cosa da fare: un cambiamento culturale (e di norme) che renda impossibile per un amministratore operare senza risorse. I tagli sono insopportabili? È questione che non deve riguardare l’amministrazione. Così, si metterà di fronte alle proprie responsabilità chi decide i tagli: non potrà più operare in modo approssimativo, “tanto poi si arrangeranno in qualche modo”.
La seconda cosa è avere nell’amministrazione qualcuno capace di controllare gli altri, in modo non solo formale e fare in modo che nessuno sia sottratto al controllo esterno, neanche chi, come Regioni ed enti locali, ha autonomia di rango costituzionale. Un aspetto che emerge in tutta evidenza in questa vicenda è, infine, la debolezza delle nostre tecnostrutture che vanno assolutamente rafforzate. È questo un altro caso in cui i tagli lineari sono esiziali: basta con blocchi del turnover uguali per tutti, abbiamo bisogno di costruire strutture di specialisti pagati come e più dei dirigenti amministrativi. Dobbiamo costruirle anche ripensando l’architettura del sistema. Ad esempio, siamo certi che l’esperienza di molti paesi che nel ministero dell’Economia tengono separata la responsabilità della formazione del bilancio da quella del controllo della spesa, non meriti di essere considerata con attenzione?

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Il Punto

  1. DDPP53

    A mio avviso il centro del provvedimento risiede è l’art.6 comma 6° relativo alle esecuzioni forzate.
    Alla Legge 24 marzo 2001, n. 89, dopo l’articolo 5-quater vengono inserite disposizioni per bloccare le esecuzioni. Con la scusa di una ordinata (!!!) gestione amministrativa del provvedimento, vengono sospese le esecuzioni forzate dei debiti delle PA sino al termine di vigenza del Decreto.
    Ormai i privati debitori avevano intrapreso ed erano molto avanti nelle azioni di recupero dei crediti mediante e pignoramenti nei confronti delle PA, con questo provvedimento viene bloccato tutto e le PA respirano per altri due anni. Altro
    che pagare i debiti!
    Alla fine questo è un modo per pagare solo i loro cari e far girare somme all’interno della PA allargata: Ferrovie dello Stato e finte società per azioni controllate da Comuni, Province e Regioni.
    Al termine della partita di giro non resterà nulla.

  2. Fabio

    Sono giorni che cerco di orientarmi in questa vicenda e le vorrei porre alcune domande alle quali non sono riuscito a trovare una risposta.
    1) come sono stati determinati i debiti della PA? Sento le cifre più disparate, ma non ho notizia di una ricognizione dei debiti. Non vorrei che al Ministero avessero fatto i conti sui residui passivi degli enti. In questo caso ci sarebbero delle sorprese, visto che oltre la metà dei residui passivi, per la mia esperienza, è costituita da somme non esigibili (lavori non eseguiti, somme accantonate, etc. etc).
    2) Mi conferma che, a proposito della questione cassa/competenza, il saldo previsto patto di stabilità interna è basato sulla competenza mista (competenza per la parte corrente e cassa per il conto capitale)? E non trova che anche ciò sia alla base dell’accumulo di debiti?
    La ringrazio in anticipo

  3. franco osculati pavia

    Per il futuro,per i contratti stipulati dal 2013, l’obbligo di impegnare solo se puoi pagare entro 30 0 60 giorni (dalla liquidazione della fattura) dovrebbe metterci una pezza. Per i debito fuori bilancio è altra cosa. Cari saluti. Franco Osculati

  4. Massimo Lessona

    Relativamente alla considerazione del “come sia potuto accadere” e al fatto che questo sia imputabile al patto di stabilità a cui sono soggetti gli enti locali mi sento di affermare per esperienza diretta che gia’ nei primi anni ’90 il ritardo medio di pagamento delle aziende sanitarie locali alle aziende farmaceutiche si attestava sui 300 giorni tanto che si era trovato il meccanismo dell’iva in sospensione per posticipare almeno il versamento dell’imposta. E allora non c’era nessun patto di stabilità !

  5. Federico

    Buongiorno, editoriale molto interessante, ed utile. Direi che, ancora più a monte, si dovrebbe porre il tema cruciale dell’efficienza della gestione e della razionalizzazione della spesa pubblica. L’Italia spende, in termini relativi, il 2,5% di PIl in più rispetto alla Germania (40 billion di euro), con servizi qualitativamente inferiori. Vi sono, strettamente correlati, poi temi ancora più caldi che richiedono serie risposte a livello politico ed economico: cfr. “Italy repays £307 million to EU after road project ‘mafia corruption’ exposed”, Bruno Waterfield, The Telegraph, 5 luglio 2012. Efficienza della gestione e tetto alla spesa (es. Ministro giustizia UK, con piano preventivo di spesa) sono prioritari. Saluti

  6. Pier Luigi Piccari

    Non sono esperto, come sai, dei meccanismi tecnici della contabilità pubblica, ma mi sembra che l’eterno problema del confronto tra cassa e competenza si possa risolvere sul piano della rendicontazione non soltanto adottando, come tu dici, accanto al bilancio di competenza, uno schema di rendiconto finanziario che misuri il risultato del bilancio di cassa(variazione liquidità netta), ma anche associandolo a quello della variazione della posizione finanziaria netta.Mi sembrano di secondo livello, ancorché concreti e reali, i problemi delle violazioni delle regole, se queste sono possibili per debolezza dello schema di rendicontazione e patologie dei comportamenti che ne sfruttano le debolezze.Giuste comunque le tue osservazioni sulle insufficienze del sistema di controllo e dei relativi conflitti di competenza nella fragmentazione del sistema istituzionale. Viene a volte il sospetto che la follia abbia lucide ragioni che la giustificano, e sia invece sciocca la mia meraviglia sulla indeterminatezza( 60 o 90 0 100+) della nozione e misura del debito pubblico esistente oltre i limiti certificati dalla emissione di titoli di Stato.Grazie dell’attenzione PLp

  7. antonio petrina

    il PSI (patto di stabilità interno), che ha originato il ritardo dei pagamenti dal 2007 in poi negli eell ( in contrasto con altra recente direttiva UE sui pagamenti veloci) ,venne introdotto in primis nel 98 per controllare la spesa degli eell in modo “rigido” (cd. camicia di forza:giarda docet!) e poi allargato nel 2007 con il doppio vincolo alla cassa ( oltre alla competenza) anche per concorrere alle finanze pubbliche disastrate: ma ciò ha avuto l’effetto, riconosciuto dalla corte dei conti,di indurre comportamenti gestionali in contrasto con altre disposizioni di legge ( parere n 125/2009 c conti lombarda). Il PSI sarebbe logico se tutta la P.A. avesse la contabilità economica, di cui solo alcuni enti ne fanno sperimento dal 2009 in base al SEC 95: tale manuale non prevede che i crediti commerciali rientrino nel debito pubblico, cosa che invero il d.l. 35/13 calcola!

  8. Leggo, un po’ inritardo, l’articolo ma stupisco di fronte all’argomentazione: bisogna fare qualcosa per impedire alle amministrazioni locali di operare senza risorse.
    Infatti, già oggi le norme impediscono di assumere impegni di spesa, in
    particolare in conto capitale, senza disporre del finanziamento. Ma ben più
    stingente la norma che puntualizza che quando si assume un impegno è necessario
    sapere se al momento in cui saranno presentate le richieste di pagamento il
    patto di stabilità consentirà di procedere. Quindi se si opera in maniera
    diversa è possibile già ora per la Corte dei Conti intervenire. A mio avviso il
    problema del blocco dei pagamenti da parte delle autonomie locali deriva più
    dall’assurdo meccanismo del Patto di Stabilità che impedisce i pagamenti, che
    dalla mancanza di fondi. Forse sarebbe il caso di aggiungere che questo assurdo
    patto interno di stabilità, sta impedendo a molti enti locali, dotati delle
    risorse necessarie, di fare gli investimenti che necessitano al territorio e
    che potrebbero ridare fiato all’economia.

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