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Senato: chi rappresenta le autonomie locali

Un Senato realmente rappresentativo del sistema delle autonomie territoriali richiede che i suoi membri siano indicati dai governi locali e operino con vincolo di mandato. Altrimenti, la seconda camera sarà partitocratica esattamente come la prima. Il modello Bundesrat e una riflessione necessaria.
Cosa deve fare il Senato?
Riparte l’iter della riforma costituzionale, trascinandosi dietro alcuni errori di fondo. Quello iniziale fu di promettere un Senato “a costo zero”, mentre l’ultimo è l’ostinarsi a discutere sulla modalità di elezione. Eppure, prima di decidere quanto debba costare un’istituzione e come debbano essere selezionati i suoi membri, bisogna chiedersi “per fare cosa” e quanto le modalità di selezione e i poteri attribuiti siano coerenti con l’impianto desiderato. Nei mesi intercorsi tra la versione proposta dal governo e quella approvata in prima lettura si sono aggiunte o tolte funzioni, senza mai intaccare la mission originaria del Senato come camera di raccordo tra Stato e istituzioni territoriali. Ma perché i senatori rappresentino realmente l’istituzione territoriale di provenienza è necessario che si individuino modalità in base alle quali i comportamenti di voto e l’esercizio del mandato siano tali da far prevalere le logiche della rappresentanza territoriale su quelle di appartenenza politica o partitica. La proposta del governo – delegare ai consigli regionali l’elezione della larga maggioranza dei componenti – non funziona: la scelta a opera di un’assemblea rappresentativa di maggioranza e minoranze porterebbe inevitabilmente alla riproposizione delle dinamiche competitive tra partiti. Ad esempio, il senatore leghista eletto da un consiglio a maggioranza di centrosinistra o il senatore Pd eletto da un consiglio a maggioranza di centrodestra come voterebbero nel nuovo Senato? Probabilmente non seguirebbero le indicazioni provenienti da una maggioranza consiliare che avversano, bensì agirebbero come esponenti del partito di cui sono espressione. E a maggior ragione questo avverrebbe con una elezione diretta o “semidiretta”.
Modello Bundesrat
Per ottenere coerenza tra le finalità sistemiche, la composizione e l’agire quotidiano non si può che fare riferimento al modello più rigoroso esistente: il Bundesrat tedesco, i cui componenti sono espressione dei governi dei singoli Laender (art. 51,1 Grundgesetz) e votano con vincolo costituzionale di mandato (art. 51,3). Il “vincolo di mandato” è il fulcro del funzionamento del Bundesrat garantendo che l’esercizio della rappresentanza sia effettivamente coerente con la volontà del governo regionale di espressione. Potrebbe sembrare poco democratico limitare la libertà del singolo parlamentare, ma lo si comprende se si accetta il principio che la rappresentanza politica è interamente sulle spalle del Bundestag, cioè della camera titolare del rapporto di fiducia, mentre i sessantanove membri del Bundesrat sono posti a garanzia della natura federale dello Stato. È una visione tipica dei sistemi federali “originari”, dove accanto alla volontà popolare convivono modalità di tutela istituzionale per le unità federate e i due tipi di rappresentanza – politica e territoriale – sono posti concettualmente su piani quasi uguali. È questa – ad esempio – la ragione per la quale il presidente degli Stati Uniti non è formalmente eletto dal popolo, ma tramite una elezione “mediata” dai delegati dei singoli stati. Per capire come le due colonne della sovranità siano legate, vale l’esempio dell’articolo 81 della Grundgesetz, che disciplina lo “stato di emergenza legislativa”: in via eccezionale il Bundesrat, per un limite di tempo breve e definito, può esercitare una sorta di supplenza legislativa del Bundestag, consentendo cioè alla rappresentanza territoriale di surrogarsi a quella politica.
Serve una pausa di riflessione
Se si vuole che il Senato italiano sia realmente rappresentativo del sistema delle autonomie territoriali, i suoi membri devono essere indicati dai governi e devono operare con vincolo di mandato. Altrimenti, la seconda camera sarà partitocratica esattamente come la prima. Ma a che serve una camera di raccordo tra centro e periferia se viene soppressa la legislazione concorrente? Il Senato dovrebbe ricomporre criticità e frizioni in relazione alle competenze legislative esercitate dalle regioni, ma se queste vengono fortemente ridotte, che cosa mai si dovrebbe ricomporre? La relatrice Finocchiaro ha dichiarato che “se la Camera è il perno della forma di governo, il Senato deve essere il perno della forma di Stato”. Tale visione richiede un rafforzamento delle scarsissime funzioni oggi attribuite a un’assemblea in cerca d’autore, nonché una revisione nella composizione ipotizzata. Infatti, se il Senato dovrà essere più incisivo su controlli e garanzie, perché una responsabilità così delicata dovrebbe essere delegata solo a personalità espressione di assemblee elettive locali? Perché dovrebbero essere un sindaco o un consigliere regionale a occuparsi di authority o diritti delle persone? A ben vedere, l’iniziale formulazione del governo – ventuno senatori di nomina presidenziale non a vita – non era poi priva di fondamento. La Costituzione non si cambia ogni giorno e se serve altro tempo per un lavoro più raffinato non finisce il mondo. Vale la pena citare un precedente: nel 1999 la foga modernizzatrice di Tony Blair impose l’House of Lords Act che eliminava l’ereditarietà quale principale criterio di accesso alla Camera Alta. Il governo laburista però non seppe far seguire alla pars destruens una pars costruens e il sistema entrò in modalità “provvisoria” in attesa di un completamento della riforma non ancora giunto. A metà della scorsa legislatura il governo Cameron presentò una proposta di riforma organica del sistema, ma l’iniziale ampio consenso sui suoi contenuti andò affievolendosi e nel settembre 2012 il governo annunciò il formale ritiro del progetto, rinviandolo a quando le “condizioni saranno più favorevoli”. Senza drammi, crisi o ricatti reciproci. Forse non è necessario ricominciare da capo e un passo indietro, un “riflettiamo”, non è di per sé segno di debolezza. Intestardirsi su soluzioni rabberciate per finalità di mero marketing politico sarebbe invece imperdonabile.
 

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  1. Asterix

    L’autore pone delle giuste osservazioni: prima di capire come sarà eletto il nuovo Senato bisogna chiedersi per fare cosa? concordo che non ha senso farlo diventare organo rappresentativo delle solo autonomie territoriali quando oggi ci troviamo di fronte ad un fallimento del progetto federalista con il ritorno di funzioni strategiche allo Stato, né ha senso lasciare ad organi locali il compito di decidere su diritti fondamentali dei cittadini. Ma la soluzione non può essere affidare al Presidente della repubblica il compito di nominarli (posto che non siamo né in una monarchia, né in una repubblica presidenziale). Il tema vero è che questa riforma costituzionale è fortemente antidemocratica. L’obiettivo è ridurre il Senato ad un ospizio per politici locali decaduti nominati dai partiti, mentre la camera dei deputati, attraverso leggi elettorali complicati, sarebbe controllata da partiti sotto il 30%, senza vincoli e controlli (visto gli interventi in atto per modificare la composizione e funzioni della Corte Costituzionale e Corte dei Conti, o le soglie dei referendum popolari).

  2. Michele

    Un parlamento eletto sulla base di una legge ampiamente giudicata incostituzionale e un pdc che non ha mai vinto una elezione politica nazionale non dovrebbero riformare la Costituzione.

  3. L’analisi di Marco Cucchini è utile contributo per capire e per discutere del nuovo, eventuale assetto del Senato.
    Penso che il sistema dell’elezione mediante “collegio uninominale” sia auspicabile – e preferibile ad altri meccanismi di scelta – per rappresentare al meglio le esigenze e gli impulsi provenienti dal territorio.
    I partiti svolgerebbero certamente un loro ruolo politico nelle specifiche designazioni, ma non potrebbero fare a meno, anzi sarebbero obbligati a proporre i candidati migliori e più rispondenti alla missione da svolgere.
    Candidati del territorio (non catapultati da terre lontane), ben conoscitori delle specifiche occorrenze e potenzialità, accettati e dialoganti con gli elettori del collegio o perlomeno con la maggioranza degli stessi.
    Non sembra accettabile che i senatori – se il Senato deve ancora esistere – vengano “cooptati” dai consigli regionali, per le molteplici implicazioni, non sempre positive, registrabili.
    Sàntolo Cannavale

  4. Penso che il sistema dell’elezione mediante “collegio uninominale” sia auspicabile – e preferibile ad altri meccanismi di scelta – per rappresentare al meglio le esigenze e gli impulsi provenienti dal territorio.
    I partiti svolgerebbero certamente un loro ruolo politico nelle specifiche designazioni, ma non potrebbero fare a meno, anzi sarebbero obbligati a proporre i candidati migliori e più rispondenti alla missione da svolgere.
    Candidati del territorio (non catapultati da terre lontane), ben conoscitori delle specifiche occorrenze e potenzialità, accettati e dialoganti con gli elettori del collegio o perlomeno con la maggioranza degli stessi.
    Non sembra accettabile che i senatori – se il Senato deve ancora esistere – vengano “cooptati” dai consigli regionali, per le molteplici implicazioni, non sempre positive, registrabili. I futuri senatori designati dai consigli regionali sarebbero possibili “ostaggi” degli apparati regionali e non darebbero il meglio di sé, anzi volerebbero basso, molto basso!
    Condivido il riferimento all’impianto legislativo tedesco ed all’eventuale “stato di emergenza legislativa” nel nostro Paese. Il senato eletto con il “collegio uninominale”, in via eccezionale, per un limitato e definito periodo di tempo, potrebbe esercitare una sorta di supplenza legislativa della Camera dei Deputati.

  5. Carlo Giulio Lorenzetti Settimanni

    Il superamento del bicameralismo paritario e la riforma del Senato.
    Il dibattito sul nuovo Senato sembra destinato all’impasse. C’è accordo sull’esigenza di superare il bicameralismo paritario ma non sull’elezione dei senatori e sulle funzioni da attribuire alla seconda Camera. Ora,il superamento del bicameralismo paritario si può attingere in vari modi : con la soppressione pura e semplice del Senato, oppure con una differenziazione delle funzioni, delle competenze legislative e dei poteri delle due Camere.
    Il progetto di riforma costituzionale voluto dal Governo si muove lungo questa seconda via e, oltre a ridurre il numero dei senatori, a prevederne l’elezione indiretta da parte dei consigli regionali, a restringerne le competenze a poche materie e ad escludere il potere di accordare e togliere la fiducia all’Esecutivo, ne disegna una nuova fisionomia espressa sinteticamente nella formula “Senato delle autonomie “. A indicarne la preminente funzione di rappresentanza delle realtà regionali e locali e di raccordo con le scelte del Governo nazionale e dell’altra Camera a competenza politica e legislativa generale. In questa prospettiva è sembrato naturale affidare alle assemblee regionali la nomina dei consiglieri e dei sindaci che rivestiranno anche l’incarico di membri del nuovo organismo costituzionale.
    Altre opzioni sarebbero state e sarebbero però possibili. Il modello tedesco, ad esempio, prevede che i membri del Bundesrat , chiamati a rappresentare i Lander, siano espressione dei governi e non dei consigli regionali e che nell’espressione del voto essi siano vincolati dalle delibere assunte sui vari argomenti all’ordine del giorno appunto dai rispettivi governi. In tal modo si ritiene possa raggiungersi una migliore sintesi delle istanze e delle posizioni emergenti nelle varie realtà territoriali e rafforzare la responsabilità delle decisioni da adottare, evitando di riprodurre a livello centrale tutta la gamma delle idee e degli interessi che si manifestano nella dialettica propria delle assemblee regionali.
    Potrebbe essere di qualche utilità riflettere sull’esperienza tedesca, che ha dato buoni frutti in questi anni, invece di ricorrere a formule a tutti i costi originali, ma che non trovano riscontro e applicazione in nessun altro Paese democratico.

  6. Henri Schmit

    La posizione critica ;dell’autore è condivisibile; la sua proposta sarebbe senz’altro preferibile al progetto attuale; ma l’articolo non tocca il vero problema che sia chiama democrazia.
    1. La presunta “mission originaria di raccordo fra stato e enti territoriali” (un’espressione che faccio fatica a interpretare) e “rappresentanza delle autonomie territoriali” sono cose completamente diverse. Il Senato nuovo sarebbe comunque una camera di “rappresentanza delle istituzioni territoriali”, sottinteso le istituzioni partitiche, la base del sistema politico italiano, che non è democratico (libertà individuale, a. degli elettori, b. dei candidati e c. degli eletti) ma partitocratico (corporativismo, controllano il voto, le candidature e gli eletti), sempre di più.
    2. La grande differenza con la Germania, ragione per la quale la proposta dell’autore non porterebbe i frutti sperati, è che i Laender tedeschi sono democratici e che il Bundesrat non è un ramo del parlamento, mentre le regioni italiane sono regimi: prima si elegge un capo, poi un’assemblea assai fasulla in cui comandano i partiti, non le responsabilità individuali (basta vedere le persone condannate che lo stesso sopravvivono politicamente perché sostenute dal loro partito, mentre l’elettorato li eliminerebbe – probabilmente).
    3. La ciliegina sulla torta: il governo ha fatto votare il 5 maggio una legge per l’elezione dei deputati che emula quella delle regioni.
    PS firmo pure il commento di “michele”.

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