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LA MISSIONE SPECIALE DI MR. BONDI

Far sì che gli acquisti di beni e servizi della pubblica amministrazione avvengano a prezzi standard di mercato: è il compito affidato a Enrico Bondi. Ed è un compito improbo perché le stazioni appaltanti in Italia sono circa 20mila. Soprattutto, però, la nomina del commissario è la conferma che si è sbagliato in passato, quando sono stati eliminati i sistemi di controllo preventivo di legittimità sugli atti degli enti. Una scelta che andrebbe ripensata, almeno per quei territori dove le inefficienze sono più evidenti e frequenti.

L’incarico assegnato a Enrico Bondi, fare in modo che gli acquisti di beni e servizi della pubblica amministrazione avvengano a prezzi standard di mercato, è la conferma di scelte sbagliate del passato, cioè l’aver sostanzialmente eliminato sistemi di controllo preventivo di legittimità sugli atti degli enti.

UN UOMO SOLO AL CONTROLLO

A ben vedere, la bozza di decreto-legge che definisce i poteri del super-tecnico Bondi, non ha molto di particolarmente innovativo. I punti focali del decreto sono due. Il primo riguarderà il potere del commissario “di definire, per voci di costo, il livello della spesa per acquisti di beni e servizi da parte delle amministrazioni pubbliche”. È un déjà vu. Norme simili ve ne sono già tantissime e la capostipite più rilevante la reperiamo nella legge 537/1993, la prima legge finanziaria del primo governo Berlusconi, che all’articolo 6, comma 6, contiene una norma pienamente rientrante nella categoria delle pie intenzioni, mai realizzate: “Per orientare le pubbliche amministrazioni nell’individuazione del miglior prezzo di mercato, l’Istituto nazionale di statistica (Istat), avvalendosi, ove necessario, delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, cura la rilevazione e la elaborazione dei prezzi del mercato dei principali beni e servizi acquisiti dalle pubbliche amministrazioni, provvedendo alla comparazione, su base statistica, tra questi ultimi e i prezzi di mercato. Gli elenchi dei prezzi rilevati sono pubblicati nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, per la prima volta entro il 31 marzo 1995 e successivamente, con cadenza almeno semestrale, entro il 30 giugno e il 31 dicembre di ciascun anno”.
Il secondo caposaldo dell’attività di Enrico Bondi sarà l’esercizio di poteri ispettivi e di controllo nei riguardi di tutte le pubbliche amministrazioni, che potrà giungere addirittura fino alla sospensione, revoca o annullamento delle procedure d’acquisto, anche solo per ragioni di opportunità.
Entrambi gli elementi fondamentali della funzione del supertecnico confermano che il problema dell’eccessivo costo degli approvvigionamenti pubblici discende esattamente dalla mancanza di controlli sull’operato delle stazioni appaltanti.
Giusto, allora, immaginare un potere speciale che sia realmente capace di orientare gli acquisti con costi standard e di verificarne il rispetto. Pare, però, troppo ambizioso immaginare che a questo immane compito possa adempiere un ufficio così ristretto e accentrato come quello assegnato a Bondi, che dovrebbe riuscire dove hanno fallito l’Istat, l’Osservatorio nazionale e quelli regionali, l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture e l’altra pletora di enti soggetti e organismi di volta in volta chiamati a vigilare.
Non si deve dimenticare che le stazioni appaltanti in Italia sono circa 20mila. Il compito di un unico commissario sul piano quantitativo appare improbo.

DAI CORECO ALLA CONSIP

Da questo punto di vista, la scelta di eliminare i controlli preventivi di legittimità è stata evidentemente perdente. In particolare, enti locali ed enti del sistema sanitario nazionale, un tempo tenuti a inviare ai vituperati Comitati regionali di controllo (Coreco) i provvedimenti di avvio delle gare e successivamente i contratti, per la verifica preventiva della loro legittimità, da oltre venti anni sono stati liberati da queste incombenze, a partire dalla legge 142/1990 e poi, soprattutto, con le riforme Bassanini del 1997.
Certo, i controlli preventivi nel passato non hanno impedito i fenomeni di corruzione e inefficienza, che hanno determinato la crescita dei costi degli approvvigionamenti pubblici. Soprattutto perché i vecchi Coreco avevano un’eccessiva connotazione politica oltre che tecnica. Sistemi di controllo preventivo, affidati a unità indipendenti e solo tecniche potrebbero rendere maggiormente efficace la verifica del pieno rispetto dei parametri di virtuosità negli acquisti.
Il legislatore, soprattutto nell’ultimo decennio, ha provato a rimettere sotto controllo le procedure di gara, spingendo sulle funzioni della Consip, la società controllata dal Tesoro che regolamenta il mercato degli approvvigionamenti, essenzialmente con due modalità. La prima è data dalle “convenzioni”, che altro non sono se non appalti di rilevanti dimensioni, gestiti direttamente dalla Consip stessa che individua il contraente e consente alle amministrazioni di aderire alle convenzioni ai prezzi spuntati dalle gare. La seconda è data dal “mercato elettronico”, un vero e proprio market on-line nel quale gli imprenditori ammessi al sistema inseriscono prodotti e prezzi, liberamente confrontabili per successivi acquisti che si possono effettuare anche mediante procedure di gara on-line. Con le manovre estive del 2011, per esempio, alle amministrazioni pubbliche è stato imposto di avvalersi della Consip come strumento principale per le acquisizioni di beni e servizi o, quanto meno, di utilizzare i prezzi dei contratti come base per le gare gestite autonomamente.
Anche in questo caso, tuttavia, sono mancati i controlli necessari per verificare se realmente le amministrazioni appaltanti adempissero alle indicazioni di legge. Dunque, una vastissima area di acquisizioni di beni e servizi sfugge al sistema della Consip, anche perché, comunque, le tipologie  acquisibili con le convenzioni e il mercato elettronico sono ancora limitate e ne restano fuori moltissimi servizi, in particolare quelli sociali o, ad esempio, le strumentazioni da laboratorio per le scuole.
Per consentire un efficace abbassamento dei costi degli approvvigionamenti pubblici più che l’opera di un demiurgo, occorre probabilmente istituire sistemi di controllo esterni e preventivi a livello provinciale, che verifichino prima ancora che i bandi di gara siano pubblicati quanto meno il rispetto dei parametri di prezzo della Consip, nell’attesa della formulazione dei livelli standard della spesa che ci si attende da Bondi. Solo in questo modo si riuscirebbe capillarmente a garantire l’efficienza del sistema. Ma un ripensamento più generale sull’eliminazione dei controlli preventivi andrebbe fatto. Certo, i controlli limitano in parte l’autonomia, in particolare di Regioni ed enti locali, garantita dalla Costituzione. Magari, la reintroduzione dei controlli preventivi potrebbe limitarsi a quei territori e zone nei quali più evidenti e frequenti siano le inefficienze del sistema. Oggettivamente, tuttavia, i poteri e le funzioni del commissario Bondi non è che siano già di per se stesse molto meno limitanti dell’autonomia degli enti.

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18 commenti

  1. giuseppe saccomandi

    D’accordo bisogna tagliare ma i costi della politica? Adesso la parola d’ordine è: se parli di costi della politica sei un populista. Di fatto nulla è stato fatto. Perché dobbiamo tollerare tutto questo? Perché ancora Bondi e Amato in giro a rompere le scatole? Perché non esistono consulenti (semmai ve ne fosse il bisogno) più giovani. Non è che per caso siamo davanti ad una casta nella casta che protegge la prima per continuare a succhiare a sua volta?

  2. Mario

    D’accordo sui controlli preventivi, specie per quanto riguarda le sanzioni a carico dei responsabili del procedimento che pongono a base d’asta prezzi superiori di quelli CONSIP, che non sono, peraltro, migliori di quelli correnti del mercato. Quanto ai controlli preventivi dei CORECO (in teoria validi), richiamo,però, l’attenzione sul fatto che spesso i provvedimenti erano ritardati, affinché le amministrazioni contrattassero, per sbloccarli, forme di clientelismo, del tipo assumi mio figlio, mio cognato e simili epiù prosaiche amenità.

  3. Luca Torretti

    Passare attraverso una struttura unica permette di razionalizzare e regolamentare la programmazione degli acquisti della PA. Pensiamo alla Sanità. 2 miliardi recuperabili. Ieri su Repubblica: uno stent medicale a Terni costa 594euro, a Genova lo pagano 1250! Consip rappresenta per tutta la PA un vero modo trasparente di ridurre i costi dello Stato senza tassare ancora di più i cittadini

  4. E. Misiani

    Condivido pienamente l’articolo di Oliveri! Eliminare i sistemi di controllo preventivi sulla legittimità delle spese ha permesso questa “deregulation” negli acquisti. Le piattaforme e gli strumenti telematici di acquisto on-line di Consip stanno proteggendo la mia impresa, garantendo trasparenza e correttezza nel processo di acquisto. Occorre, semmai, allargare il più possibile le categorie merceologiche dei prodotti e dei servizi offerti.

  5. Marcello Battini

    I controlli preventivi, ma anche successivi, sono da ritenere indispensabili. Una volta, sugli Enti Locali, vigeva il controllo prefettizio, anche con la collaborazione dei Segretari Generali. Il debito pubblico era a livelli sostenibili. Se tornassimo alle vecchie regole che, nel passato hanno dato buoni risultati, non sarebbe una buona cosa?

  6. michele

    Dove stà il vero nodo? L’anno scorso era Oceano, poi a Gennaio acqua, a Marzo fuochino e adesso siamo al fuocherello. Abbiamo dovuto distruggere la parte produttiva di questo paese per poter solo annuncia che si! forse 800 mld di euro all’anno di spesa della pubblica amministrazione sono un pochettino esagerati. Ancora le resistenze del sistema del magna magna sono fortissime, ma il muro si staglia già all’orizzonte alto e spesso, di grigio cemento armato vibrato e il naso degli italiani ci si spiaccicherà come una mosca sul vetro della macchina! Per me il collasso è oramai inevitabile, il tempo è già scaduto e si manifesterà o con il fallimento delle banche che hanno fatto il pieno dei bot o con il fallimento dello stato.

  7. Francesco Liguori

    Mi stupisce la nostalgia per il controllo preventivo di legittimità. Il ministro della funzione pubblica del primo governo tecnico della repubblica, Sabino Cassese, nel 1993 dichiarava pragmaticamente: “Nel ’90 sono stati fatti più di 100 milioni di controlli sugli atti della pubblica amministrazione. Del tutto vani se pensiamo alle attuali inchieste giudiziarie”. Si trattava di Tangentopoli. Ebbene, se la scelta di eliminare i controlli preventivi di legittimità è stata evidentemente (?) perdente, come sostiene Oliveri, mi resta quanto meno il dubbio che reintrodurli possa non essere la scelta vincente. Ritengo, infatti, che il problema non siano i controlli, ma, come nota lo stesso Oliveri, il numero abnorme delle stazioni appaltanti. Queste devono essere ridotte a poche strutture altamente professionali e specializzate. La strada è quella timidamente segnata da Consip, centrali di committenza, stazioni uniche appaltanti e obbligo dei comuni sotto i 5000 abitanti di creare unioni di acquisto, perché gli acquisti pubblici sono un mestiere difficile e, se si vogliono ridurre gli sprechi, non si possono lasciare nelle mani di PA impreparate.

  8. umberto carneglia

    Sono molto lieto che questo tema venga finalmente sollevato, anche se con incredibile ritardo. La condizione perchè i controlli amministrativi funzionino è che essi siano qualificai ed indipendenti, specie dalla politica. E’ tutto un problema di organizzazione ed eliminazione di possibili conflitti d’interesse, come in tutti gli enti, pubblici o privati che siano. Con l’abolizione dei controlli amministrativi, per quanto male organizzati, la politica è diventata un business, un commercio ( la cosa è arcinota) , che ha spalancato le porte alla corruzione, allo spreco e nei casi peggiori alla mafia. Per non parlare dello scempio del territorio con le concessioni edilizie e la mancata vigilanza sull’abusivismo, addirittura incoraggiato o giustificato dalla politica. Così il territorio cade a pezzi, come la finanza pubblica. Non occorreva un mago per acccorgersene. Comunque meglio tardi che mai. PS . Io sono un amante dell’Austria dove vado spesso in vacanza. Se i politici avessero fatto in Austria l’1% di quello che hanno fatto in Italia, non oso immaginare quello che gli Austriaci gli avrebbero fatto. E così gli Scandinavi, gli Svizzeri e tutti popoli civili.

  9. Roberto S.

    In realtà i controlli di economicità sugli acquisti esistono e sono stati attribuiti ai controlli interni da una norma del 1999 scritta malissimo L. 488/1999, art. 26. Si tratta di un controllo di regolarità amministrativo-contabile affidato agli uffici per il controllo di gestione (in barba al principio delle separazione dei controlli di cui al d.lgs. 286/99 NDR) e che non funziona per una serie di motivi: 1) molti enti non hanno ancora istituito un ufficio per il controllo di gestione (l’obbligo risale ormai al 1998); 2) il destinatario del referto di controllo è l’organo politico dell’ente. Il problema è che si tratta di norme molto tecniche scritte per non funzionare.

  10. Massimo Lanfranco

    Nel Regno Unito sono sempre state privilegiate le procedure di pre-qualifica collegate a centrali di committenza, sia a livello centrale sia a livello locale, mediante l’utilizzo di centrali di committenza associate (vedi ad es. http://gps.cabinetoffice.gov.uk/ ) o con le procedure inaugurate nel 2002 con il gateway process. Inoltre il sistema in uso dal 2000 è stato completamente rinnovato nel 2011 anche se era comunque ben più avanzato della nostra CONSIP (vedi gli obiettivi del vecchio OGC su http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20110822131357/http://www.ogc.gov.uk/about_ogc_who_we_are.asp). La differenza, a mio avviso, sta nella qualità dei funzionari e nella loro effettiva capacità operativa. D’altronde anche solo la diversa denominazione la dice lunga: burocrati vs. civil servants

  11. Frank

    Concordo con l’autore e la maggior parte dei commenti, ma non sui controlli preventivi. Sono stati e sono (ove in vigore) causa di inaccettabili ritardi burocratici. Molto meglio regole chiare e sopratutto semplici da rispettare e poi (expost) puntuali verifiche a campione della loro attuazione.

  12. BOLLI PASQUALE

    Prima di rimettere sotto il controllo preventivo di legittimità gli atti degli enti territoriali e non, i nostri governanti avrebbero dovuto provvedere alla riforma della giustizia inserendo severe norme per penalizzare, in modo concreto, le dilaganti disonestà di chi amministra i beni della collettività. A quelli che si macchiano di tali reati dovrebbero:essere sottratti i patrimoni illegittimamente acquisiti, come per la criminalità organizzata ;chiusi per tantissimi anni nelle patrie galere ed essere interdetti per il resto della loro esistenza da ogni attività politica.La riforma della giustizia,però, difficilmente si farà se la concussione non sarà depenalizzata ad personam. Si potranno riformare : RAI, televisione,istituzioni e legge elettorale?

  13. Raffaele Vitolo

    Invece di appesantire le procedure con controlli, sarebbe piu’ logico avere procedure semplificate al massimo ma controlli molto severi sui risultati ottenuti. Il contribuente ha bisogno che i suoi soldi diano un ottimo risultato, non che siano spesi (magari inutilmente) con una perfetta procedura. Non sono un esperto di pubblica amministrazione ma mi chiedo sempre se il principio che ho esposto sia applicabile almeno in alcune parti della pubblica amministrazione; piu’ in generale mi chiedo se sia compatibile con il diritto amministrativo italiano.

    • La redazione

      I controlli non sono di per sè la soluzione definitiva. Certamente si rivela opportuno “accentrare” il più possibile le procedure di acquisto in poche centrali di committenza.
      Tuttavia, non deve sfuggire che l’incarico che si intende assegnare a Bondi è proprio quello di controllare gli appalti, non soltanto sul piano della legittimità, ma anche valutandone la stessa opportunità.
      Dunque, la soluzione prospettata dal Governo è esattamente (anche se non solo) quella di attivare controlli molto estesi, proprio perchè essi inpassato sono venuti a mancare.
      Che i controlli possano essere considerati un appesantimento burocratico è giustificabile con la circostanza che essi sono stati sostanzialmente azzerati. Reintrodurli viene di conseguenza inteso come un passaggio ulteriore. Ma, a parte che i controlli possono essere anche concomitanti all’attivazione degli appalti, si deve prendere atto che anche la concentrazione delle procedure di approvvigionamento presso poche centrali inevitabilmente rende più complesso acquisire beni e servizi. Infatti, le stazioni appaltanti dovranno chiedere l’intervento della centrale di committenza, la quale non potrà che agire secondo ordini logici e cronologici commisurati alle proprie capacità.
      Ciò che è fondamentale, comunque, è prevenire l’acquisto troppo costoso o, comunque inutile. Intervenire a cose fatte è poco producente. Può servire alle statistiche, ma non a correggere le storture.

  14. umberto carneglia

    Ho letto con estremo interesse i vari commenti all’articolo e ne condivido in gran parte il contenuto. Data la grande importanza del tema, vorrei aggiungere poche note ulteriori. I controlli amministrativi sono indispensabili; i comtrollers esistono nelle migliori grandi aziende private e nei migliori enti pubblici del mondo. Dove mancano i controlli c’è l’arbitrio. E’ chiaro che le modalità e l’organizzazione dei controlli sono fondamentali per decretarne il successo o l’insuccesso. La materia dei controlli non è una scienza arcana, ma una disciplina consolidata, con un enorme numero di esperienze concrete alle quali riferirsi. Esistono sul mercato internazionale anche qualificati esperti del ramo. Il pericolo di controlli burocratici, clientelari e quindi inutili esiste, ma si può evitare. Alcuni principi generali si possono enucleare : le normative devono essere chiare e semplici, l’organizzazione dei centri di spesa deve essere razionale,i controlli devono essere snelli e penetranti, il controllo dei risultati è fondamentale. Ma soprattutto è importante che i conptrollers siano qualificati, indipendenti – specie dalla politica – e dotati di poteri anche sanzionatori.

  15. Zorry Kid

    …nel mondo reale, i coreco hanno fatto passare cose innominabili, i comuni sono stati costretti a comprare su consip anche se avevano fornitori a prezzi inferiori, per acquistare un articolo di ferramenta dell’improponibile costo di sei euro un collega (sono dipendente di un ente locale) ha dovuto girare per 1 ora la città a trovare il negozio che gli facesse lo scontrino parlante. Il presupposto dell’articolo è che le stazioni appaltanti siano popolate di buontemponi che sfornino atti illegittimi e assegnino gli appalti a casaccio o al proprio amico. ma le regole per gli appalti ci sono, e sono anche troppe. Ridurre le stazioni appaltanti mantenendo queste regole significherebbe semplicemente rendere più facile la vita ai corruttori: invece di corrompere 20.000 funzionari, gliene basterebbero 200

  16. RIZZO S

    Sono perfettamente d’accordo con il pensiero di Olivieri, eccetto per quanto proposto sul ripristino dei controlli preventivi di legittimità da inserire soltanto nelle zone e nei territori nei quali sono presenti le maggiori inefficienze del sistema. Questo tipo di soluzione recherebbe evidenti disparità all’interno delle regioni e graverebbe la loro autonomia.

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