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ARMI SPUNTATE CONTRO LA CORRUZIONE

La Camera discuterà presto il disegno di legge anticorruzione, già approvato dal Senato nel giugno 2011. Se la proposta diventasse legge, si rafforzerebbe il contrasto della corruzione? Probabilmente no perché il Ddl non prevede strumenti idonei a combattere il fenomeno, come invece è stato fatto in altri paesi. Soprattutto, non contempla ipotesi di non punibilità collegate a forme di collaborazione che spezzino dall’interno il vincolo di omertà tra corrotto e corruttore. Ma nessuna economia può reggere un costo della corruzione dell’ordine di 60 miliardi l’anno.

A pochi giorni dalla ricorrenza del ventennale dell’arresto di Mario Chiesa, presidente del Pio Albergo Trivulzio di Milano, casus belli dell’emersione della cosiddetta Tangentopoli con l’inchiesta “Mani Pulite”, il Parlamento torna a discutere il disegno di legge dal titolo “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione” presentato il 4 maggio 2010 e approvato dal solo Senato il 15 giugno dell’anno scorso.

PREGI E DIFETTI DEL DDL

Non è la prima volta che si prova a riformare la struttura normativa relativa ai reati di corruzione e concussione, eppure non si rinvengono ancora significative modifiche rispetto al modello utilizzato dal legislatore storico. (1)
Anche la lettura dell’attuale versione del disegno di legge non pare mutare particolarmente la situazione, benché sia ravvisabile un lodevole tentativo, ancorché abbozzato, di identificare e circoscrivere quelle condotte, penalmente poco o nulla rilevanti, che però costituiscono linfa vitale per gli illeciti, quali la poca trasparenza che permea l’attività amministrativa e la definizione di eventuali conflitti di interessi degli incaricati di pubblico servizio.
Positive inoltre l’istituzione dell’Autorità nazionale anticorruzione, in attuazione dell’articolo 6 della Convenzione Onu 2003, la tutela del dipendente pubblico che denuncia l’illecito e la delega all’esecutivo per l’adozione di un regolamento in materia di ineleggibilità di soggetti raggiunti da condanna per delitto non colposo.
Meno apprezzabile invece, da un punto di vista strettamente criminologico, appare il generale inasprimento delle pene: il white collar criminal appare perlopiù insensibile alla gravità della sanzione comminata, mentre reagisce notevolmente al crescere della probabilità di essere scoperto. (2)

LA PROPOSTA DI CERNOBBIO

Il disegno di legge tuttavia non raccoglie le istanze più significative mosse dalla dottrina penalistica nel corso degli anni, quali la semplificazione del frammentato quadro normativo e l’abbattimento dell’indice di occultamento del reato (la cosiddetta “cifra nera”), che furono propri del progetto di riforma detto “proposta di Cernobbio”. (3)
Quella proposta era modellata sulla falsariga degli ordinamenti europei, lungo una direttrice di indebolimento o – più spesso – di abbandono del paradigma del patto illecito come nucleo esclusivo dei reati corruttivi: il legislatore inglese, francese, tedesco e spagnolo (oltre che a quello nordamericano), constatando l’evoluzione della corruzione quale patologia endemica del sistema e non di mero contratto illegale tra un privato e un pubblico ufficiale, hanno negli anni riscritto le norme penali mettendo a fuoco non tanto l’accordo (rectius: l’esistenza dell’accordo) tra imprenditore e incaricato di pubblico servizio, quanto lo scambio reale o promesso di denaro o altra utilità tra i due.
In altre parole, la struttura della riforma non richiedeva più che la prova della corruzione fosse fondata sull’identificazione dell’atto del pubblico ufficio oggetto di mercimonio, poiché raramente i fatti corruttivi idonei a incidere sull’economia di un paese si presentano con una struttura così semplice. E d’altra parte, prescindeva del tutto dall’indagine se l’atto retribuito fosse conforme o contrario ai doveri dell’ufficio, ovvero antecedente o susseguente rispetto al momento dell’accordo, così come invece è previsto dalle norme in vigore. (4)
I riformatori avevano invece creato ipotesi di non punibilità collegate a condotte di collaborazione, volte primariamente a spezzare dall’interno il vincolo di omertà che lega corrotto e corruttore. Avevano infatti previsto una specifica clausola di non punibilità espressa per chiunque avesse denunciato spontaneamente, e per primo, un episodio di corruzione entro tre mesi dalla realizzazione dell’illecito e prima che la notizia di reato fosse stata iscritta nel registro generale a suo nome, fornendo indicazioni utili per la individuazione degli altri responsabili. (5)
Sono modifiche che parrebbero dotate di una reale efficacia deterrente nei confronti dei reati di corruzione, poiché andrebbero ad alterare il reciproco interesse dei soggetti del reato a difendersi vicendevolmente.
E sono modifiche necessarie soprattutto perché uno Stato democratico non può reggere a lungo un “costo della corruzione” nell’ordine di 60 miliardi di euro l’anno, come stimato dalla Corte dei conti. (6)

EFFETTI SULL’ECONOMIA

Da un punto di vista economico, una recente ricerca ha messo in relazione l’interazione tra la variazione percentuale del prodotto interno lordo e l’emersione di vicende corruttive di una certa rilevanza. E ha confermato la tesi generale per cui fasi negative del ciclo economico facilitano l’emersione di fenomeni di criminalità politico-affaristica in generale e corruttiva in particolare. (7) Ciò non vuol dire affatto che la casistica di reati di corruzione aumenti nei frangenti di crisi economica, anzi è assunto condiviso che gli illeciti tendano a essere costanti nel tempo: si può riscontrare un’improvvisa contrazione solo quando l’emersione degli scandali è tale da innalzare esponenzialmente il “costo del rischio” del mercato illegale, rendendo l’accordo corruttivo “diseconomico”. A riprova di ciò, negli appalti banditi dopo la scoperta di Tangentopoli, il prezzo pagato dagli enti pubblici è calato in media del 40-50 per cento: a semplice titolo di esempio, dai 300-350 miliardi di lire per chilometro della metropolitana milanese si è passati a 150-250 miliardi, mentre dai 5mila miliardi stimati ai 1.990 effettivi di spesa per il completamento del nuovo terminal dell’aeroporto di Malpensa.
L’analisi dei costi dell’interazione tra privato e pubblica amministrazione in Italia, in condizioni all’apparenza “fisiologiche” come quelle attuali, pare mostrare marcatamente l’incidenza della corruzione non scoperta: appare così (almeno in parte) meno inspiegabile perché i 564 chilometri di linee ad alta velocità realizzate nel paese abbiano avuto un costo medio di 32 milioni di euro al chilometro, contro i 10 milioni della Francia e i 9 della Spagna, che infatti hanno più del doppio delle nostre infrastrutture, rispettivamente 1.549 km e 1.030 km.
Eppure nelle disposizioni contenute nel disegno di legge non sembrano esservi quegli strumenti idonei a condizionare il mercato della corruzione, che poi altro non è che una tassa occulta sui cittadini estranei all’accordo criminale.
L’esperienza anglosassone ha consegnato sistemi normativi del tutto efficaci. (8) Il legislatore nazionale non pare interessato a far proprio alcun modello estero. D’altra parte, nel paese vi sono ampi strati di ceto politico e imprenditoriale ampiamente collusi e ciò grava l’economia, anche la più produttiva, di un peso che nessun ordinamento è in grado di reggere. L’emersione dello scandalo di Tangentopoli, con i suoi numerosi effetti, rilevabili soprattutto in termini macroeconomici, testimonia meglio di qualunque ricerca scientifica la validità dell’assunto.

 

(1) Il nostro codice penale fu promulgato nel 1930. Tra tutti i recenti tentativi di riforma, qui il riferimento è alle quattro commissioni cosiddette Pagliaro, Grosso, Nordio e Pisapia. La modifica più organica è dovuta alla legge 26 aprile 1990, n. 86. La dottrina più esigente comunque ha definito l’intervento del legislatore “spensierate divagazioni” (vedi T. Padovani, “Il confine conteso”, in Riv. it. dir. proc. pen. 1999, 04, p. 1302).

(2) Anche a fronte di pene lievi o di modesta entità, cfr. C. E. Paliero, “L’economia della pena (un work in progress)”, in Riv. it. dir. e proc. pen. 2005, 04, p. 1367.

(3) “Proposte in materia di prevenzione della corruzione dell’illecito finanziamento ai partiti”, in Riv. it. dir. proc. pen. 1994, 1025. Nota anche come “proposta della Statale”, fu presentata ufficialmente il 14 settembre 1994 da un gruppo di magistrati e docenti universitari: G. Colombo, P. Davigo, A. Di Pietro, F. Greco, O. Dominioni, D. Pulitanò, F. Stella, M. Dinoia. In dottrina si ricorda, tra gli altri, F. Stella, “La filosofia della proposta anticorruzione”, in Riv. trim. dir. pen. ec. 1994, p. 935; D. Pulitanò, “Alcune risposte alle critiche verso la proposta”, in Riv. trim. dir. pen. econ. 1994, p. 948 e “La giustizia penale alla prova del fuoco”, in Riv. it. dir. pen. proc. 1997, p. 3; T. Padovani, “Il problema “tangentopoli” tra normalità dell’emergenza ed emergenza della normalità”, in Riv. it. dir. proc. pen., 1996, p. 453-454.

(4) A. Spena, “Il “turpe mercato”. Teoria e riforma dei delitti di corruzione pubblica”, Giuffrè, Milano 2003.

(5) La causa di non punibilità risultava peraltro condizionata dalla realizzazione di condotte di restituzione del “prezzo della tangente” da parte del corrotto e di messa a disposizione di una somma pari all’importo della tangente versata da parte del corruttore.

(6) Vedi http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2012-02-17/corruzione-costa-miliardi-economia-063713.shtml?uuid=AaZLH7sE.

(7) Vedi M. Arnone, P. Davigo, “Arriva la crisi economica? Subito spunta la corruzione”, in Vita e Pensiero, 2005. Vedi inoltre, P. Davigo, G. Mannozzi, La corruzione in Italia. Percezione penale e controllo penale, Laterza, p. 60.

(8) Negli Stati Uniti la corruzione viene perlopiù scoperta ricorrendo al cosiddetto “agente provocatore”, mentre nel Regno Unito si è optato per un sistema di tutela preventivo: severissimo controllo dei bilanci dei partiti e linee-guida per l’incaricato di pubblico servizio.

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13 commenti

  1. nello

    E’ notoriamente accertato che per contrastare qualsiasi Crimine ci vuole oltre il controllo , la giusta Pena. Necessita che non vi sia la Convenienza per Delinquere, ora mi domando con il sistema attuale Italiano è da stupiti non Corrompere ,non rubare, non evadere, non approfittare, oltretutto lo fanno tutti,alcuni soliti Politici che addirittura oltre tutto prendono anche tre Stipendi, fanno sparire milioni di Euro,alcuni professionisti che tutto fanno meno che rispettare la legge, ecc.ecc. difficilmente credo anche nei paesi piu’ arretrati si riesca ad avere una giustizia piu’ stupida della nostra, quando basterebbe applicare il diritto sovrano della Giustizia . vuoi delinquere! fallo pure ma se ti prendo perdi tutto con gli interessi compreso i tuoi beneficiari.e’semplice ci solo la certezza della pena con la perdita di tutto che viene accreditato alla collettivita , a questo punto il gioco non vale la candela, la legge non ha bisogno di tanti cavilli deve essere solo certa.

  2. Dario Quintavalle (Twitter: @darioq)

    Uno dei punti di forza dell’esperienza straniera è la protezione ed incoraggiamento del whistle-blower, cioè di colui che fornisce informazioni sui misfatti. La figura è talmente sconosciuta da noi da non essere nemmeno tradotta in italiano sui dizionari, se non con espressioni sfavorevoli (informatore, spia). E’ piuttosto sintomatico guardare su Wikipedia in quali lingue è traducibile: http://en.wikipedia.org/wiki/Whistleblower

  3. marco

    La situazione è talmente grave nel nostro paese che ormai è arrivata al paradosso; è evidente il conflitto di interessi che si è creato tra i maggiori partiti politici, che hanno vissuto nella bengodi grazie a pratiche corruttive e di sottrazione di soldi al bene pubbico e gli interessi dello Stato e quindi dei cittadini; purtroppo il ricatto continuo subito dai partiti da parte del governo Monti non ha permesso di incidere sul problema con una legge seria; fino a quando assisteremo a pregiudicati e mafiosi che siedono nelle nostre più alte istituzioni e fanno le leggi per i loro interessi? Fino a quando ci toccherà vedere politici corrotti andare impuniti in tv come se niente fosse a catechizzare e indottrinare con lezioni dai toni moraleggianti ? se recuperassimo almeno 60 miliardi all’anno tra evasione e corruzione potremmo pensare di rilanciare il paese e di abbattere il debito pubblico con poco sforzo; è qui che si dovrebbero concentrare gli sforzi e la spesa pubblica, ma prima ci vorrebbero una legge seria contro la corruzione e una nuova legge elettorale capace di rinnovare la classe politica!

  4. Giuseppe Moncada

    Penso che, con la chiarezza che ha contraddistinto ogni sua decisione , relativamente alle scelte economiche, occorre che il Governo Monti debba avere il coraggio di presentare le sue proposte per ciò che concerne la legge sulla corruzione.I cittadini, sono convinto , che , nella stragrande maggioranza vogliono avere delle norme chiare sulla corruzione. Così come hanno stabilito le incompatibilità per i consigli di Amministrazione delle Banche , occorre che si stabiliscano le incompatibilità a tutti i livelli di gestione della cosa pubblica. Occorre inoltre che le norme prevedabo in modo chiaro che sia individuato chi è il responsabile dell’atto. e se non applica quanto in esso viene stabilito sua possibile di punizione.      Purtroppo le nostre norme sono carenti nella determinazione del responsabile dell’atto e delle sanzioni a cui sarà sottoposto se blocca le procedure.

  5. Vincent

    Basterebbe usare le leggi che si applicano con ai mafiosi…confisca dei beni e se necessario carcere.

  6. Davide Muratori

    La crisi della legalità che vive il paese, con effetti devastanti sul piano economico ,come si legge nell’articolo, e i conseguenti danni sul piano sociale,nasce ,senza alcun dubbio, da quegli spazi di NON PUNIBILITA’ che in più parti della legislazione italiana si trovano.Spazi nati e sviluppati per proteggere interessi di fazioni della società,che spesso sono collegate fra di loro da affari economici,per godere di vantaggi rispetto ad altri soggetti concorrenti, o solamente per giustificare i loro privilegi nei confronti degli altri cittadini. E’ propio dall’eliminazione di spazi di non punibilità che può riprendere un discorso sulla riaffermazione della legge(una legge giusta) che il paese deve rifondarsi.Il primo spazio di NON PUNIBILITA’ da eliminare totalmente è certamente L’IMMUNITA’ PARLAMENTARE e tutto il sistema della autorizzazioni a procedere nei confronti di politici implicati infatti di rilevanza penale .L’art 68 della carta deve essere abolito. Questa deve essere la prima, forse l’unica, delle riforme costituzionali di cui l’Italia ha davvero bisogno. Perchè l’esempio discende dall’alto, ed è da li che bisogna cominciare.

  7. umberto

    La corruzione è l’aspetto più visibile di un degrado della cosa pubblica che, secondo appositi studi,costa 500 miliardi l’anno. Il degrado della cosa pubblica centrale e periferica deriva dalla sua elefantiasi, dal clientelismo politico, dalla mancanza di controlli delle Autority e quindi dalle sue disfunzioni e corruzione. E’ questo il male principale del sistema Italia; esso è interamente dovuto alla mala politica, che ne trae enormi benefici e resiste al cambiamento con tutte le forze. Si veda la levata di scudi contro Monti sul tema della Giustizia e della RAI.

  8. SAVINO

    E sennò Lusi come fa a mangiare il caviale? E al Pirellone, Lega e Pdl cosa fanno, si mettono a fare i piaceri gratis? Alfano pur di non parlare di corruzione si è ricordato che c’è un problema occupazionale! Le manette, invece, fanno bene all’economia. Non solo non si porta avanti una legge sulla corruzione, ma si vuole eliminare il concorso esterno in associazione mafiosa. Quel 416-bis è probabilmente la norma per cui hanno dato la vita i poveri Falcone e Borsellino, la cui memoria si vuole infangare permettendo a Dell’Utri di festeggiare coi cannoli, come già fece Cuffaro.

  9. michele apicella

    Intervento lucido e puntuale, soprattutto in una materia troppo spesso strapazzata da politica e mass media. Aspettando una vera riforma come quella auspicata nell’articolo…

  10. bob

    L’illusione di risolvere con le leggi senza aver prima fatto cultura! Fare le leggi in un Paese come il ns. è come fare un tetto su mura di cartone! Basterebbe porsi una domanda: perchè nel privato esiste meno corruzione che nel pubblico? L’80% dell’impiego pubblico è frutto di 40 anni di tornate elettorali dove il politico di turno metteva dentro persone raccomandate. Ci sono intere famiglie da padre a nipoti che sono cresciute con questa cultura. Cosa può fare la legge a questi?

  11. Piero

    La corruzione principalmente avviene per il finanziamento occulto della politica, con il finanziamento pubblico dei partiti si voleva evitare tale pratica illegale, cio’ non e’ successo, vedi mani pulite del 92, allora si deve ripensare a tale legge, in primis una legge che non funziona va abrogata, cosi’ i partiti dovranno attingere dai privati i loro contributi, lo stato deve rendere detraibili dalle tasse tali contributi interamente, contributi che devono essere resi pubblici, in tale modo il cittadino conosce chi ha finanziato quel partito in modo da fare una denuncia se nota una agevolazione a favore di tale impresa. E’ chiaro che un sistema cosi’ organizzato necessita’ di un controllo amministrativo e giudiziario forte, in primis a livello amministrativo un’autorità che puo’ annullare in via di autotutela gli atti amministrativi ritenuti illeciti, poi la via giudiziaria che deve avere dei tempi veloci, una via particolare per le indagini, una via particolare per il giudizio che deve arrivare al massimo entro un anno, con l’adozione di misure cautelai obbligatorie nei confronti del dip pubblico, mai si deve premiare il dipendente pubblico pentito come previsto nella riforma

  12. nello

    Pensare di combattere il crimine ,la corruzione, senza adoperare le armi idonee per contrastare tali crimini sociali, che distruggono il tessuto collettivo per l’arricchimento di pochi , lo ritengo impossibile ed credo sia una situazione voluta di proposito altrimenti i metodi e le leggi esistono basterebbe metterle in pratica, una legge molto chiara dove è pure considerato il fatto che vi sia chi delinque, pero’ altresi si da per certo che se scoperto perdi Tutto anzi piu’ del Tutto senza appello, credo che il gioco non valga il rischio..

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