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EXPO 2015: UN ACCORDO CHE VA FUORI CAMPO

L’accordo di programma che dovrebbe definire gli impegni di enti pubblici e soggetti privati per lo svolgimento di Expo, prevede invece anche gli impegni sulla riqualificazione urbanistica e il riutilizzo delle aree interessate. Espropria cioè i comuni di Milano e Rho della loro funzione di pianificazione urbanistica. È dunque necessario stralciare dall’accordo le competenze illegittimamente introdotte ed escludere dalle decisioni sull’assetto del territorio quella parte privata che ha solo la funzione strumentale di assicurare la disponibilità dei terreni.

Mi è capitato di scorrere la versione del 10.6.2011 dell’accordo di programma (Adp) che, una volta sottoscritto dalle parti, credo sarà sottoposto alla ratifica dei consigli comunali di Milano e di Rho; l’accordo, per propria statuizione (art. 3), definisce gli impegni “degli enti pubblici sottoscrittori e dei soggetti aderenti al fine di (…) consentire lo svolgimento dell’Esposizione Universale 2015”. Ma l’accordo pretende di definire anche gli impegni “tra i medesimi soggetti” “atti a favorire, nel periodo successivo allo svolgimento” dell’Expo “la riqualificazione urbanistica delle aree interessate dall’evento espositivo nonché il loro riutilizzo per l’insediamento di funzioni pubbliche o private”.

CHI PIANIFICA IL TERRITORIO

Quest’ultimo obiettivo, tipicamente pianificatorio ed urbanistico, è però del tutto estraneo all’oggetto proprio dell’Adp che viene perciò illegittimamente utilizzato non “per la definizione e l’attuazione di opere, di interventi o di programmi di intervento che richiedono, per la loro completa realizzazione, l’azione integrata e coordinata di Comuni, di Province e Regioni, di amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici, (…) per assicurare il coordinamento delle azioni e per determinarne i tempi, le modalità, il finanziamento ed ogni altro connesso adempimento” (art. 34 decreto legislativo n. 267/2000), bensì per definire ed in parte affidare anche a terzi (per di più privati) l’attività pianificatoria urbanistica necessaria per disciplinare l’assetto post-Expo dell’intero comparto.
Infatti, la bozza di Adp contiene, tra l’altro, la previsione (puramente urbanistica, per il post-Expo) dell’insediamento, nel comparto, anche di un complesso residenziale privato determinato nella sua consistenza (30mila m2 di pavimento) stabilendo (art. 10) che una quota (edilizia “sociale”) dello stesso non vada computata nell’indice di fabbricabilità territoriale, indice di cui non conosco la fonte originaria (contrattuale?), ma che viene così aumentato.
Ma vi è di più: l’Adp stabilisce che la disciplina urbanistica più puntuale dell’intero comparto, per il post-Expo, sarà dettata “mediante un programma integrato di intervento (Pii: ndr) unitario (…) che definirà lo sviluppo delle aree in ottemperanza ai contenuti della Variante urbanistica” “allegata al presente accordo” (art. 4), variante che riguarda non opere, interventi o programmi destinati a dar vita all’Expo, bensì l’assetto successivo dell’intero comparto. Così, cogliendo l’occasione dell’Expo, i comuni di Milano e di Rho vengono espropriati di una loro funzione che viene assunta anche da un gruppo di soggetti pubblici e privati, i quali non hanno nessuna competenza per disciplinare l’assetto del territorio dei due comuni, in assenza di un programma di opere o di interventi pubblici da realizzare nella fase post-Expo.
Si tratta, cioè, di contenuti esclusivamente pianificatori urbanistici che non possono essere legittimamente veicolati a mezzo di un Adp, dovendo avere, allo stato, la propria sede esclusiva negli strumenti comunali. Peraltro, i comuni di Rho e di Milano sono addirittura chiamati (art. 11) ad impegnarsi ad “approvare tempestivamente il Pii”, senza conoscerne, al momento, né i contenuti né la portata modificativa rispetto allo strumento generale e rispetto alla stessa variante allegata all’Adp. All’esproprio di potere si aggiunge anche l’obbligo di fare in fretta.
L’Adp, insomma, non può delineare la disciplina urbanistica di parti del territorio per futuri interventi (anche) privati. Può, invece, produrre – con la ratifica del Consiglio comunale (art. 34, 5° comma) – l’effetto di variare lo strumento urbanistico generale solo se ed in quanto la variante stessa consegua necessariamente alla sistemazione delle opere e degli interventi pubblici costituenti, nel nostro caso, la sede dell’Expo.

DUE PREVISIONI ILLEGITTIME

Altre due brevi considerazioni:

a. l’Adp è sottoscritto, per adesione, anche da soggetti di natura giuridica privata (l’uno – forse – ad esclusiva partecipazione pubblica, l’altro – pare – a partecipazione mista) ed attribuisce (art. 9) ai soggetti medesimi funzioni proprie di enti pubblici, quali quella urbanistica di coordinare il processo di sviluppo dell’area, nella fase post-Expo, attraverso la proposizione di un Pii, e quella di “assicurare il coordinamento e l’integrazione delle scelte progettuali con la riqualificazione dell’area medesima, anche nella fase post-Expo”. Ma l’adesione di soggetti privati e, ancor più, la loro assunzione di specifiche funzioni ed obbligazioni èesclusa dall’art. 34 Dlgs n. 267/2000 che, perciò, viene violato anche sotto questo profilo. Nemmeno ove fossero utilizzabili le disposizioni in materia di Adp promossi dalla Regione (art. 6 Lr n. 2/2003, erroneamente richiamato nell’Adp), la partecipazione di soggetti privati consentirebbe loro di assumere (come avviene nel testo in esame) la qualifica di vere e proprie parti dell’Adp e del procedimento organizzatorio, riservata esclusivamente ai soggetti pubblici.
b. L’Adp istituisce (art.12) un collegio di vigilanza con potere non solo di vigilare sull’attuazione dell’accordo, ma anche, tra l’altro, di “dirimere in via bonaria le controversie che dovessero insorgere tra le parti” e di “approvare eventuali integrazioni o modifiche” dell’Adp, funzioni queste ultime non previste dalla legge, nemmeno da quella – inapplicabile al caso di specie – regionale. Si tratta pertanto di previsioni illegittime che sottraggono ulteriore potere ai comuni.
Senza voler adesso considerare il tema (sconcertante ed insidioso) dell’acquisizione delle aree per l’Expo e dei relativi vantaggi pubblici e privati, posso concludere queste brevi considerazioni prospettando di stralciare dall’Adp quanto in esso illegittimamente introdotto così da preservare il perseguimento, con esso, delle finalità relative all’organizzazione dell’Expo e di escludere almeno quella parte privata (Arexpo spa) che, essendosi assunta, per volontà della Regione, una funzione strumentale, non ha altro spazio se non quello di assicurare la disponibilità dei terreni.

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LE MANI SULLA CITTÀ: L’INDEGNA STORIA DEL LIDO DI VENEZIA

  1. Fabio Ranchetti

    Grazie a Mario Viviani per un articolo che, evitando quell'intollerabile gergo tipico di molti giuristi (e non solo) italiani, fa davvero molta chiarezza su questioni complesse e di difficile comprensione per chi non sia giurista e urbanista. Spero che la nuova Amministrazione di Milano ne faccia, come si dice, "tesoro".

  2. serena de santis

    Marco Cappato ha presentato un’interrogazione, come segnalato qui.

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