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PEREQUAZIONE: CHI L’HA VISTA?

La riforma del federalismo fiscale è arrivata finalmente alle questioni di peso con l’approvazione del decreto sulla finanza regionale, dopo quello sulla finanza comunale. Colpisce quello che i due decreti mancano di affrontare. Il nodo centrale ancora aperto riguarda la perequazione: come redistribuire tra regioni ricche e regioni povere, e tra enti locali ricchi e poveri, le risorse fiscali loro attribuite mediante le imposte decentrate. Le decisioni su elementi solo apparentemente tecnici sono ancora rimandate a interventi successivi.

Con il decreto sulla finanza comunale (approvato dopo tormentate discussioni il 2 marzo scorso) e con quello sulla finanza regionale (che ha ricevuto ieri il parere favorevole della commissione bicamerale) la riforma del federalismo fiscale è arrivata finalmente alle questioni di peso. Più che impressionare per quello che dicono – qualche aggiustamento sui tributi locali, molte conferme degli assetti attuali, tutto comunque assai lontano dai rivolgimenti cosmici annunciati – colpisce quello che i due decreti mancano di affrontare. Il nodo centrale ancora aperto riguarda la perequazione, cioè come redistribuire tra regioni ricche e regioni povere (e così pure tra enti locali ricchi e poveri) le risorse fiscali loro attribuite mediante le imposte decentrate. Il risultato è che ad oggi uno degli esiti fondamentali della riforma, e cioè se, e come, cambierà la distribuzione delle risorse finanziarie tra Nord e Sud, tra regioni e comuni diversamente caratterizzati in termini strutturali e dotati in termini finanziari, rimane sostanzialmente indeterminato. È un segno, al contempo, della scelta di rimandare al futuro le decisioni costose in termini politici e del grado di improvvisazione con cui sono formulati i decreti.

IL SISTEMA PEREQUATIVO

Va ricordato che il disegno generale della riforma stabilisce per regioni/comuni un sistema di finanziamento/perequazione differenziato a seconda delle funzioni di spesa da loro svolte. Per le funzioni regionali e comunali che hanno maggiore portata sociale (per le regioni le funzioni assistite dai livelli essenziali delle prestazioni – Lep come la sanità, l’assistenza, l’istruzione) si prevede una perequazione sui fabbisogni: i trasferimenti perequativi devono consentire a ogni ente decentrato, qualsiasi siano i gettiti dei tributi locali che possono essere raccolti in quel territorio, di finanziare integralmente i fabbisogni locali in queste funzioni. Ci sono poi le altre funzioni, meno rilevanti dal punto di vista sociale (come, ad esempio, gli interventi in materia di cultura o di economia locale) per le quali deve essere applicata soltanto una perequazione delle capacità fiscali: i trasferimenti integrano i gettiti fiscali dei territori con basi imponibili più ristrette avvicinandoli alla media nazionale.
Questo disegno avrebbe dovuto trovare attuazione nei decreti attraverso la specificazione di meccanismi, assai complessi dal punto di vista tecnico, per la corretta determinazione dei trasferimenti perequativi a favore di ciascuna regione e di ciascun ente locale. E invece, quasi sempre, non si va oltre all’enunciazione di principi generali (riproponendo spesso alla lettera quanto già riportato nella legge delega) e si rimanda a interventi regolamentari successivi le decisioni su elementi apparentemente tecnici, ma assolutamente decisivi per l’effettiva attribuzione delle risorse finanziarie.
Valgano qui soltanto alcuni esempi.

COME USARE I LEP (QUANDO CI SONO)?

1) Per le funzioni a più forte contenuto sociale, e per le quali la Costituzione prevede che siano fissati dei Lep da garantire sull’intero territorio nazionale, non è ancora stato chiarito, al di là di concetti un po’ fumosi quali gli “obiettivi di servizi” e il “patto di convergenza”, quali debbano essere sul piano concreto le modalità attraverso cui ancorare ai Lep la decisione finanziaria sui fondi da dedicare a sanità, assistenza, istruzione e come la distanza tra i Lep e i servizi attualmente forniti dai singoli enti possa condizionare il riparto di tali fondi. Resta comunque il fatto che, diversamente dalla sanità, per assistenza e istruzione manca ancora un catalogo di Lep, da costruire a partire da quelli previsti nella normativa vigente.

UN APPROCCIO SBAGLIATO

2) Emerge l’inadeguatezza dell’approccio seguito nei decreti, e cioè di intervenire separatamente per diversi livelli di governo (prima i comuni, poi le regioni e le province) partendo dalla ripartizione attuale delle funzioni di spesa. Èun metodo che tiene in un settore come la sanità, che è di competenza pressoché esclusiva delle regioni, ma mostra chiaramente la corda nell’assistenza e, nel caso di una sua effettiva devoluzione, nell’istruzione che sono/saranno settori tipicamente affidati a più livelli di governo. Come si fa, allora, a definire sensatamente i Lep da riconoscere ovunque e collegare a questi i fondi per finanziare/perequare i servizi sui territori quando, ragionando come fanno i decreti, bisogna distinguere i fondi che vanno alle regioni da quelli che vanno ai comuni?
3) La regolamentazione dei trasferimenti perequativi statali a favore dei comuni, tassello fondamentale della redistribuzione territoriale, inizialmente inclusa nel decreto sul federalismo regionale è stata poi espunta per manifesta inadeguatezza nel grado di elaborazione degli articoli proposti. Se ne dovrebbe parlare in un prossimo decreto ad hoc. Si tratta di un capitolo assai complesso in cui si concentrano sia i problemi collegati all’esistenza di servizi multi-governo, secondo quanto richiamato al punto precedente, sia dal ruolo che la legge delega sul federalismo fiscale riconosce alle regioni nel coordinamento della finanza comunale, sia infine dall’esistenza negli assetti finanziari attuali di un sistema di trasferimenti che dalle regioni vanno ai comuni che si affianca a quello più consistente dei trasferimenti che dallo Stato vanno ai comuni. Suscita allora molti dubbi il fatto che mentre il meccanismo della perequazione Stato-comuni sia stato messo per ora in panchina, su quello dei trasferimenti regioni-comuni si sia proceduto nel decreto sul federalismo regionale istituendo un Fondo sperimentale regionale di riequilibrio, senza che ci sia preoccupati di coordinarlo con il pezzo ancora mancante Stato-comuni, in una visione integrata che dovrebbe guardare al complesso delle risorse a disposizione di ciascun comune per fornire i servizi ai propri cittadini.

FISCALIZZAZIONE DEI TRASFERIMENTI

4) Uno dei leitmotiv dei due decreti sul federalismo è la “fiscalizzazione” dei trasferimenti attuali che lo Stato eroga a favore rispettivamente di regioni e comuni, cioè la loro trasformazione in fonti di finanziamento tributario. Questa operazione comporta una chiara incoerenza con il fatto che i sistemi perequativi previsti dalla riforma per la componente più rilevante, quella delle funzioni tutelate dai Lep, funzionano secondo uno schema verticale, cioè mediante trasferimenti dallo Stato agli enti decentrati. Infatti la fiscalizzazione, trasformando tutti gli attuali trasferimenti statali alle regioni/comuni in tributi, sarebbe coerente con una perequazione orizzontale, in cui gli enti ricchi concedono trasferimenti agli enti poveri. In altri termini, la fiscalizzazione sta assegnando al complesso delle regioni/dei comuni un ammontare di gettiti tributari eccessivo per il funzionamento del sistema perequativo verticale. Anche in questo caso, l’incoerenza deriva dal modo di procedere della riforma, fatto di sostituzioni “uno per uno”, in cui una fonte di finanziamento ne rimpiazza un’altra, senza alcuna visione d’insieme.

LA TRANSIZIONE

5)Manca in generale un adeguato sforzo di specificazione delle regole che dovranno sovraintendere alla transizione tra l’attribuzione attuale delle risorse tra regioni e tra enti locali (spesa storica) e quella che domani rifletterà i fabbisogni standard, oltreché delle regole che dovranno guidare la “manutenzione” dei sistemi di perequazione nel tempo, dopo che la fase iniziale di transizione si sia conclusa. Un punto critico – che interessa in particolare il prossimo decreto della “pipeline del federalismo” che verrà sottoposto al parlamento – è il coordinamento necessario tra transizione alla perequazione sui fabbisogni standard per quanto riguarda la spesa corrente e riduzione dei gap infrastrutturali attraverso la perequazione infrastrutturale. La sostenibilità del meccanismo della perequazione sui fabbisogni standard si regge criticamente sul fatto che le posizioni di partenza tra le varie regioni e tra i vari enti locali in termini di dotazioni infrastrutturali pubbliche siano sufficientemente omogenee: non si possono trasferire a tutti comuni risorse standard identiche per garantire le spese di funzionamento coerenti con un certo livello, ad esempio, di asili nido, se poi in certi territori gli asili nido devono essere ancora costruiti. Un collegamento ovvio (e certo non facile da regolare), ma di cui i decreti non sembrano dimostrare consapevolezza.

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LA RISPOSTA AI COMMENTI

  1. Massimiliano Claps

    Mi chiedo se non sia il caso, prima di tuffarsi in un’elaborata definizione dei meccanismi perequazione, di rivedere seriamente l’attribuzione delle funzioni. Ovvero, se il problema di definire i LEP ha a monte il fatto che l’assistenza sociale è in parte fornita dalle Regioni, in parte dai Comuni, perché non si fa prima una riflessione sulla possibilità di attribuirle in modo più chiaro ad un solo tipo di ente? In Inghilterra, ad esempio, non esistono Regioni, e di assistenza sociale si occupano l’equivalente dei nostri Comuni (districts, boroughs, UAs, ecc.). Allora, mettiamo i buoi davanti al carro: le Regioni sono responsabili per la sanità, perché i cittadini utilizzano servizi principalmente in quel bacino d’utenza? I Comuni sono responsabili per l’assistenza, perchè sui servizi agli anziani e ai disabili non si andrà a 200 chilometri da casa a cercare uno specialista? Inoltre, ci sono esigenze diverse fra zone rurali e zone metropolitane che richiedano funzioni e LEP diversi? Infine, servono veramente le Province? Forse sono io ad essere naive, questo discorso va a toccare troppi "orticelli" politici.

  2. ARIS BLASETTI

    Siamo alle comiche finali: l’unica cosa definita è stata l’aumento delle addizionali regionali e comunali (con la presa per fondelli del limite dei 28m euro). A pagare di più saremo i soliti molti lavoratori a reddito fisso, pensionati con un reddito medio basso ed i pochissimi con un reddito medio alto, sempre a reddito fisso comunque. Pare, inoltre, che le regioni potranno diminuire l’IRAP, facendo così un ulteriore regalo ai soliti autonomi ed aziende che chiudono sempre i bilanci in pari od in perdita. E’ il solito film e non c’é alcuna speranza che cambi perchè, anche una vittoria della sinistra (ultimo governo Prodi docet), ha una politica fiscale identica. Colpire il ceto medio a reddito fisso. Anche da noi ci vorrebbero i Tea Parties, ma siamo troppo ideologicizzati. Tutto si riduce a Berlusconi si o Berlusconi no, senza guardare a quelli che sono i nostri reali interessi.

  3. antonello oliva

    Se il decreto sul fisco municipale, questo sul fisco regionale e provinciale, prevedono sostanzialmente un percorso di aumenti di addizionali Irpef, insieme ad altri aumenti di varissimo tipo; se per qualsiasi esigenza si continua ad aumentare tasse ed accise (v. il caso della benzina per ricostituire il fondo per lo spettacolo, per convincere Galan a lasciare un ministero "pesante" come l’agricoltura), allora se non si prevede (non mi sembra, almeno, ma per questo mi sto rivolgendo a lei) una parallela riduzione dell’Irpef erariale (visto che nella sostanza il nuovo fisco federale si baserà su un grande tributo autonomo, di scopo, legato molto al territorio, ecc. quale appunto l’Irpef…ovviamente lo dico in senso ironico) si registrerà solo una crescita del prelievo. Mi sbaglio? Grazie

  4. Massimo Gusso

    Non sono un tecnico, e potrei esprimermi non correttamente: credo che il sistema, com’è stato posto, sia inutilmente macchinoso e nasconda qualche italico vizio (o trucco), cioè il tipico dire e non fare (perché poi si scopre che c’è di mezzo il mare). Credo che si sarebbero prima di tutto dovuti indicare gli attori del federalismo, essenzialmente Regioni e Comuni, toglier via ogni altro livello (in particolare le Province, da ricondurre sotto l’alveo regionale, privandole d’ogni residuale politicizzazione) e dar loro compiti e funzioni precise. Si sarebbero dovute fare le parti su IRPEF, IVA, IRES ecc., sulla base della raccolta territoriale, tanto ai Comuni, tanto alle Regioni, tanto allo Stato centrale, tanto alla perequazione, tanto agli eventi eccezionali, che so, rispettivamente 20% , 35% , 35% , 5% , 5%: ricordo en passant le famose richieste dei "Sindaci del 20%". Invece qui si discetta sui costi standard e altre fumosità, ma soprattutto sulle addizionali (aggiunte cioè). Non sento, poi, parlare del dimagramento dello stato centrale né della politica. Mi sarebbe parso semplice lavorare sulle percentuali perchè, così, si sarebbe potuto fare il budget e studiare i bilanci da subito.

  5. luigi del monte

    Sono abbastanza d’accordo con tutti gli intetrventi fatti. credo inoltre che, essendo una riforma ingarbugliata, sarà difficile applicarla correttamente o che ci saranno vari mezzi e mezzucci di ricorsi e controricorsi ecc per le questioni livelli politici credo che le provincie andrebbero ridotte di numero e accorpate quelle più piccole e vicine (MI e MB ne è un esempio), e le città metropolitane? prima si devono decidere i compiti e poi attribuirgli la fiscalità (Ici, una parte dell’Irpef, una parte dell’Iva ecc) a regime per poi pensare alla fase transitoria… la fase transitoria dovrebbe essere fatta con la fiscalità generale che va a roma in modo che redistribuisca il gettito per colmare il gap infrastrutturale (nidi dove non ci sono). quindi la spesa corrente la finanzierei con tributi locali e la spesa in conto capitale con la fiscalità genereale così per esempio l’A3 si costruisce con fondi Anas o Fas ma il mantenimento con pedaggio (se le regioni lo consentono) o con fondi propri…

  6. luca guerra

    Sembra che l’unico problema che interessi l’estensore dell’articolo sia appunto la perequazione, ovvero la ridistribuzione del reddito con i trasferimenti a favore delle regioni più povere. Niente di male in teoria, ma perchè distribuire altri denari a chi non riesce a governare la propria spesa? Occorre, quindi, inserire anche meccanismi di controllo della spesa pubblica locale, perchè nelle regioni più povere vi è una perversa corrispondenza tra deficit abnorme e la peggiore qualità dei servizi erogati ai propri cittadini.

  7. Marco Esposito

    Aggiungo qualche informazione. Nel baratto con le Regioni che ha portato al sì della Commissione bicamerale è sparita la tutela dagli aumenti Irpef per la fascia 15-28.000 euro. Nel pesare la spesa sanitaria si tiene conto degli anziani (che sono più a Nord) ma non dei malati cronici (che sono più al Sud): quindi anche se una regione del Sud rispetterà tutti i parametri di efficienza finirà i soldi per coprire i Lea prima del 31 dicembre. Dal 2015 l’Irpef regionale può essere del 41% in una regione a 30.000 euro e del 39,5% in un’altra a 70.000 euro creando una forse irresistibile voglia di fuga. Insomma: mancano i dettagli della perequazione però il disegno è chiaro.

  8. alias

    Una questione sinora trascurata riguarda l’ambito amministrativo di riferimento per calcolare i bisogni standard (e quindi anche le dotazioni). Non sarebbe opportuno trovare un ambito intermedio tra Comuni e Regioni, presumo riaggregando gli indicatori comunali di fabbisogno e spesa di risorse, in base alla popolazione che appartiene alla stessa Asl? in questa maniera, perlomeno, si evidenziano a tutti i cittadini i principi che informano la spesa sanitaria attuale, e si eviterebbero complicazioni metodologiche. L’opinione pubblica potrebbe sceglier, ad esempio, e a ragion veduta, se sia corretto spendere di più dove la popolazione è più vecchia e/o più malata (e ricca …) della media, o dove invece si cresce di più e dove (sperabilmente) si spera di invertire il calo demografico del paese.

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