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LA RIFORMA SPIEGATA AI NON ADDETTI AI LAVORI

L’impianto della riforma dell’università è in linea di principio coerente e razionale. Tuttavia nel testo mancano spesso dettagli importanti per valutare l’efficacia concreta delle disposizioni. Così come molte volte non è indicata o sembra eccessivamente limitata l’entità delle risorse per realizzarle. I meccanismi per la valutazione o l’incentivazione della qualità sembrano eccessivamente dirigistici. Si tratta di limiti che in larga parte dipendono dalla scelta di fondo fatta dalla legge: regolamentare invece di responsabilizzare.

La riforma dell’università ha portato in piazza decine di migliaia di studenti, è stata salutata come epocale o liquidata come irrilevante. Le forti reazioni che ha suscitato sono giustificate: ha un’importanza cruciale per il futuro del paese e delle nuove generazioni. Ma il cittadino che volesse farsi autonomamente un’idea troverebbe la legge di ardua lettura: 37 pagine, 20mila parole, periodi infarciti di riferimenti incrociati e involuti. In alternativa, offro al lettore una versione liberamente interpolata della legge, che rende più semplice individuarne le idee-guida ed esaminare come queste prendono corpo nelle varie disposizioni. (1)
Mi concentro, tuttavia, sulla configurazione a regime dell’università che emerge dalla legge, tralasciando le disposizioni transitorie. Non si tratta di un’omissione irrilevante, poiché in linea di principio una disposizione transitoria (per esempio, una “sanatoria”) potrebbe pregiudicare la configurazione a regime.

IDEE-GUIDA DI UNA RIFORMA

La legge ha quattro idee-guida:
a)      l’introduzione di meccanismi per “incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario”;
b)      l’introduzione di meccanismi standardizzati per il reclutamento, per la valutazione della ricerca e della didattica;
c)      l’introduzione di una disciplina finanziaria analoga a quella di qualunque “impresa”, con obblighi di programmazione, rendiconto, trasparenza;
d)      l’introduzione di un percorso di ingresso nell’università analogo al tenure-track anglosassone: un periodo pluriennale in cui dare prova delle proprie capacità di ricerca, prima di avere accesso a una posizione a tempo indeterminato (che non è scontata).

Prevede inoltre una riorganizzazione della struttura interna e di governo dell’università, strumentale al mettere in pratica le idee-guida. Di questa non mi occuperò; di nuovo, l’omissione non è innocua, poiché è possibile che la struttura di governo non sia coerente con i principi che si vogliono realizzare.
Le quattro idee-guida si sostengono reciprocamente: il tenure-track fornisce incentivi potenti all’intensità dell’impegno, e si legittima solo con la garanzia che i meccanismi di reclutamento e di valutazione siano basati sul merito; la presenza di incentivi a migliorare la qualità della ricerca e della didattica presuppone la disciplina finanziaria: se il vincolo di bilancio è aggirabile, nessun incentivo alla qualità può funzionare; l’incentivazione della qualità ha un senso solo se combinata con meccanismi che la identifichino efficacemente. Si tratta quindi di un impianto che, in linea di principio, è coerente e razionale.
Ma, come si dice, il diavolo è nei dettagli. Vediamo di affrontarli.

I MECCANISMI DI INCENTIVAZIONE

Ho individuato nove meccanismi di incentivazione alla qualità: uno è la concessione alle università migliori di margini di autonomia organizzava; due stabiliscono l’attribuzione di fondi in funzione della qualità della ricerca e della didattica e delle procedure di reclutamento; un altro stabilisce che la quota attribuita in funzione della qualità cresca anch’essa in funzione della qualità (media) del sistema; due introducono premi o punizioni (di carattere economico o extraeconomico) ai singoli professori, in funzione della qualità; uno stabilisce che gli studenti migliori ricevano incentivazioni di carattere monetario. Gli ultimi due sono più indiretti: uno stabilisce che alle università peggiori venga attribuita una quota ridotta di un fondo perequativo; l’altro stabilisce che gli atenei ricevano fondi in relazione al “costo standard” di ciascuno studente e quindi che le sedi più efficienti (con costi inferiori a quello standard) e che attraggono più studenti risultino dotate di maggiori fondi.
Già la numerosità e la frammentarietà dell’elenco fa sospettare che i vari meccanismi non compongano un quadro coerente e ben disegnato. Esaminandoli più in particolare si nota che, quasi sempre, ancora non se ne conosce il funzionamento specifico, essendo i dettagli rinviati a provvedimenti ministeriali, e non ne è ancora indicata la dimensione finanziaria: l’impressione che si vogliano fare “le nozze con i fichi secchi” è difficile da allontanare.
Ci sono formulazioni ambigue: per esempio, non è chiaro se la quota del Fondo di finanziamento ordinario (Ffo) attribuita in funzione della qualità sia addizionale o sostitutiva di quella già prevista dalla legislazione vigente. Alcuni dei meccanismi potrebbero avere una “carica incentivante” debole o nulla: per esempio, è verosimile che la penalizzazione economica prevista per i professori valutati negativamente (per un ordinario la valuto in circa 6mila euro lordi in media per ciascuno scatto triennale) sarà limitata a pochi casi eclatanti, in conseguenza della natura non graduabile (binaria) della valutazione stessa e della penalizzazione, e quindi sarà uno strumento spuntato. (2) Oppure, l’aumento della qualità di una università determina un aumento meno che proporzionale della quota dell’Ffo attribuita a quella università. Alcuni meccanismi, per essere efficaci, ne presuppongono altri che invece mancano: per esempio, l’attribuzione di fondi legata al numero di studenti attratti, potenzialmente un incentivo per gli atenei a migliorare la qualità della propria offerta, presuppone una selettività da parte degli studenti che la legge non fa nulla per favorire: non c’è l’abolizione del valore legale del titolo di studio, non ci sono interventi incisivi in merito alla pubblicità e la comprensibilità dell’informazione sulla qualità delle varie sedi. Più in generale, la legge risente di un approccio eccessivamente “dirigista”: invece di lasciare alle università la responsabilità di attrarre maggiori risorse (anche facendo pagare rette adeguate) e di distribuirle al loro interno, si fissano a priori criteri e meccanismi con il rischio di scoprire, alla prova dei fatti, che questi non funzionano o sono insufficienti.

VALUTAZIONE E DISCIPLINA FINANZIARIA

Gli organismi coinvolti a vario titolo nella valutazione sono l’Anvur, il nucleo (interno) di valutazione, la commissione paritetica docenti-studenti. In genere l’Anvur ha la funzione di definire i criteri, gli altri organismi li applicano. Questo implica che l’indipendenza, l’autorevolezza e la qualità dell’Anvur e dei suoi componenti sono cruciali nel determinare l’efficacia dei meccanismi di valutazione: si tratta di decisioni non ancora prese, che andranno monitorate con attenzione. Allo stesso tempo, la legge stabilisce numerosi (cinque) e articolati momenti di valutazione, che seguono le varie fasi e aspetti della produzione accademica.
La pluralità di momenti e di istanze valutative rischia di essere esposta a fenomeni di cattura, “dirottamento”, scambio di favori. Più in generale, il limite di questo approccio riflette la scelta di fondo che la legge ha fatto. La valutazione della qualità può essere lasciata a meccanismi decentrati e concorrenziali, al “mercato”, oppure può essere il risultato di processi istituzionali appositamente disegnati, di “certificazione”. La legge ha scelto, chiaramente, la seconda strada. Ora, mentre il mercato può essere flessibile, graduale, adattarsi rapidamente a circostanze che cambiano, la certificazione è per sua natura più rigida, è spesso binaria (si-no), tende a sopravvivere le condizioni nelle quali è stata disegnata. Inoltre, mentre il mercato è essenzialmente anonimo e quindi difficilmente coartabile, la certificazione è riconducibile a soggetti ben identificati e che possono essere oggetto di pressioni talvolta irresistibili, oltre a sollevare l’ovvio problema di “chi valuta i valutatori?”.
Quanto alla terza idea-guida, la disciplina finanziaria, la legge prevede tre tipi di interventi: l’introduzione di un sistema di contabilità economico-patrimoniale previsivo e consuntivo; il raggiungimento di livelli predefiniti per alcuni usi delle risorse; la possibilità di dichiarare lo stato di dissesto finanziario per una università e le conseguenti misure di correzione (penalizzanti per gli amministratori responsabili).
Come per molti altri aspetti della legge, la specificazione concreta di questi interventi è rinviata a un secondo momento e alla responsabilità del governo. Inoltre, l’idea di fissare target riguardanti la struttura del bilancio e l’organizzazione interna delle università mi sembra eccessivamente prescrittiva: perché dovrebbero essere stabiliti dal ministero aspetti che rientrano ampiamente nei margini di autonomia delle varie università? Nel complesso, comunque, le disposizioni contenute nella legge mi sembrano ragionevoli.

LA CARRIERA DEI RICERCATORI

Infine, consideriamo la quarta idea-guida, l’introduzione del tenure-track. La legge stabilisce che l’accesso al gradino iniziale della carriera accademica (ricercatore) non sia più a tempo indeterminato, ma preveda un periodo di minimo sei, massimo otto anni con un contratto a tempo determinato. (3)
L’idea che l’accesso alla carriera accademica richieda un periodo (lungo) durante il quale la persona dimostra di essere portata per la ricerca e l’insegnamento è scontata nei sistemi universitari di molti paesi. È un periodo in cui è massimo l’incentivo all’impegno, durante il quale si gettano i semi della produzione scientifica degli anni successivi e che funziona molto bene come meccanismo di selezione e allocazione efficiente del talento. Negli altri sistemi universitari si presenta con una importante caratteristica, la gradualità: un ricercatore nel tenure-track di una delle università più prestigiose, se non ottiene da questa l’offerta di un contratto a tempo indeterminato (la tenure), probabilmente trova una collocazione in una università leggermente meno blasonata, e così via via scendendo nella graduatoria della qualità. In definitiva, il sistema garantisce un accoppiamento efficiente tra la qualità dei ricercatori e quella delle università e solo la coda inferiore della distribuzione dei talenti viene in genere espulsa dal mondo accademico.
Il sistema italiano non ha questa caratteristica. L’abilitazione nazionale è un criterio più rigido, non graduabile: se è molto esigente, finisce per espellere dal mondo accademico risorse che avrebbero potuto dare un contributo scientifico e didattico positivo, pur se non di frontiera; se è poco esigente, mina alla radice l’idea stessa di premiare la qualità; qualunque sia il livello prescelto, questo vale per tutti, non consente adattamenti e gradualità di utilizzo. Di nuovo, i limiti della legge derivano dalla scelta di un approccio “certificatorio” alla valutazione della qualità, che per sua natura è meno flessibile, graduabile e adattabile di un approccio “di mercato”.
In sintesi: le quattro idee guida della legge sono condivisibili, più problematico è il giudizio sulla loro concreta realizzazione. Spesso mancano dettagli importanti per valutare l’efficacia concreta di una determinata disposizione; l’entità delle risorse per realizzare alcune delle sue disposizioni spesso non è indicata o sembra eccessivamente limitata; molti dei meccanismi introdotti dalla legge per la valutazione o l’incentivazione della qualità sembrano eccessivamente dirigistici. Si tratta di limiti che in larga parte dipendono dalla scelta di fondo fatta dalla legge: regolamentare invece di responsabilizzare (e liberalizzare).
Poiché una regola vale per tutti, tale scelta è in linea di principio incompatibile con una marcata differenziazione tra università: l’auspicio (implicito) del legislatore è che tutte raggiungano uno standard qualitativo comune. Ci si può chiedere se questo sia realistico e opportuno, se non sia più efficiente concentrare le risorse per creare alcuni (pochi) centri di eccellenza a fianco di (più numerose) università specializzate nell’insegnamento. La questione è complessa e coinvolge la natura stessa dell’università in una società democratica, la tensione tra la formazione di un’elite e la diffusione di massa della cultura, temi che non voglio né posso affrontare qui. Ètuttavia possibile, e auspicabile, che negli interstizi della concreta applicazione della legge alcune università (o aggregazioni di università/dipartimenti), animate da un più marcato intento riformatore e un genuino interesse per la qualità, riescano a differenziarsi.

(1) Il lettore che lo desidera può leggere anche una versione più ampia della mia valutazione analitica della legge.
(2) La penalizzazione non economica (l’esclusione dalle commissioni di abilitazione, selezione e progressione di carriera) potrebbe peraltro avere effetti più rilevanti: impedendo l’esercizio di un potere di pressione sulle commissioni da parte di professori che non rispettino gli standard richiesti (i “baroni” che avrebbero fatto assumere i loro “protetti” più fedeli, piuttosto che i più bravi).
(3) C’è un primo periodo di prova (e una prima tipologia di contratto), che può durare tre o cinque anni, dopo il quale c’è un secondo periodo di tre anni (e una seconda tipologia di contratto, con uno stipendio superiore), alla fine del quale c’è la possibilità dell’assunzione in ruolo, che comunque richiede l’abilitazione. Non è chiaro in quali circostanze il primo tipo di contratto potrà durare tre anni, in quali potrà essere esteso di altri due.

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12 commenti

  1. Paolo Quattrone

    Come giustamente dice l’autore, l’articolo ha il grosso merito di rendere comprensibile cose che altrimenti leggendo il testo della legge non sono. Ho una piccola osservazione. Ma la tenure track, non era prevista, per legge, anche prima? Ovvero il ricercatore passa un processo di conferma dopo tre anni, idem per l’associato o lo "straordinario" (termine alquanto infelice) prima di divenire ordinario. Ovviamente nella prassi ciò è una mera formalità se non addirittura una farsa. Allora mi chiedo (non da solo) basta riformare per decreto una prassi consolidata per cambiarla? Cosa impedirà al barone di turno di trasformare un ricercatore con contratto a tempo determinato in un professore associato? Forse la scarsità di risorse, con il paradossale risultato che però solo i piu’ fedeli al barone saranno benedetti dall’associatura: si avrà una selezione opposta. Forse il legare la valutazione alle risorse ed al "merito" potrà scalfire il tutto, ma dipenderà da chi gestirà tale valutazione e da come si riempia di contenuto tale "merito". Di nuovo le regole non bastano a cambiare prassi istituzionali, bisogna lavorare sull’identita’ professionale dei membri di tale istituzione.

  2. Luciano Canova

    Oh, finalmente! Confesso, al di là di quanto letto sui giornali, profonda ignoranza di una riforma che, tra le altre cose, tanto mi interessa. Davvero difficile districarsi tra il testo, da un lato, e la demagogia semplicistica dall'altro.
    Qualche idea sui criteri meritocratici introdotti, assolutamente positivi, me l'ero fatta.
    Mentre è davvero utile cogliere il ginepraio di problemi legato appunto ai dettagli.

  3. Paolo Vitale

    Ho tre commenti da fare. In primo luogo, il sistema di tenure track così come è concepito dalla riforma è folle poiché non consente a coloro che non dovessero ottenere tenure di collocarsi in altra sede. Quindi, delle due l’una: o praticamente tutti i ricercatori otterranno tenure, ovvero si avvicina lo spettro di una sanatoria in forma di ope legis. In secondo luogo, la certifazione potrebbe anche funzionare. Il meccanismo del Research Assessment Exercise britannico funziona bene: ne è la prova la campagna acquisti che scatenano i dipartimenti l’anno prima della valutazione triennale nel tentativo di assumere i ricercatori con le pubblicazioni migliori. Ovviamente una certificazione ben fatta costa e con questi chiari di luna è improbabile che venga istituita con meccanismi efficaci. Ma sono i provvedimenti riguardanti la governance che sollevano le maggiori perplessità. Con l’ingresso di componenti esterni nel consiglio di amministrazione degli atenei c’è il forte rischio che i potentati politici locali influenzino pesantemente la gestione degli atenei. Non so perché a me vengono a mente le Asl…..

  4. Marino

    A proposito di tenure track: primo, ma sei anni non sono troppi per valutare qualcuno, e secondo, pare che le università non siano tenute ad accantonare i fondi, per cui ci saranno ricercatori idonei per il tempo indeterminato ma senza i fondi per pagarli; a proposito di "l’esclusione dalle commissioni di abilitazione, selezione e progressione di carriera"… capisco e condivido l’intenzione, ma sarebbe legale, cioè non sarebbe origine di contenziosi per poi finir cassato? Perché mi sembra tanto o un provvedimento disciplinare per il quale ci sono certi principi (contraddittorio ecc.) oppure una forma surrettizia di creazione di fasce all’interno della categoria.

  5. stefano

    Ho provato a leggerla (le prime 40 pagine e qualche stralcio), e dire che l’ho trovata ostica è poco. Ammetto la mia ignoranza, ma comunque molte correzioni mi erano sembrate piuttosto ambigue, o inutili.

  6. Andrea Salanti

    Ai misurati rilievi di Daniele Terlizzese in merito alla recente "riforma" dell’università vorrei aggiungere la seguente considerazione. In tutti i sistemi dove esiste un qualche meccanismo – istituzionale o di mercato che sia – di controllo della qualità dell’istruzione e della ricerca universitaria, il fine sembra non tanto quello di disporre di pseudoclassifiche da dare in pasto all’opinione pubblica, quanto quello di giungere ad una allocazione – che si presume efficiente – dei docenti e degli studenti "migliori" presso le istituzioni più prestigiose, e via via a scalare (come nota giustamente l’autore a proposito di cosa accade a chi non supera la tenure track in un’università americana). Ma per ottenere un tale risultato mi pare ovvio che occorra in qualche modo favorire la mobilità sia dei docenti, sia degli studenti (in entrambi i casi tutt’altro che spontanea in mancanza di adeguati incentivi). Ebbene, qualcuno mi saprebbe spiegare che cosa prevede la tanto sbandierata "riforma" dell’università italiana a tale proposito? A mio parere praticamente nulla, ed è questo il motivo che mi fa ritenere che i risultati, rispetto agli obiettivi conclamati, saranno oltremodo modesti.

  7. Alessandro Figà Talamanca

    Forse bisognerebbe aggiungere che una distribuzione del Ffo secondo una formula che incorpora incentivi e disincentivi per promuovere comportamenti ritenuti "virtuosi" da parte delle università era già nei poteri del Ministro dal 1994, ed era esplicitamente prevista dalla legge (dicembre 1993) che istituiva il Ffo. La indicazione confusa a livello legislativo di percentuali varie del Ffo per incentivare questo o quello indice di qualità di difficile rilevazione, e la previsione di "accordi di programma" discrezionali (ultimo comma Art. 1) fa venir meno la trasparenza nella politica governativa e rende obiettivamente più difficile promuovere veramente la qualità. Il modello da seguire dovrebbe invece essere quello inglese cioè quello di una "formula" di finanziamento relativamente stabile, ma non fissata per legge, basata su parametri suscettibili di rilevazione affidabile. Grazie comunque all’autore per aver tentato di guardare al di là della cortina fumogena dei proclami sulla "meritocrazia". Gli suggerisco di leggere però l’articolo sulla storia della distribuzione dello Ffo a firma di Guido Fiegna pubblicato sul primo numero 2010 di Universitas.

  8. sandro

    La riforma dell’Università ricorda quella sul Federalismo e tutte le altre riforme all’italiana (non solo di questo governo). Si parte dalla contatazione di un grave problema, si enunciano alcune idee di principio assolutamente condivisibili (di solito prese da esperienze positive di paesi esteri) poi ci si perde in leggi confuse, arzigogolate, parzialmente contradditorie sostanzialmente inapplicabili, si demanda il tutto a futuri decreti attuativi che miracolosamente dovrebbero risolvere i problemi. Passa un po’ di tempo e si scopre che i decreti attuativi non si possono o non si riescono a fare, che i soldi necessari sono spariti (o mai esistiti), che ogni Ente ha applicato le leggi a modo suo per mancanza di regolamenti. Alla fine si fanno un paio di belle sanatorie e si ricomincia dall’inizio: si constata che ci sono grossi problemi, si enunciano alcuni principi assolutamente condivisibili, … ecc. ecc.

  9. Sergio

    Sono un traditore, avendo lasciato a suo tempo la carriera universitaria dopo 9 anni come ricercatore. Mi convincono le tesi dell’articolo. Tuttavia, tra i commenti alla riforma, mi pare sempre poco presente la necessità di assicurare una valida incentivazione alla didattica, che nella mia esperienza era la cenerentola del sistema. I docenti magari non geniali ma dediti alla didattica e per questo promossi su base locale sono tra i capri espiatori del dibattito. Eppure servono. A me pare che un paese come l’Italia, che con buona pace di tutti non sarà mai la mecca della ricerca scientica (salvo eccezioni), dovrebbe dare almeno eguale peso ai servizi (pubblici!) che l’università può rendere al paese, oltre che a se stessa. Quando ero in università ero colpito dall’alto numero di docenti stabilizzati che facevano letteralmente i fatti loro, con un impegno didattico minimo; mentre colleghi di altri paesi (ricordo UK, ma anche Spagna!) mi raccontavano di carichi didattici nettamente superiori. Temo che anche nel migliore dei casi questa riforma potrebbe produrre più dottori morti (per gli studenti e il paese) che non gli asini vivi di cui pure avremmo bisogno. Che ne pensa?

  10. franco simonetto

    Elenco di sotto i motvi per i quali i avverso la riforma.
    – Ricercatori precari. Ma tre anni di dottorato, piu’ quattro di assegno, piu’ almeno altri due di un post doc all’estero (passaggi obbligati almeno a Fisica) non bastano davvero a valutare una persona ?
    – baronia : siamo sicuri che un ricercatore precario saprebbe resistere a pressioni baronali con bastevole forza ? Un gruppo di precari avrebbe potuto reagire al disegno di legge con la stessa veemenza mostrata dai ricercatori attuali ?
    – merito: gli scatti di anzianita’ verranno assegnati soltanto alla fascia dei migliori. Ottimo. Ma gli scatti diventeranno triennali, da biennali che erano, l’importo del singolo aumento restando invariato. Dunque, rispetto alla situazione attuale, i migliori non verranno premiati, ma semplicemente subiranno un danno minore degli altri
    – carriere : i concorsi nazionali erano stati aboliti perche’ troppo farraginosi. Negli anni novanta si sono svolti un solo concorso ad ordinario e due ad associato di fronte ai cinque previsti dalla legge allora in vigore. Perche’ la situazione dovrebbe migliorare in futuro ? E il doppio livello di giudizio (nazionale e pi locale) non introduce altre viscosita’ ? Inoltre perche’ ad ogni avanzamento di carriera l’anzianita’ di servizio e’ azzerata ? Possono passare fino a nove anni tra l’eventuale promozione e l’effettivo aumento di stipendio (a seconda dell’anzianita’ perduta).
    – L’introduzione del CDA e del direttore amministrativo ricorda da vicino l’organizzazione delle ASL. Non e’ lecito paventare una sorte analoga, con una direzione politica degli atenei, con promozioni e finanziamenti decisi su base di appartenenza politica. Immaginate universita’ leghiste in veneto, pd in emilia, cl in lombardia … Attendo (invano) da mesi una risposta a queste perplessita’ dai pasdaran della riforma.

  11. la riforma spiegata ai non addetti ai lavori - daniele terlizzese

    Per cortesia vorrei capire, in pratica, questi ricercatori a tempo determinato chi li assume? L’università singola oppure un concorso nazionale? Non si capisce. Un singolo professore può assumere un ricercatore a tempo determinato oppure è il consiglio di facoltà che decide un piano di assunzione su progetti? Sarei grata se qualcuno mi desse delucidazioni in merito.

  12. Giuseppe De Risi

    L’architrave della riforma è l’eliminazione del ruolo del ricercatore. Cosa che, come già osservato negli interventi precedenti, non ha alcuna giustificazione ne da un punto di vista "meritocratico", visto che per accedere al rulo erano già necessari vari anni di precariato, in cui l’attitudine e l’indipendenza venivano valutati (eccome!), ne da un punto di vista "regolamentatorio", dato che la tenure track vera, cioè quella per cui l’asunzione è subordinata solo agli standard qualitativi dell’attività, è di 3 anni, e quindi in pratica ricalca il vecchio "fuori ruolo", che come sappiamo era un pro-forma. Aggiungo che, a mio parere, tre livelli di docenza rappresentano la soluzione ottimale per la gestione e l’organizzazione delle attività di didattica e ricerca dell’università, visto che in tre parole, l’ordinario dovrebbe "gestire", l’associato "coordinare" l’attività e il ricercatore eseguire compiti di ricerca "hard" e di relazione con gli studenti. Mi sembra ovvio che l’unico vero obiettivo di una riforma evidentemente "gattopardiana" sia la riduzione netta del personale strutturato (a spanne di circa 20 000 unità). E indovinate un po chi paga questa cosa?

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