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È ANCORA LUNGA LA STRADA DELL’ITALIA FEDERALE

Non è vero che il federalismo fiscale è fatto. E non solo perché ovviamente alla concreta attuazione della riforma del sistema di finanziamento di Regioni ed enti locali manca un’infinita sequenza di atti amministrativi e un periodo di transizione di cinque anni. Ma anche perché la fase della formulazione e approvazione dei decreti legislativi è ben lontana dall’essere conclusa. Nel mosaico della riforma disegnato da questi provvedimenti ci sono ancora molte lacune, totali o parziali, rispetto a quanto previsto dalla legge delega.

A commento dell’approvazione da parte del Consiglio dei ministri dello schema di decreto legislativo che armonizza i sistemi contabili e i bilanci delle Regioni e degli enti locali, il ministro Calderoli ha dichiarato che “il federalismo fiscale sta diventando una realtà visto che ormai per completarlo mancano soltanto i pareri sui decreti delle commissioni parlamentari competenti”. Ma è proprio vero che il federalismo fiscale è (quasi) fatto? E che pertanto a breve assisteremo al pieno dispiegarsi dei suoi benefici effetti sulla vita pubblica?

IL PUNTO DELLA SITUAZIONE

In realtà così non è. E non solo perché ovviamente alla concreta attuazione della riforma del sistema di finanziamento di Regioni ed enti locali (perché è di questo che si tratta) manca un’infinita sequenza di atti amministrativi e un lungo periodo di transizione (cinque anni), ma anche perché la fase attuale, quella della formulazione e approvazione dei decreti legislativi, è ben lontana dall’essere conclusa.
Facciamo il punto. La legge delega di riforma del federalismo fiscale (42/2009) prevede una serie di principi direttivi e, per la loro attuazione, conferisce al governo delega a emanare appositi decreti legislativi. Il termine per l’approvazione definitiva dei decreti scade tra meno di cinque mesi, il 21 maggio prossimo. Gli schemi dei decreti devono passare attraverso la valutazione della Conferenza unificata e dell’apposita Commissione Camera-Senato per poi approdare all’approvazione definitiva del governo. Ad oggi solo tre decreti hanno effettivamente concluso il loro percorso: quello sul trasferimento dei beni immobili dello Stato a favore degli enti territoriali, quello su “Roma capitale” e quello sulla determinazione dei fabbisogni standard degli enti locali. Altri sei sono stati presentati dal governo (tra cui quelli “di peso” sulla fiscalità regionale e comunale e quello dei fabbisogni standard in sanità), ma sono ancora in mezzo al guado.
Il punto che qui si vuole discutere non è tanto il merito delle soluzioni proposte dal governo, quanto piuttosto una sorta di “aritmetica” dell’attuazione della legge delega, quello che c’è e quello che non c’è nei decreti. La conclusione è che i conti non tornano: nel mosaico della riforma disegnato dai decreti ci sono ancora molte lacune, totali o parziali, rispetto a quanto previsto dalla legge delega.

TUTTO QUELLO CHE MANCA

Mancano alcuni blocchi portanti della costruzione del federalismo fiscale. In primo luogo, il disegno del sistema perequativo delle Regioni, e soprattutto di quello dei comuni resta ancora soltanto abbozzato, dato che i decreti non fanno altro che ripetere quasi testualmente le medesime norme della legge delega. Un elemento critico, quale la determinazione dei fabbisogni standard delle funzioni fondamentali degli enti locali, è trattato in un decreto di natura vagamente metodologica, senza contenuti sostanziali. Stesso discorso si può applicare agli intereventi ai fini della perequazione infrastrutturale. Resta in generale indefinito il concetto stesso di fabbisogno standard delle funzioni di spesa di Regioni e comuni e soprattutto il suo collegamento critico con i livelli essenziali delle prestazioni, gli obiettivi di servizio, i percorsi di convergenza dei singoli enti territoriali, ovvero quella batteria di presidi, prevista dalla legge delega, per tutelare in termini sostanziali il principio di equità orizzontale (fornitura di servizi pubblici a livello omogeneo su tutto il territorio nazionale). Resta fondamentalmente irrisolto il collegamento tra determinazione dei fabbisogni standard, disciplina fiscale e decisione macrofinanziaria annuale del bilancio dello Stato: cosa succederà ai fabbisogni standard una volta determinati se il governo deciderà nella manovra annuale un taglio della spesa? I decreti non affrontano la disciplina del periodo transitorio per i sistemi di finanziamento delle Regioni e degli enti locali, punto questo estremamente delicato per il successo concreto della riforma. E ancora nulla di più preciso di quanto già detto nella legge delega si ritrova nei decreti sulle relazioni finanziarie tra Regioni e comuni e sulla possibilità di applicare forme di perequazione differenziate tra regione e regione, punto assai qualificante, se effettivamente attuato, della riforma.
Manca infine, anche se questo esula dalla mera “aritmetica” dell’attuazione della legge delega, un documento del governo in cui i singoli tasselli della riforma, presenti o mancanti, trovino effettivo coordinamento, ovvero manca quello che avrebbe dovuto essere, ma non è stata, la Relazione sul federalismo fiscale presentata dal governo lo scorso 30 giugno. La stagione dei decreti dunque non può dirsi finita come sostengono coloro che, in tempi di elezioni annunciate, un po’ troppo frettolosamente vorrebbero passare all’incasso.

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  1. Bob

    Egregio professore ma Lei crede veramente che su questa attuale struttura si possa fare un paese federale? O noi siamo dei marziani o gli USA (paese federalista per eccellenza) con territori federati grandi quanto l’Italia sono degli ingenui creduloni.

  2. Nicola Salerno

    Utilissimo il punto sullo stato dell'arte dei decreti attuativi, grazie.
    Non c'è dubbio che gli snodi più grossi sono tutti ancora da sciogliere.
    Siamo lontani dall'avere un quadro completo della trasformazione e dei sui effetti sulle finanze regionali e locali.
    Come si può discutere di standard sanitari sulla spesa corrente, senza avere un ordine di grandezza degli interventi in conto capitale? I due canali di perequazione, con proprietà statiche e dinamiche diverse, andrebbero analizzati nel loro complesso. E anche la maturazione di una seria opinione politica non può prescindere da una raffigurazione complessiva.
    Lo stesso può dirsi delle basi dell'universalismo selettivo, necessarie a microfondare e qualificare i flussi di redistribuzione. Non a caso, tra i punti di contrasto tra Stato e Regioni sul riparto del Fsn-2011, v'è la questione della copertura finanziaria alternativa all'applicazione di ticket su prestazioni di diagnostica e specialistica.

  3. Nicola Salerno

    Solo su questo punto forse si può aggiungere una considerazione. La standardizzazione dovrebbe consistere, non nella fissazione di target assoluti (Euro), ma di proporzioni di riparto tra Regioni, tra Province, tra Comuni (a seconda del capitolo). Le proporzioni troverebbero applicazione ai Fondi programmati e eventualmente corretti (si spera il meno possibile) per esigenze di manovra (il top-down). Questo non implica che i fondi diventino poste residuali su cui scaricare tout court le tensioni. Dovrebbe implicare scelte di più ampio respiro: priorità nell’allocazione delle risorse tra funzioni di spesa (la famosa “plasticità” di bilancio); universalismo selettivo su una base omogenea nazionale; specificazione dei livelli essenziali; razionalizzazione dei rapporti tra Regioni e Enti Locali sottesi impegnati nell’offerta di prestazioni socio-sanitarie; efficientamento della PA; etc.. L’approccio top-down, inoltre, non esclude un contraddittorio, a monte, su come conciliare vincoli macrofinanziari e spese. Quel che conta è che il contraddittorio si chiuda in tempo per le scadenze di finanza pubblica e resti al riparo da bargaining pretestuosi. Facile a dirsi …

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