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Programmazione italiana ed europea divise dai tempi

Il Consiglio europeo ha proposto che la presentazione dei patti di stabilità dei singoli paesi sia anticipata dal primo dicembre a metà aprile. Se l’obiettivo è il coordinamento delle politiche fiscali, serve infatti una conoscenza dettagliata delle misure di politica fiscale che gli Stati membri intendono attuare nel successivo esercizio finanziario. Ma il cosiddetto Semestre europeo non corrisponde alla tempistica di programmazione prevista dalla legge italiana di contabilità, con potenziali problemi di credibilità ed efficacia degli impegni presi.

Nella riunione dello scorso 7 settembre, il Consiglio Ecofin ha approvato le proposte di modifica riguardanti le linee guida per la redazione del Programma di stabilità e convergenza (Psc). Per garantire un maggior coordinamento delle politiche fiscali europee ed evitare le tensioni politiche e finanziarie degli scorsi mesi, il Consiglio propone una riforma della tempistica di presentazione in sede europea dei patti di stabilità dei singoli paesi, che dal primo dicembre viene anticipata a metà aprile. L’intenzione della Commissione europea è di esprimere una valutazione ex ante delle politiche fiscali nazionali.

LE LINEE GUIDA EUROPEE

Le nuove linee guida per la redazione del Psc prevedono che a partire dal 2011 gli Stati membri inviino alla Commissione europea il Programma di stabilità e convergenza entro la metà di aprile, riportando “(…) indicazioni concrete sulle intenzioni relative all’anno t+1, come le proiezioni preliminari e/o gli obiettivi per il saldo delle amministrazioni pubbliche, le spese e le entrate e le loro componenti principali e una descrizione delle politiche che si intende attuare per conseguire gli obiettivi di bilancio”.
Se da un lato questa impostazione rappresenta un passo in avanti verso una maggiore trasparenza e un maggior coordinamento a livello europeo delle politiche fiscali nazionali, dall’altro, almeno in Italia, pone problemi di compatibilità tra la tempistica dell’esame tecnico della Commissione europea e la tempistica della programmazione economica interna. In altre parole, secondo quanto previsto dall’attuale legge di contabilità 196/09 e quanto proposto dal Consiglio Ecofin, ad aprile il governo fornisce a Bruxelles indicazioni su misure di politica economica che verranno approvate dal Parlamento solo a ottobre, dando luogo a problemi di credibilità ed efficacia degli impegni presi. Quello che gli economisti chiamano time-inconsistency.
La nuova versione delle linee guida introduce una sostanziale novità nella struttura del Psc. La necessità di instaurare un coordinamento ex ante delle politiche fiscali dei paesi aderenti all’Unione, il cosiddetto Semestre europeo, richiede infatti la conoscenza dettagliata delle misure di politica fiscale che gli Stati intendono attuare nel successivo esercizio finanziario, in modo tale da permettere una discussione in sede europea.
Le informazioni richieste dalle nuove linee guida non prevedono sostanziali novità rispetto al contenuto dei documenti esistenti. La Relazione unificata sull’economia e la finanza (Ruef), il primo documento rilasciato dal governo nel ciclo di bilancio previsto dalla legge 196/09, riporta già alcune delle informazioni richieste dalle nuove linee guida: incrementata della parte relativa alle intenzioni per l’anno successivo, potrebbe assumere un’importanza fondamentale nel quadro di programmazione nazionale. Il documento risulterebbe così collegato alla circolare della Ragioneria generale dello Stato di marzo, che definisce i criteri che le amministrazioni sono tenute a rispettare nella redazione del progetto di bilancio relativo a ciascun ministero.
Oggi la Ruef viene semplicemente trasmessa al Parlamento a titolo informativo, un aggiornamento sulla situazione delle finanze pubbliche. Va da sé che, nel nuovo schema, la Relazione dovrebbe cambiare il suo status e assumere le caratteristiche dell’attuale Decisione di finanza pubblica. In questo modo il Programma di stabilità e convergenza presentato in sede europea conterrebbe gli obiettivi programmatici fissati dal governo e discussi (e approvati) dal Parlamento, vincolando tanto l’organo legislativo quanto l’esecutivo.

UNA SESSIONE PARLAMENTARE DEDICATA

Rimangono però alcune questioni da risolvere.
La tempistica della programmazione economica nazionale che, secondo le attuali regole, inizia con la presentazione della Ruef fissata al 15 aprile, andrebbe coordinata con il nuovo assetto delineato dal Semestre europeo: la fase di programmazione dovrebbe partire orientativamente nel mese di marzo, permettendo l’identificazione e la valutazione delle politiche che verranno proposte nel Psc. È evidente come la disposizione europea sia in controtendenza rispetto all’orientamento della riforma della legge di contabilità e finanza pubblica italiana. Mentre la prima anticipa ad aprile alcuni degli elementi contenuti nella Dfp, la seconda opera nella direzione opposta, spostando invece la presentazione della Dfp (precedentemente Dpef) da giugno a settembre.
Da un punto di vista tecnico, il ministero dell’Economia non dovrebbe avere problemi sulla disponibilità dei dati necessari a redigere il Psc secondo le indicazioni della Commissione europea. Se guardiamo al periodo di vigenza della legge 468/78, che prevedeva il termine di presentazione della Ruef per il 28 febbraio, troviamo una conferma in tal senso: la presentazione effettiva del documento veniva a cadere nella seconda metà del mese di marzo. Sarebbe così sufficiente anticipare il termine di presentazione indicato nella legge di contabilità e finanza pubblica.
Il maggior coinvolgimento del Parlamento nella identificazione delle intenzioni di politica fiscale sembrerebbe rendere necessaria una modifica allo schema previsto dalla legge 196/09. Potrebbe essere così opportuno prevedere l’istituzione di una apposita sessione parlamentare dedicata proprio alla discussione e alla definizione delle intenzioni di politica fiscale da sottoporre successivamente alla Commissione europea.
Solo un una maggiore armonizzazione tra l’impianto normativo nazionale e quello europeo potrà rendere la vigilanza fiscale prevista dal Semestre europeo veramente efficace.

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Quando le buone norme si infrangono sull’applicazione

  1. Giorgio Chiampa

    Gentili professori, ho trovato la vostra trattazione estremamente interessante; purtroppo il tema della calendarizzazione della presentazione dei patti di stabilità è spesso trascurato, quindi vi sono grato per questo approfondimento. Come suggerimento per ricerche future, ritengo che sarebbe decisamente utile – oltre che di sicuro interesse – soffermarsi con ulteriori approfondimenti sulla Legge di Contabilità 196/09 e le sue ripercussioni sulla time inconsistency. Grazie, GC

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