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Le conseguenze del patto riformato

La crisi finanziaria ha messo a nudo l’inadeguatezza dei meccanismi di sorveglianza europei nel prevenire l’indisciplina di bilancio, l’esplosione dei debiti sovrani, gli squilibri commerciali e i divari di competitività tra i paesi membri. Per questo la Commissione europea ha adottato un’importante riforma del Patto di stabilità e della governance economica dei paesi dell’euro. Sarà sufficiente?

La crisi finanziaria ha messo a nudo l’inadeguatezza dei meccanismi di sorveglianza europei nel prevenire con efficacia l’indisciplina di bilancio, l’esplosione dei debiti sovrani, gli squilibri commerciali e i divari di competitività tra i paesi membri. Il 29 settembre la Commissione europea ha perciò adottato un pacchetto di misure che contengono un’importante riforma del Patto di stabilità e della governance economica dei paesi dell’euro. Saranno sufficienti? Quali effetti avranno per un paese ad alto debito come l’Italia? Purtroppo, accanto ad aspetti positivi, molte novità appaiono dannose o velleitarie.

LA RIFORMA

Le disposizioni mirano a rafforzare le procedure di sorveglianza sulle politiche fiscali (la riforma del Patto di stabilità e crescita), e prevedono un’estensione della sorveglianza agli squilibri macroeconomici e “strutturali”.
Un primo elemento di novità riguarda la prevenzione degli squilibri di finanza pubblica. Tutti i paesi dovranno concordare obiettivi di bilancio di medio termine e, fino al loro raggiungimento, contenere la crescita della spesa pubblica al di sotto della crescita di medio termine del Pil. Si tratta di un’innovazione positiva, che associata alla richiesta di introdurre comuni elementi di base nelle procedure di bilancio (programmazione a medio termine, regole fiscali, consigli indipendenti di esperti, trasparenza nelle statistiche), può contribuire alla stabilità dei bilanci della zona euro. La principale novità sta però nella parte correttiva degli squilibri. Accanto alla soglia del deficit (3 per cento del Pil) è ora introdotto esplicitamente il criterio del debito pubblico, che deve convergere velocemente al 60 per cento del Pil. La violazione di uno dei due requisiti comporta l’apertura di una procedura d’infrazione. La proposta impone ai paesi che oltrepassano il limite del debito (attualmente tutti i paesi dell’euro, tranne Lussemburgo, Slovenia, Slovacchia e Finlandia, vedi tabella 1) di ridurlo ogni anno di un ventesimo dalla distanza che li separa all’obiettivo del 60 per cento. La sanzione per i paesi che non ottemperano ai requisiti, un deposito infruttifero dello 0,2 per cento del Pil, eventualmente convertito in multa e ridistribuito agli altri paesi dell’euro, è resa più veloce e più certa: per respingere la proposta di sanzione della Commissione, è ora richiesta la maggioranza qualificata del Consiglio europeo.

Tabella 1: Dati economici nella zona euro

  GDP
(% real change pa)
Budget balance (% of GDP) Consumer prices (% change pa; av) Real effective exchange rate (CPI-based), 2005=100 Primary balance (% of GDP) Public debt (% of GDP) Long-term bond yield (%) Current account balance/GDP
Austria 1,9 -5,1 2,1 101,027 -3,6 67,9 2,9 1,4
Belgio 1,6 -5,7 2,4 103,323 -2,6 104,4 3 -1
Cyprus 0,1 -5,9 2,2 113,1 -2,8 61,7 4,6 -12,8
Finlandia 2,6 -3,4 1,1 99,872827 -2,8 45,5 3 2,2
Francia 1,5 -7,9 1,5 99,92932 -5,3 83,7 3,2 -2,1
Germania 2,9 -3,7 1 99,232841 -1,7 75,1 2,7 4,9
Grecia -3,9 -9,5 4,5 186,5 -2,1 130,9 6,2 -6,2
Irlanda -0,6 -26,5 -1,2 105,189 -23 87 4,2 -1,9
Italia 1 -5 1,4 101,228 -0,7 118,1 4 -3
Lussemburgo 2,6 -1,8 2,1 102,3 -1,5 15,8 2,7 n.a.
Malta 2 -3,5 1,7 116,2 6,5 72,6 n.a. -5,2
Olanda 1,5 -6,1 1,1 100,489 -4,7 65,4 2,9 6,4
Portogallo 0,6 -8,3 1,2 100,151 -5,6 83,7 5,2 -8,2
Slovacchia 3,5 -6,7 1,4 188,9 -5,7 40,4 4,2 -3,5
Slovenia 1,3 -5,5 1,9 103,1 -4 38,5 3,9 -1,4
Spagna -0,4 -9,6 1,1 103,525 -7,5 63,6 4,2 -4,8
Gb 1,6 -10,1 3,3 85,56 -8,4 76,5 3,5 -1,2
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Fonte: OECD, Eurostat. Research Assistant Dario Caccamo

Infine, la Commissione prevede un sistema di monitoraggio di indicatori che possano segnalare il formarsi di squilibri pericolosi all’interno dell’Europa, quali il debito privato, oltreché pubblico, la competitività, il saldo delle partite correnti, l’espansione del credito, la crescita dei prezzi degli immobili. Anche in questo caso la Commissione può aprire una procedura di infrazione per “squilibri eccessivi” che può sfociare in una multa (lo 0,1 per cento del Pil) nel caso in cui il paese non ottemperi alle indicazioni comunitarie.

UNA VALUTAZIONE

L’introduzione del criterio del debito comporta almeno tre difficoltà. 1) Aggrava il problema della pro-ciclicità delle misure di aggiustamento di bilancio: i tagli richiesti, ora anche per avvicinarsi all’obiettivo del debito, sono maggiori proprio quando il paese è in recessione (perché il Pil cala). 2) Il sistema continua a essere basato sull’idea dirigistica che comportamenti virtuosi si ottengono con le punizioni, la cui credibilità diventa quindi cruciale. Non è previsto alcun incentivo in positivo per indurre i paesi a ridurre deficit/debito durante le fasi di ripresa del ciclo economico. Sarebbe stato preferibile introdurre un sistema maggiormente flessibile, a punti, come quello discusso qui. Inoltre, poiché il debito oltrepassa abbondantemente la soglia del 60 per cento quasi ovunque (tabella 1), tutti i paesi dovranno simultaneamente ridurre i disavanzi, a prescindere dalle loro condizioni economiche, ai ritmi previsti. Questo impartirà un forte bias recessivo all’Europa. 3) Poiché i proventi delle privatizzazioni riducono il debito, ma non il deficit, le nuove norme rischiano di riaprire le porte alla corsa a privatizzazioni e cartolarizzazioni a prezzi di saldo.
Il monitoraggio di indicatori di vulnerabilità rientra nella prassi della sorveglianza (surveillance) delle istituzioni internazionali, anche se il sistema proposto di un segnapunti (scoreboard) appare piuttosto vetusto alla luce della recente letteratura. Ma l’idea che la Commissione possa aprire una procedura di infrazione su queste basi appare irrealistica e velleitaria. Irrealistica, perché alcuni indicatori (l’espansione del credito, il saldo delle partite correnti) sono in larga misura al di fuori del controllo nazionale; perché altri aspetti (la competitività, la crescita della produttività) richiedono riforme strutturali con effetti solo nel medio termine; perché infine altri indicatori (la qualità del credito immobiliare) segnalano problemi che andrebbero affrontati dal punto di vista della regolamentazione e supervisione europea, ad esempio, in sede di European System of Financial Supervision e non essere oggetto di sanzioni (vedi Giavazzi e Spaventa). Infine, la proposta appare velleitaria perché dà per scontato che i paesi membri possano essere obbligati ad adottare specifiche riforme strutturali (liberalizzazioni dei mercati dei beni, del mercato del lavoro), o a introdurre specifiche misure di tassazione (disincentivi agli investimenti immobiliari), che verosimilmente rientrano nelle competenze degli Stati nazionali.

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LE IMPLICAZIONI PER L’ITALIA

La dimensione dei sacrifici richiesti a un paese ad elevato debito come l’Italia rischia di essere molto elevata e ciò potrebbe minare la credibilità stessa dell’aggiustamento. La figura 1 mostra il sentiero di convergenza del debito richiesto dalla Commissione. Da questo si può calcolare l’andamento dell’avanzo primario necessario a spingere il debito lungo la traiettoria desiderata. La figura 2 mostra due scenari. Nel primo scenario, il tasso di interesse reale sul debito supera quello di crescita di circa 1 punto e mezzo (come avviene oggi in Italia). In questo caso, l’aggiustamento richiede surplus primari dell’ordine del 5-3 per cento del Pil per i prossimi dieci anni (si veda la linea rossa). Uno scenario economicamente dannoso e politicamente irrealizzabile. Anche quando la differenza tra crescita e tasso reale si annulla, come nel secondo scenario (linea blu), l’aggiustamento permane elevato.

 

 

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19 commenti

  1. Roberto A

    Se partisse dal 2015,basterebbe arrivarci con il pareggio di bilancio ( e mantenerlo nel tempo,pur con crescita PIL nominale al 3,5%) e si otterrebbe automaticamente una riduzione di 4 punti all’anno del rapporto debito/PIL.Certo,occorre che vadano a buon fine,in primis,le previsioni di un deficit al 2,7 per il 2012 e poi occorrerebbe ridurlo di uno 0,9 per ogni anno tra il 2013 e il 2015 e il gioco sarebbe fatto.Per il 2013 (sempre ipotizzando che si verifichino),la DFP prevede un deficit al 2,2 (quindi necessiterebbe di una manovra di riduzione del deficit dello 0,4,cioé di circa 6-7 miliardi per il 2013).Per ottenerlo, basterebbe far crescere la spesa totale tra il 2012 e il 2013 dell’1,16% nominale invece del 2,45 previsto nel DFP.E poi,una volta raggiunto il pareggio,sempre ipotizzando crescita nominale 3,5 PIL, di far crescere la spesa di una pari percentuale (ipotesi elasticità entrate PIL 1).

    • La redazione

      Francamente mi sembrano ipotesi esageratamente ottimistiche se confrontate con la dinamica di spesa pubblica, tassi di interesse e PIL degli ultimi 15-20 anni.

  2. Mirko

    L’Italia ha un debito pubblico che si avvicina al 120%. Ma il ministro Tremonti ha detto: se sommiamo algebricamente il debito pubblico con i risparmi delle famiglie italiane allora la nostra situazione è migliore di tanti altri paesi europei. La mia domanda è questa: perchè le due cose vanno sommate? I ministri, il governo, il parlamento… devono servire per amministrare la “cosa” pubblica! Perché fanno i conti con cose che non gli appartengono, quali i risparmi e le proprietà dei privati?

    • La redazione

      Si veda la risposta di Emanuele Fossati qui sopra. Aggiungo: secondo la teoria economica, il risparmio delle famiglie (entrate meno uscite) è molto elevato perché quello dello stato (il deficit pubblico, cioè la differenza tra spese pubbliche ed entrate fiscali) è molto basso, anzi negativo. Le famiglie risparmiano tanto perché sanno che, prima o poi, dovranno pagare più tasse per permettere al governo di onorare il proprio debito. Sommare (cioè consolidare) risparmio privato e risparmio (negativo) dello stato equivale a pensare che l’unico problema sia costituito dal debito estero, quello che il paese nel suo complesso (famiglie, imprese e stato) ha con il resto del mondo. Il debito pubblico detenuto dai residenti, secondo questa visione, è irrilevante: se il governo fa default, imprese e famiglie vedono allo stesso tempo ridursi le loro attività (i titoli di stato che possiedono) e le loro passività (le tasse future che dovranno pagare), senza che accada nulla di catastrofico. In realtà le cose sono un po’ più complicate….

  3. luigi del monte

    Non essendo un economista dico quello che pensa una comune massaia. Se il debito (diverso da paese a paese) è la sommatoria dei deficit accumulati in N anni (con N diverso da paese a paese) mi chiedo come si possa ridurlo sino al 60% del Pil nel giro di 20 anni indipendentemente da dove si è partiti. un conto, come l’italia, partire dal 118% e un altro conto è partire dal 75-80% come molti paesi evoluti. Poi mi si dovrebbe spiegare come mai si deve arrivare al 60% e non al 50 o al 70, dietro che teoria c’è? trovo corretto una riduzione del debito ma a condizione che il ratio di discesa sia uguale per tutti, per esempio riduzione del 3% annuo cosi noi ci impieghiamo 20anni=120-60)/3 mentre un paese che parte dal 90 ci imiega solo 10 anni. Ma cosa comporta a noi europeo una riduzione così in blocco? Cosa fanno i Bric e gli Usa? Bisogna ricordarsi che siamo in un mondo globalizzato e che ogni modifica si ripercuote anche sugli altri, vale anche per l’inquinamento. Se qui si chiudono le fonderie e si riaprono in cina (minor controlli) il problema globale dell’inquinamento non si risolve, si sposta.

    • La redazione

      La proposta richiede che l’aggiustamento non sia uguale per tutti, ma più rapido per i paesi che distano di più dal 60% del PIL. Il numero magico del 60% rappresenta la media del rapporto debito PIL dei paesi europei ai tempi del Trattato di Maastricht. Col tempo, il numero si è trasformato in un feticcio. Di recente, in un lavoro Ken Rogoff e Carmen Reinhart hanno sostenuto che i paesi che presentano un rapporto debito PIL superiore al90% tendono a crescere più lentamente degli altri. Ma il paper è stato molto criticato, ad esempio da Paul Krugman.

  4. Emanuele Fossati

    Rispondo brevemente a Mirko, che chiede "perchè le due cose vanno sommate? I ministri, il governo, il parlamento… devono servire per amministrare la "cosa" pubblica! Perché fanno i conti con cose che non gli appartengono, quali i risparmi e le proprietà dei privati?" La mia personalissima posizione è che in gran parte tali risparmi e tali proprietà sono state accumulate proprio grazie al fatto che il debito pubblico veniva lasciato correre senza criterio e senza rispetto per le generazioni che seguono. Pertanto troverei assolutamente lecito (ma politicamente infattibile) rientrare dal debito pubblico tassando fortemente proprietà e risparmi di una ben specifica generazione che ha permesso tutto questo…

  5. Giancarlo Mazzone

    Da una parte l’Occidente indebitato che vive al di sopra delle proprie possibilità, dall’altra i Paesi emergenti che vivono al di sotto investendo in maggiore o minore misura i surplus di esportazione nei primi. Un grande squilibrio finanziario globale cresciuto nell’ultimo ventennio di globalizzazione dei mercati, paradossale, anche nella visione di forze di mercato che dovrebbero spingere verso maggiori bilanciamenti. Un grande squilibrio nel quale sia l’Europa sia l’Italia occupano una porzione relativamente rilevante. La Germania, il gigante forte e virtuoso d’Europa, ormai da vent’anni unita, spinge per un nuovo Patto di Stabiltà tra i Paesi europei, dove non solo i deficit devono stare al di sotto del 3% del PIL di ogni Paese, ma anche il debito pubblico deve arretrare verso il 60% del PIL. Viaggiando quello italiano verso il 120%, alla stessa viene richiesta una correzione di 40 miliardi di euro all’anno per 20 anni. I nostri negoziatori politici, pur difendendo in ambito europeo alcuni aspetti riguardanti le sanzioni, dovrebbero aderire con coraggio a questa proposta di riduzione del debito italiano.

    • La redazione

      L’obiettivo di ridurre progressivamente il debito è sensato, ma il modo, ho cercato di argomentare, è sbagliato. Quello che conta è che il debito sia sostenibile, il livello è importante, probabilmente meno.

  6. Massimo Parisi

    Perchè non prendiamo davvero in esame anche un serio impegno contro l’evasione fiscale? Cordialità

    • La redazione

      Giusto, qui si che servirebbe una bella imposizione dell’Europa!

  7. gd

    La proposta dell’autore del 23.03 sembra molto sensata alla luce delle conoscenze più elementari di macroeconomia. Quindi, di tutte le soluzioni al problema di gestione economica pensabili, ne abbiamo almeno una in accordo con la conoscenza economica e quindi potenzialmente corretta (o che almeno andrebbe sperimentata prima di quelle in disaccordo, onde minimizzare perdite di tempo e denaro), per cui ora il problema si sposta in un’ambito diverso e diviene: come si fa capire alla Commissione che sta andando nella direzione sbagliata?

    • La redazione

      Sono tante le proposte di riforma sensate. La più elegante, anche se molto criticata, risale addirittura al 1999, ed è quella di Alessandra Casella, "Tradable deficit permits:efficient implementation of the Stability Pact in the European Monetary Union," Economic Policy, CEPR, CES, MSH, vol. 14(29), pages 321-362, October. Come convincere la Commissione? Forse il Ministro Tremonti potrebbe tentarci, visto l’Italia ne avrebbe un forte giovamento…

  8. Marcello Tava

    Trovo le sue critiche alla riforma del patto di stabilità molto azzeccate e la ringrazio. Vorrei inoltre chiederle: ma il nome del patto non era inizialmente “di crescita e stabilità”? Molti analisti indicano nella disparità della competitività fra stati l’origine dei mali dell’euro, che non può essere corretta attraverso una svalutazione monetaria. Per recuperare competitività, i paesi come Grecia e Portogallo avrebbero bisogno di riforme per realizzare le quali, nel breve termine, occorrono finanziamenti. Penso per esempio al mercato del lavoro tedesco che ha saputo rendersi più flessibile negli ultimi anni ma solo perché alle spalle poteva contare su un generoso sistema di welfare. Ora si chiede ai paesi come la Grecia di allinearsi alla competitività tedesca riducendone al contempo ancora di più gli spazi di manovra in termini fiscali? Cioè si tolgono soldi con le multe a chi ne avrebbe più bisogno per crescere? Ma lo scopo dell’UE non è quello di armonizzare la crescita?

    • La redazione

      Il Patto inizialmente avrebbe dovuto chiamarsi "di Stabilità". Dopo un lungo braccio di ferro tra tedeschi e francesi, questi ultimi lo ammorbidirono e riuscirono ad inserire il riferimento alla crescita. Ma il patto nasce per evitare che la BCE (con l’inflazione) o la Germania (con il bail-out) debbano accollarsi il debito pubblico. Dunque la crescita , al di la delle belle parole (in inglese si dice "lip service") non c’entrava, ne c’entra, un bel nulla.

  9. Alessandro Sciamarelli

    Articolo molto condivisibile ed apprezzabile. Il Prof. Manasse cita giustamente parte della (cospicua) letteratura economica fortemente critica nei confronti del Patto di Stabilita`e Crescita, peraltro mettendo in chiaro che quel che non funziona non sono le finalita`bensi` gli strumenti e le procedure che sinora hanno fatto acqua da tutte le parti. La sua proposta mi pare assai sensata, anche se (purtroppo) e`lecito dubitare della sua attuazione in sede politica. E`anche vero che gia`molto tempo prima che esplodesse la recessione del 2008-2009 (dunque negli anni delle vacche grasse..), e con essa i conseguenti deficit, l`idea di una sorta di `fondo federale` europeo che intervenisse in caso di shocks macroeconomici era stata caldeggiata da diversi economisti.

    • La redazione

      Grazie. Credo le prime critiche risalgano a Buiter, Willem H & Corsetti, Giancarlo & Roubini, Nouriel, 1992. "`Excessive Deficits’: Sense and Nonsense in the Treaty of Maastricht," CEPR Discussion Papers 750, C.E.P.R. Discussion Papers

  10. Roberto A

    E perchè mai sarebbe ottimistica una previsione di una crescita nominale del PIL intorno al 3,5% in base agli ultimi 15-20 anni? A me pare il contrario, io sono stato abbastanza sul prudente. Escludendo questi ultimi anni di crisi economica mondiale, se andiamo a vedere i tassi di crescita del PIL nominale degli anni precedenti, troveremo che il tasso medio di crescita del PIL nominale é appunto intorno alla cifra detta da me (ricordo a memoria che a parte il 2005 in cui la crescita nominale credo sia stata intorno al 2,7%, nel 2006 é stata del 3,9%, nel 2007 del 4,1%, nel 2004 del 4,2%, nel 2003 del 3,1%, nel 2002 del 3,7%, nel 2001 del 4,8%, media dei 7 anni 3,8% circa. Quindi come vede non ho dato quel numero a caso, anzi, ho cercato di essere prudente. Dinamica spesa pubblica: ma dovrà per forza essere quella, che significa parlare della dinamica passata? Per cominciare, già a legislazione vigente per i prossimi 3 anni sono previsti tassi di crescita molto inferiori al passato. Tassi di interesse: beh, anche su questo, direi che non si sta parlando di far sì che i tassi siano ancora piu’ bassi. on credo, a meno di particolari situazioni, che i tassi di interesse salgano in maniera anomala.

  11. antonio petrina

    Egregio prof. Manasse, il debito pubblico italiano nel 2010 ha avuto un’impennata dal 115,80% (dati 2009) al 118,1% per il debito pubblico degli EELL: ma il Decreto Bersani per la restituzione anticipata dai mutui con sanzioni zero, vale solo per le persone fisiche e non per gli EELL e cosi’ il debito cresce senza potersi ridurre anche parzialmente!

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