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SE IL PICCOLO COMUNE HA TROPPI CONSIGLIERI

La Finanziaria per il 2010 aveva previsto una sensibile riduzione del numero di assessori e di consiglieri comunali. Poi il provvedimento è stato ritirato. Ma qual è l’effetto di tanti politici locali sulla finanza pubblica e lo sviluppo territoriale? Al crescere del numero di assessori e consiglieri si ha una ricomposizione delle spese correnti a favore di quelle per il personale, una minore autonomia impositiva e una qualità inferiore dell’offerta di beni pubblici, approssimata in base alle scelte di residenza degli individui.

 

Nel nostro paese il numero di consiglieri e assessori comunali è fissato in base alla popolazione del comune. Ad esempio, un comune con meno di tremila abitanti può disporre di 12 consiglieri e al più di 4 assessori; una città con più di un milione di abitanti, di 60 consiglieri e fino a 16 assessori. La legge Finanziaria per il 2010 aveva previsto una riduzione del 20 per cento del numero di consiglieri e la fissazione del numero di assessori pari a un quarto di quello dei consiglieri (tavola 1). Si sarebbe trattato di una diminuzione di circa 45mila posizioni, secondo le elaborazioni del Sole-24Ore. Altre stime parlano di 35mila posti. Successivamente il provvedimento è stato ritirato, per essere rinviato all’anno successivo.

Tavola 1 – numero di consiglieri e assessori

Popolazione Legislazione vigente (1) Finanziaria 2010 (2)
Consiglieri Assessori (3) Consiglieri Assessori
0-3.000 12 4 10 3
3.000-10.000 16 6 13 4
10.000-30.000 20 7 16 4
30.000-100.000 30 10 24 6
100.000-250.000 40 (4) 14 32 8
250.000-500.000 46 16 37 10
500.000-1.000.000 50 16 40 10
> 1.000.000 60 16 48 12

(1) Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 "Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali".
(2) Legge 23 dicembre 2009, n. 191, articolo 2, comma 185.
(3) Numero massimo di assessori calcolato in base all’art. 47, comma 1, del “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”. La stessa legge prevede che fino al recepimento di queste regole negli statuti comunali valgano quelle, parzialmente diverse, riportate all’art. 47, comma 5.
(4) Valido anche per i comuni che, pur avendo popolazione inferiore, siano capoluoghi di provincia.

CONFRONTO FRA COMUNI

È importante chiedersi se la riduzione avrebbe potuto essere utile. Oppure se sia stato più opportuno il rinvio del provvedimento o, magari, un suo definitivo ritiro. L’ipotesi sottostante alla riduzione è che il rendimento marginale del numero di politici locali sia poco rilevante e che quindi una sua diminuzione, quindi, oltre a permettere il risparmio di risorse pubbliche, non pregiudicherebbe l’efficacia dell’amministrazione locale. Esistono anche argomenti contrari alla riduzione. È possibile infatti che un più largo numero di politici migliori la gestione delle amministrazioni locali, anche attraverso una maggiore specializzazione del lavoro degli assessori e un più articolato ventaglio di competenze tra i consiglieri (si veda anche il contributo di Gilberto Muraro su queste colonne).
Per verificare l’effetto del numero di consiglieri e assessori, l’ideale sarebbe confrontare un qualche indicatore di performance – che rifletta per esempio l’efficacia e l’efficienza amministrativa oppure il contributo dell’operatore pubblico allo sviluppo socioeconomico dell’area – relativo a uno stesso comune nei due casi di numero invariato e di numero più basso di politici. Questo naturalmente è impossibile. Ci sono tuttavia metodi statistici che permettono, in determinate circostanze, di approssimare il confronto con un elevato livello di accuratezza. In sostanza, si tratta di paragonare comuni simili per caratteristiche socioeconomiche, ma caratterizzati da un numero diverso di consiglieri e assessori.
Applicando uno di questi metodi, ci si concentra per ragioni di robustezza statistica dei risultati sui comuni al di sotto e al di sopra della soglia dei tremila abitanti. (1) Per i primi sono previsti nel complesso al più 16 politici locali (consiglieri comunali e assessori), per i secondi, 22 (tavola 1). L’ipotesi che viene sfruttata è che gli accadimenti nei comuni con una popolazione di poco inferiore a tremila abitanti possano ragionevolmente approssimare quelli che sarebbero avvenuti nei comuni con una popolazione di poco superiore ai tremila abitanti, se questi ultimi avessero potuto disporre di un numero inferiore (cioè 16 invece che 22) di consiglieri e assessori. (2)

PIÙ ASSESSORI, MENO RESIDENTI

I risultati che emergono dal confronto sono riportati nella tavola 2. Si sono considerati innanzitutto alcuni indicatori di performance desumibili dai bilanci comunali. Una più oculata gestione delle risorse pubbliche dovrebbe infatti caratterizzare le amministrazioni comunali di migliore qualità. Da questo punto di vista, non emergono differenze significative per l’ampiezza dell’intervento pubblico complessivo, approssimata dalla spesa pubblica e/o dalle entrate (entrambe misurate in termini pro capite). Un effetto del più ampio numero di consiglieri e assessori è quello della ricomposizione della spesa corrente a favore di quella relativa a salari e stipendi (la cui quota crescerebbe di 5,4 punti percentuali). Questo risultato potrebbe riflettere i maggiori esborsi per le remunerazioni dei politici locali e dei loro uffici. Per le entrate, l’impatto della numerosità di politici locali è negativo per quelle derivanti dai tributi locali (-29,3 per cento in meno) e, conseguentemente, per il grado di autonomia impositiva.
Per quanto riguarda la qualità dell’azione amministrativa locale, abbiamo considerato due indicatori basati sulle preferenze degli individui a risiedere nell’area del comune: i saldi migratori e i prezzi degli immobili. L’idea è che, a parità di altre condizioni, un comune ben amministrato attragga cittadini. Da questo punto di vista, i risultati ottenuti evidenziano che gli effetti di un più elevato numero di consiglieri e assessori sono quelli di una diminuzione del numero dei residenti (-0,4 punti percentuali dei saldi migratori) e di una riduzione della crescita dei prezzi degli immobili (-2,4 punti percentuali).

Tavola 2 – effetto dell’incremento del numero di politici locali(1)

Indicatori di performance Valore medio Effetto stimato (2)
Spesa complessiva pro capite media 2001-05 2.204 euro Nullo
Entrate complessive pro capite medie 2001-05 2.170 euro Nullo
Incidenza della spesa per investimenti
sulla spesa totale media 2001-05
35.3% Nullo
Incidenza delle spesa per il personale
sulla spesa corrente media 2001-05
33,8% +5,4 punti perc.
Entrate tributarie locali pro capite medie 2001-05 367 euro -29,3%
Autonomia impositiva media 2001-05 (3) 24,1% -3,0 punti perc.
Saldo migratorio netto medio 2001-05 0,7% -0,4 punti perc.
Crescita dei prezzi degli immobili 4,4% -2,4 punti perc.

(1) La tavola riporta i risultati delle regressioni in variabili strumentali delle variabili dipendenti riportate nella prima colonna in funzione di un polinomio di grado 3 della popolazione residente e del numero di politici locali effettivo strumentato con il numero teorico riportato nella tavola 1. Si sono considerati i comuni con un numero di abitanti inferiore a 6.000.
(2) Calcolato come effetto di un aumento del numero dei politici locali da 16 (comuni al di sotto dei 3.000 abitanti) a 22 (comuni tra 3.000 e 6.000 abitanti).
(3) Entrate tributarie (al netto della compartecipazione Irpef) in rapporto della somma di entrate tributarie, extratributarie e trasferimenti correnti.

In definitiva, i risultati che emergono dal confronto mostrano che, almeno se ci si limita agli indicatori di performance disponibili e ai comuni di piccola dimensione con problematiche gestionali non troppo complesse, vi è scarsa evidenza a favore dell’utilità di un più elevato numero di politici locali.

(1) Si tratta del metodo della regression discontinuity. Si veda, ad esempio, Lee D. S. e Lemieux T., “Regression Discontinuity Designs in Economics”, NBER Working Paper n. 14723, 2009. La soglia dei tremila abitanti è stata scelta tra le varie disponibili (tavola 1) in quanto sia al di sopra sia al di sotto di essa vi è una numerosità di comuni sufficientemente elevata. Per le stime, abbiamo utilizzato 4.680 comuni da 0 a 3.000 abitanti e 1.587 comuni dai 3.001 ai 6.000 abitanti. Un problema potenziale per l’analisi è relativo alla circostanza che al superamento della soglia dei 3.000 abitanti si modificano anche i compensi per il sindaco e gli assessori. Per verificare che i risultati fossero attribuibili univocamente alla numerosità di politici locali, e non quindi alla remunerazione dell’esecutivo, abbiamo condotto degli esercizi analoghi a quelli presentati nel testo ma relativi alla soglia di popolazione di 1.000 abitanti, in cui è prevista la variazione dei compensi dell’esecutivo ma nessuna variazione nel numero di politici locali. Per quasi tutti gli indicatori utilizzati non abbiamo riscontrato alcun effetto della variazione nelle remunerazioni.
(2) La similarità tra i comuni al disopra e al di sotto della soglia è suffragata dall’analisi statistica. Non si rivelano infatti differenze significative per quanto riguarda le principali caratteristiche socio-economiche (per esempio: localizzazione geografica al Sud, altitudine, capitale sociale) misurate con riferimento alla fine degli anni Novanta, ovvero prima dell’entrata in vigore della normativa vigente che stabilisce il legame tra popolazione del comune e numero di politici locali. Un elemento di interesse dell’esercizio proposto è costituito dal fatto che la riduzione nel numero di politici locali tra i comuni al di sopra della soglia e quelli al di sotto (pari a 6 posizioni) è all’incirca quella che si sarebbe potuta avere nel caso in cui la norma della finanziaria 2010 fosse stata approvata.

* Le opinioni espresse sono quelle degli autori e non impegnano la responsabilità dell’Istituto di appartenenza.

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13 commenti

  1. marisa abbondanzieri

    Vi leggo sistematicamente e mi dispiace constatare che anche tra voi, il conformismo ha preso piede! Mi riferisco a come avete trattato la questione della riduzione del numero dei consiglieri a prescindere dal numero dei Comuni italiani fino a 5.000 abitanti, oltre 5.000, oltre 10.000. Si tratta di numeri piccoli (quello dei consiglieri per ogni singolo comune), dove le moltiplicazioni portano a risultati alti di "poltrone" tagliate (tutta e solo propaganda), quando un consigliere comunale è democrazia, solo democrazia dal costo di meno di 100 euro all’anno almeno per i comuni fino a 10.000 abitanti. Fareste prima a dire, via i consiglieri, via i Sindaci, via gli assesori, via i Comuni, via i cittadini dei Comuni piccoli, arriva un funzionario del Ministero dell’interno, o un poliziotto e….. scordatevi le comunità locali, i servizi ecc. Voi de lavoce.it, avreste abbastanza strumenti per essere più seri di Calderoli e tanti giornalisti da strapazzo. Purtroppo questi indicatori, che non si vogliono leggere per quel che sono, hanno convinto molti, compresi voi, e ciò significa che potranno dire avevamo ragione. Ne basta uno, uno solo!

  2. Claudio

    Sapete quando spende per i Consiglieri Comunali un piccolo Comune di 1.500 abitanti? €. 2.000 Irap compresa. D’accordo riduciamo pure i Consiglieri e Assessori, ma l’esempio dal vertice (Parlamento) non arriva? E gli Enti inutili li teniamo? E le Province, così inutili e costose? E le spese folli delle Regioni? E…….l’elenco sarebbe infinito… fermiamo le formiche e lasciamo che gli elefanti ci calpestino?

  3. Davide T.

    Discuto alcune vostre tesi: 1) Più assessori e consiglieri=più salari e stipendi=più politici da remunerare. Non vi viene in mente che più facilmente un comune più grande (con più consiglieri) ha semplicemente una struttura amministrativa più complessa? Quindi, l’indicatore scelto è spurio. 2) A parità di altre condizioni, un comune ben amministrato attrae cittadini. In montagna ci sono centinaia di comuni che amministrano le loro finanze (sempre minori) in maniera efficiente, ma per altri motivi non legati alla giunta, i poli produttivi si trasferiscono "a valle" e per chi vuole lavorare non rimane che emigrare e spopolare i comuni montuosi. Anche questo indicatore quindi pare fuorviante. Infine: lo sapete quanto guadagna un consigliere comunale in un comune con meno di 10 mila abitanti? Un gettone di 10-20 euro per una decina di consigli. Conosco assessori da 200 euro al mese. Dove sarebbero i risparmi? Fare i consiglieri comunali è oramai volontariato civico, oltre che il primo canale per il ricambio della classe politica. Per risparmiare guardate altrove (lauti stipendi, buonuscite e pensioni di consiglieri regionali, riduzione dei parlamentari e delle loro prebende).

  4. Tarcisio Bonotto

    Articolo interessante. Aggiungo solo che in altri paesi, in particolare in California negli USA, è rappresentata da 2 senatori e 53 Rappresentanti distrettuali. 55 Rappresentanti per una popolazione di circa 37 milioni di abitanti. La giunta regionale del Veneto è composta da 65 consiglieri e assessori, per circa 4,5 milini di persone. O non sappiamo gestire le cose, o abbiamo troppi partiti e forse troppe chiacchere… Gli assessori provinciali all’Agricoltura non hanno quasi alcuna competenza, tutte centralizzate nell’agenzia Veneto Agricoltura, se non per gli Agriturismo (sempre in villeggiatura questi assessori…). Ma si sa che i parlamentari non possono ridurre sèéstessi… Dovremmo fare noi qualche cosa.

  5. Marco Surace

    Per uno studio comparativo degli effetti della legge, dal punto di vista statistico-matematico, dovrebbe dare buoni risultati il confronto sui vari indici di performance tra i comuni da 27 a 30 mila abitanti rispetto a quelli tra 30 e 33 mila, che hanno problematiche pressoché identiche ma un quantità di amministratori sensibilmente diversa (27 o 40).

  6. Fabio

    Vivo in un piccolo comune (meno di 1500 ab.) della provincia di Sondrio e vi dico che purtroppo diminuire i consiglieri e gli assessori (anche solo di 1 o 2 unità) potrebbe essere pericoloso perchè accentrebbe troppi poteri nel sindaco e nella giunta. Purtroppo vengono prese, anche in comuni così piccoli, decisioni poco trasparenti. Concludendo, credo che, l’unico modo per limitare questo tipo di spesa pubblica sia quella di accorpare i comuni e ridurre il personale. Un esempio: Provincia di Sondrio 78 comuni per circa 190.000 abitanti. Basterebbero 20 comuni.

  7. Paolo Rocca

    Per stabilire il "giusto numero" di consiglieri e assessori, si tenta di stabilire un nesso tra questo numero e la "qualità dell’amministrazione". Ma in che modo è possibile stabilire un nesso tra tale qualità e i movimenti di popolazione? Oppure con i prezzi delle abitazioni? Per quale ragione l’aumento di popolazione (seppure indistinta, fra stranieri, italiani da lunga distanza, italiani da breve distanza, ecc.) sarebbe in connessione con la qualità dell’amministrare? Nel caso in cui un’amministrazione abbia deciso di non espandere edilizia privata e popolazione, saremmo di fronte a cattiva qualità? A me sembra che non sia possibile individuare indicatori semplici per capire il nesso causale che lega numero di amministratori locali e politiche praticate. In secondo luogo Sindaco e consiglieri hanno un ruolo di rappresentanza politica locale (meno gli assessori): se il loro numero è molto basso, c’è il rischio di una semplificazione eccessiva che può ridurre ai minimi termini il confronto politico.

  8. roberto fiacchi

    Comprendo le argomentazionio di chi mi ha preceduto. Il punto, a mio parere, fondamentale è la confusione che si fa nel mettere sullo stesso piano i Consiglieri e gli Assessori. I primi sono un baluardo per la Democrazia, ma già il loro ruolo è stato reso quasi nullo concentrando ancor più su Sindaco e Giunta i poteri. In quando alla riduzione dei costi, certo un numero contenuto di Assessori può dare risultati economici rilevanti, ma per i " poveri Consiglieri Comunali " che percepiscono semplici gettoni di presenza! Pur capendo l’elezione diretta del Sindaco per un potere utile per fare le cose, non posso comprendere, invece, la nomina degli Assessori, che non devono più passare al vaglio del voto, come in passato, quando nei piccoli comuni gli Assessori non percepivano uno " Stipendio ". Non è che sono diventati troppi i politici da sistemare? Non è più utile eliminare gli Enti, le Presidenze ed i Consiglieri dei medesimi Enti, che offrono remunerazioni probabilmente troppo elevate? Si potrà migliorare? Spero di sì.

  9. Alberto Confetti

    Può essere un’idea quella proposta dal vostro articolo. O meglio, deve essere una delle tante. Perchè gli sprechi non stanno tanto nelle piccole realtà, quanto nei grandi centri di potere. Per i Comuni, ci vorrebbero accorpamenti e unioni, in modo da tagliare posti e poltrone dove non servono (comuni da 2000 abitanti uno accanto all’altro possono tranquillamente diverntarne uno unico da 10000, ad esempio). E un taglio di certi scandalosi emolumenti di segretari e direttori generali. Mentre ci vorrebbero davvero le forbici da potatura grossa per auto blu, stipendi di dipendenti, consiglieri e assessori regionali, parlamentari, presidenza del Consiglio, dirigenti dei ministeri tutti con primo livello, tutte le varie ex-municipalizzate con consiglieri trombati alle elezioni, portaborse, eurodeputati, etc.

  10. renato foresto

    In provincia di Torino ci sono 64 Comuni con popolazione fra 500 e 1150 abitanti. Fra di loro ce ne sono 7 che funzionano (Spesa del Titolo 1 del bilancio, depurata della Raccolta rifiuti non presente i tutti) con meno di 500 € per abitante, 22 Comuni con meno di 600 (da 500 a 599), 15 con meno di 700, 5 con meno di 800, 7 con meno di 900 e 8 con più di 900. Chiedo ora ai numerosi postulanti degli accorpamenti d’autorità a quali fra questi Comuni si riferiscano e se prima di dare un qualsiasi giudizio non sia meglio partire da questa realtà così variegata che può nascondere grandi inefficienze. I sette già citati Comuni che potrebbero insegnare la difficile materia dell’efficienza senza perdere consensi sono Osasco che spende 454 €, Vidracco (456), Salerano (462), Fiorano (468), Porte (474), Moriondo (490), e Varisella (497).

  11. BOLLI PASQUALE

    Le differenze concettuali tra amministrazione pubbliche e private, se ci riferiamo alla buona amministrazione, dovrebbero essere inesistenti. Stato e altri enti territoriali sono aziende, come lo sono gli organismi operanti nel settore privato. L’unica differenziazione nelle loro gestioni dovrebbe essere il fine, cioè il bene della comunità nel pubblico e la redditività nel privato. Ma la differenza per la buona amministrazione tra pubblico e privato si riscontra nei bilanci delle loro gestioni: nel privato si fallisce, nel pubblico si resta al proprio posto, senza condanna; nel pubblico si perdono risorse di altri, nel privato si perdono risorse proprie. Chi amministra risorse di altri, come amministratore pubblico, non pensa al risultato per gli altri, ma per sè. L’amministratore pubblico pensa alla suo potere, alla sua rielezione e non ai risultati negativi della gestione. A questo distorsione concettuale dobbiamo aggiungere la poco competenza contabile-amministrativa, nonchè l’assenza di moralità ed onestà di chi è chiamato a pubbliche funzioni. Se non cambiamo questi concetti, parlare di numeri di amministratori significa parlare di niente! Il pubblico, con concetto privatistico, è solo fallimento!

  12. Marco Zanette

    Sono Consigliere Comunale (e capogruppo di minoranza) in un comune di 1700 abitanti. Pur apprezzando il tentativo di dare una dimensione "quantitativa" al problema, temo che cogliere quella qualitativa sia impossibile. Personalmente il mio gruppo (4 consiglieri) lavora in modo infinitamente superiore a quanto lavorano gli 8 consiglieri di maggioranza, che si limitano in genere ad approvare le indicazioni della giunta che vengono ratificate in consiglio: noi siamo obbligati a studiare e approfondire le proposte, il bilancio, la maggioranza purtroppo non si sente tenuta a farlo. In termini di interventi, interrogazioni e proposte di deliberazione non c’è paragone tra i due gruppi: la maggioranza è a zero (non è un numero a caso). A questo si aggiunga il lavoro legato alla comunicazione verso i cittadini. Come si può misurare questa dimensione? La "produttività" di un consigliere, rispetto al ridicolo costo di meno di 100 euro l’anno, o quella di un assessore a poche migliaia di euro l’anno, sono comunque superiori a quella di molti "stipendiati" che stanno altrove.

  13. Franco Vecchiatti

    Dissento parzialmente dalla tesi dei Proff. Barone e De Blasio. Intanto nei comuni sopra e sotto i tremila abitanti molto spesso gli assessori sono anche consiglieri, quindi i numeri 16 e 22 sono parecchio sovradimensionati. In secondo luogo con le modifiche degli ultimi anni la convocazione dei Consigli Comunali si è enormemente ridotta. Teoricamente 4 Consigli Comunali all’anno sarebbero sufficienti per ogni Giunta per funzionare. Nei comuni che conosco raramente si arriva ad 8 consigli Comunali. Il potere dei consigli è estremamente ridotto. In caso di provvedimenti di dubbia legalità la vera unica possibilità di intervenire da parte di un consigliere comunale è fare un esposto alla magistratura. Per i consiglieri il gettone di presenza di solito sta sotto i 40 €. Con una approssimazione per eccesso (molto sostenuto) il costo sarebbe di 400 € all’anno per 10 consigli. Da dove vengono le cifre calcolate dagli autori? C’è poi un problema di democrazia e di rappresentanza. E’ accettabile una limitazione nel numero degli assessori, ma, fatte le dovute proporzioni, l’idea che i piccoli comuni abbiano piccoli problemi è errata. E spesso Sindaco ed assessori hanno il proprio lavoro.

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