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MANAGER PUBBLICO SFIDUCIATO

Il decreto Brunetta rappresenta una “rivincita della legge” non solo sui contratti, ma sull’autonomia dei dirigenti e delle singole organizzazioni. Eppure, il fatto che i manager pubblici abbiano sinora fallito non può giustificare il ritorno indietro rispetto alla imprescindibilità della funzione. Non è realistico e produrrà come unico risultato l’allontanamento dai nodi veri. Il primo dei quali è la risoluzione dei conflitti di interessi dei responsabili della gestione con l’interesse pubblico più generale. A cominciare dalla contrattazione e dai rapporti con la politica.

A cosa servono i manager in un’organizzazione, perché non sono sostituibili, per esempio da regole, automatismi, tecnologie? Per molte ragioni, ma la principale è che i manager servono per adeguare la gestione alle contingenze organizzative, che sono tantissime, mutevoli nello spazio e nel tempo, e che attengono il contesto esterno, le risorse interne, materiali e immateriali, le culture, le tecnologie e così via. Il movimento internazionale di cambiamento della pubblica amministrazione, conosciuto sotto il nome di New Public Management, coglie questo aspetto, quando considera le pubbliche amministrazioni non già “aziende”, ma organizzazioni distinte, che quindi possono e debbono essere gestite da manager, e che per questo esercitano autonomia e discrezionalità. Corollari sono una visione non “monistica” e centralistica della Pa e il principio che la legge, almeno in linea generale, si ritira dai temi più tipicamente di gestione. (1)
Con le riforme degli anni Novanta, già prima delle “Bassanini”, con la “privatizzazione”, si era prodotta la figura del dirigente della Pa come “datore di lavoro” e come “organo di gestione” distinto e con poteri propri rispetto agli “organi di indirizzo” (politico), raccogliendo quella ispirazione. Questo aspetto si accompagnava a quello della piena contrattualizzazione.

LE SCELTE DELLA NUOVA RIFORMA

Nonostante le dichiarazioni in contrario del “Piano industriale” del ministro Brunetta, il testo del decreto di attuazione della legge delega n. 15/2009 sulla “ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni” (al momento in cui scriviamo non ancora emanato), contiene una svolta a 180 gradi rispetto all’ormai lungo cammino delle riforme della Pa.  Svolta che, come molti hanno detto, va proprio nel senso di una “rivincita della legge” non solo sui contratti, ma sull’autonomia dei manager e delle singole organizzazioni. Questa volta, la legge si impadronisce in particolare dei sistemi di gestione della performance (la produttività dei singoli fannulloni “tira” molto mediaticamente), e della trasparenza. Temi peraltro tipici del New Public Management, ma assumono un valore diverso nel contesto, che è di imposizione al management di scelte organizzative, e di contrapposizione del “giudizio di dio” del cliente a quello del manager. (2)
Alcuni esempi. Le norme, all’articolo 4 del decreto, impongono un “Ciclo di gestione della performance” standard, indipendentemente dal grado di sviluppo organizzativo interno, non facile da realizzare, e che prevede l’obbligo di adottare criteri di valutazione legati all’incentivazione sia collettiva che individuale. Tutto il sistema di gestione, ma in particolare se e quanto adottare valutazioni di tipo collettivo o individuale, per esempio per premiare l’emulazione o piuttosto la cooperazione, è una tipica scelta del manager, che qui non si potrà fare, per legge. Secondo una recentissima ricerca, nel 56 per cento dei casi del campione di aziende private il sistema di valutazione delle prestazioni non è direttamente collegato al sistema di incentivazione individuale. (3)
L’articolo 19 obbliga a distribuire il personale delle Pa in fasce di merito, in base alla valutazione: 25 per cento alta, 50 per cento intermedia, 25 per cento bassa. A queste fasce si corrisponde rispettivamente il 100, il 50 e lo 0 per cento della retribuzione di produttività individuale. Il vincolo  è la risposta alla tendenza, che si presume generalizzata da parte dei dirigenti, alla distribuzione “a pioggia”degli incentivi. Il nodo viene tagliato con la spada, ignorando gli effetti negativi delle cosiddette “distribuzioni forzate”: conflitti intra-organizzativi, demotivazione del personale, abbassamento di morale, eccetera.
Infine, ed è un punto nodale, viene istituita una struttura di organismi di valutazione che ha al vertice la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche, e in periferia, presso le singole amministrazioni, gli Organismi indipendenti di valutazione della performance, la cui composizione va effettuata “sentita la Commissione” centrale, dove “l’indipendenza” è intesa nei confronti degli organi interni, sia di direzione politica che di gestione. I dirigenti sono attuatori di sistemi che sono stabiliti da questi organismi e le loro attività di valutazione diretta sono sotto la supervisione di essi, sulla base di una implicita ma netta dichiarazione di sfiducia nella loro capacità di impiantare sistemi virtuosi.

LA TEORIA X

Concludiamo con una annotazione sulla visione del lavoratore e della motivazione al lavoro che viene fuori da queste norme. “Bastone e carota”, cioè di castigo per i peggiori e premio per i migliori, è l’espressione preferita e anche ufficializzata dal ministro. E la selettività in questo senso è un leit-motiv.(4) L’ispirazione culturale sembra richiamare direttamente la “teoria X” dello psicologo Douglas McGregor. (5)
Il fatto che i manager abbiano sinora fallito (con le dovute eccezioni) non può giustificare il ritorno indietro rispetto alla imprescindibilità della funzione, quantunque sinora sicuramente non praticata in maniera adeguata. Tutto ciò non è realistico e produrrà come unico risultato l’allontanamento dai nodi veri, il primo dei quali è la risoluzione dei conflitti di interessi dei “responsabili della gestione” con l’interesse pubblico più generale, a cominciare dalla contrattazione e dai rapporti con la politica.

(1) Vi è anche il problema, molto pesante in un paese di tradizione consociativa, del limite della presenza sindacale su queste questioni, che non possiamo qui approfondire.
(2) Si veda l’obbligo di rendere pubbliche le informazioni sulle valutazioni individuali dei lavoratori, per cui si modificano anche le norme sulla privacy.
(3) Odm, in collaborazione con Aidp, “Rapporto sui sistemi di valutazione delle prestazioni”, non pubblicato, disponibile in acquisto on line presso Odm Consulting o Aidp.
(4) Si veda anche l’articolo 23: “Le progressioni economiche sono attribuite in modo selettivo, ad una quota limitata di dipendenti (…)”. Le “progressioni economiche” sono state introdotte dalla contrattazione come strumento di riconoscimento dello sviluppo professionale. Per noi non dovrebbero essere un premio ai migliori. Il che non vuol dire che vanno distribuite senza effettivo sviluppo, né tanto meno al di fuori di ogni vincolo di spesa.
(5) Secondo la teoria X, il lavoratore medio richiede costante supervisione, pertanto il manager è costretto a esercitare una forma autoritaria di potere consentendo una scarsa partecipazione durante le fasi di decision making; il lavoratore medio non è autonomo e lui stesso non richiede responsabilità ulteriori. Sviluppa comportamenti opportunistici verso l’organizzazione. Alla teoria X, McGregor contrappone la “teoria Y”: il lavoratore medio non necessita di costante supervisione in quanto è partecipativo e autonomo e dal lavoro si aspetta gratificazioni personali e professionali; in questo caso il manager esercita una forma di potere più lasca e partecipativa.

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L’ITALIA ALLA FINE DEL TUNNEL. A MOTORE SPENTO

  1. sigieri

    Michel Crozier in "Il fenomeno burocratico" (Etas Kompass) descrisse nei particolari la complessità dei ruoli, dei comportamenti e delle valutazioni nelle odierne organizzazioni burocratiche (della Pa, ma non solo). L’uso del concetto di managerialità come elaborato nella teoria e prassi delle organizzazioni profit oriented può essere trasposto nelle PA con molte precisazioni, limitazioni e caveat. Brunetta è partito dalla situazione (mediocre) della PA italiana ed ha cercato di "mettere in movimento" la situazione, magari utilizzando in termini ideologici il criterio della managerialità; credo che il suo tentativo vada comunque alla fine sostenuto. Avere imposto nella valutazione del personale una distribuzione gaussiana è un rimedio rozzo, ma necessario per ridurre la dimensione di compliance da sempre esistente tra dirigenza e personale. Per guarire la PA italiana, temo, ci vorranno comunque "alcuni Brunetta", magari meglio attrezzati sulle prassi effettive del comportamento organizzativo.

  2. renato foresto

    C’é dunque in arrivo un decreto del ministro Brunetta sulla "ottimizzazione della produttività della pubblica Amministrazione". Non so degli altri comparti ma i Comuni si avvierebbero sulla strada dell’efficienza se i Revisori applicassero alla lettera il dispositivo dell’ art. 239 lett. d) del Testo unico enti locali che fra l’altro prescrive" …considerazioni e proposte tendenti a conseguire efficienza, produttività ed economicità delle gestione", e non limitassero l’esame al mero adeguamento alle direttive e ai parametri governativi diventandone così strumenti di politica governativa della spesa. I Revisori non si sono accorti che anno dopo anno (lo dimostra la tabella Istat) la spesa comunale sta crescendo a vista d’occhio con un picco (+55€ per abitante) nel decorso 2008. Senza che nessuno se ne sia accorto.

  3. Leonardo

    Ai buoni il 100% ai brutti il 50% ai cattivi lo 0% Esempio: comune di Bagnacavallo (RA) dipendenti circa 20 tutti bravi, (vero) che si fa?

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