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DIRIGENTE PUBBLICO IN CERCA DI RUOLO *

In questi giorni si scrive il decreto delegato con il quale dare attuazione alla cosiddetta legge Brunetta sul lavoro pubblico. Produttività, efficienza e trasparenza sono i principi che guidano il disegno di riordino del settore. Dove si affrontano temi di indubbia rilevanza, come la contrattazione e la valutazione del personale. Ma il testo non sembra prestare la dovuta attenzione a una figura cruciale: il dirigente pubblico. Che è il reale intermediario e attuatore di qualsiasi intervento di riforma.

Il decreto attuativo della cosiddetta “legge Brunetta” conferma, nella versione abbozzata, le carenze e le lacune a livello normativo e attuativo in tema di dirigenza già riscontrate nel disegno di legge votato dal Senato il 25 febbraio 2009.
Una riforma capace di incidere in maniera significativa sul sistema della dirigenza pubblica necessita, a nostro avviso, di un riordino organico e coerente della disciplina, che parta in primo luogo dalla revisione dello status e delle funzioni della dirigenza, elementi del tutto trascurati dalla proposta di legge.

STATUS E FUNZIONI DELLA DIRIGENZA

Nella disciplina di riassetto della dirigenza viene riaffermato il principio, chiaramente ispirato alla filosofia del New Public Management, della comparazione ai criteri, agli standard e alle procedure del settore privato, quale benchmark per il conseguimento dell’ottimizzazione del lavoro pubblico. Proprio nell’ambito del confronto con il privato si pone il primo vero problema, irrisolto, della riforma della dirigenza: la mancanza di una definizione corretta e rivista di “dirigente” oggi.
Alla luce di un ventennio di riforme che, in maniera più o meno riuscita, hanno avvicinato il profilo del dirigente pubblico al dirigente di azienda, è inevitabile rivedere e attualizzare i contenuti della definizione di “dirigente” sia sul piano funzionale che strutturale. Prima di procedere con qualsiasi intento propositivo e attuativo di riforma, bisognerebbe interrogarsi sul significato di management nel settore pubblico: ad esempio, cosa significa essere manager nella pubblica amministrazione? Di quali poteri e di quale grado di autonomia dispongono i dirigenti pubblici nella gestione delle risorse umane, nella predisposizione e nell’utilizzo delle risorse finanziarie?
La responsabilizzazione dei dirigenti che ritorna imperativa in ogni tentativo di riforma richiede di essere accompagnata da un parallelo processo di autonomizzazione della funzione dirigenziale. Se si vuole attribuire al dirigente il ruolo di cardine della manovra di miglioramento della pubblica amministrazione, va reso il più possibile autonomo nell’uso delle risorse umane e finanziarie. Allo stesso tempo, ogni azione di sistema (i monitoraggi sui costi, le operazioni di trasparenza, gli organismi centrali sulla valutazione) dovrebbe essere pensata in termini di sostegno a questo ruolo, e non di penalizzazione. La valorizzazione di un management pubblico moderno va senza dubbio ricollegata alla possibilità di esercitare poteri gestionali e di direzione effettivi, così come al riconoscimento di una autonoma sfera di intervento.
Inoltre, la nuova legge non opera alcuna distinzione a seconda della tipologia e della qualità degli uffici assegnati e dei compiti affidati ai dirigenti, così come tale differenziazione non è riscontrabile nella normativa finora vigente.
Insomma, senza una definizione precisa e puntuale di “dirigente”, qualsiasi operazione per di fissare gli obiettivi e la conseguente valutazione dei risultati rischia, a nostro parere, di restare disattesa. 

LA RELAZIONE TRA POLITICA E AMMINISTRAZIONE

Strettamente legata alla precedente problematica, è la vexata quaestio della relazione tra politica e amministrazione. Nonostante il disegno di legge esprima la necessità di regolare il rapporto tra organi di governo e dirigenti apicali delle amministrazioni, di fatto il trade off tra autonomia burocratica e controllo politico non trova ancora soluzione (o meglio equilibrio). A questo proposito andrebbe riconosciuto e affrontato il problema dell’area di fiduciarietà che, nei fatti, separa i vertici della politica da quelli dell’amministrazione.
Detto in altri termini, la disciplina della dirigenza dovrebbe distinguere tra coloro che, di nomina fiduciaria, ricoprono un ruolo di “filtro” o “intermediazione” tra la volontà politica e la cura dell’amministrazione, sull’esempio dei political appointees americani o dei directeurs de cabinet francesi, contribuendo all’attuazione dell’indirizzo politico – condizione alla base di una amministrazione responsabile (accountable) e ricettiva (responsive) nei confronti degli elettori –; e coloro che, invece, sono preposti in posizione apicale alla gestione dell’amministrazione, secondo il modello della separazione. Tale distinzione permetterebbe di chiarire inoltre il ruolo e le funzioni del personale che presiede gli uffici di gabinetto del ministro rispetto a coloro i quali ricoprono una posizione di snodo tra politica e amministrazione, come i segretari generali e i capi di dipartimento nei ministeri.
La riforma Brunetta offra nel suo complesso alcuni spunti da cui formulare proposte per un percorso di rinnovamento in grado di rilanciare il ruolo e le funzioni delle pubbliche amministrazioni. Ma rimane la convinzione che non sia possibile alcuna riforma stabile e incisiva del settore pubblico, se non si parte da un coraggioso ripensamento della sua dirigenza.

* L’autrice fa parte del pool di esperti per l’attuazione della “Riforma Brunetta” (http://www.innovazionepa.gov.it/ministro/pdf/elenco_esperti.pdf)

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10 commenti

  1. Lorenzo Broccoli

    Non vi è alcun dubbio che il ruolo, l’autonomia e la capacità di assumere responsabilità della dirigenza sia un passaggio decisivo per l’innovazione e il miglioramento della PA. Ma mi chiedo: siamo proprio sicuri che quello che dagli anni ’70 (prima riforma sulla dirigenza pubblica) in poi non si è risuciti ad ottenere tramite una fluviale (e non sempre coerente) legislazione, lo si riesca ad ottenere oggi con l’intervento (sempre di fonte legislativa) del Ministro Brunetta? Ormai CCNL e leggi sono pieni di richiami alla responsabilità dei dirigenti pubblici e abbondanti sono anche le possibili forme di penalizzazione e di rimozione. Cosa ci fa pensare che un nuovo monumento normativo alla pur apprezzabile (ma centralista) volontà di innovazione del Ministro cambi davvero le cose? Perchè non si ha il coraggio di vedere (ed apprezzare con interventi diversificati) che c’è una parte del paese in cui la PA (Regioni, Enti Locali, Sanità) già da anni, proprio per la pressione di cittadini consci dei loro diritti, è profondamente cambiata in trasparenza e responsabilità ed un’altra parte in cui non vi è neppure un minimo accettabile di legalità nella funzione pubblica?

  2. Giorgio Zanutta

    A mio parere, la "ricerca di ruolo" del dirigete pubblico è un falso problema in quanto sovente si tende a scaricare sulla non managerialità o managerializzazione delle imprese o settori di esse i mancati profitti e le disfunzioni. Lo stato può paragonarsi tranquillamente a una qualsiasi azienda, complicata, ma comunque azienda, per cui è evidente che una volta messa in moto la meccanica stato dovrebbe funzionare o corretta nelle sue disfunzioni, per cui il dire che non c’è un ruolo sa tanto di puntare ad una maggiore personalizzazione dei comparti settoriali con il rischio che non si abbiano effettivi benefici, ma come è capitato a me di notare in aziende, i benefici effettivi erano solo manageriali, tant’è che operavano ed operano solo ed esclusivamente ai fini della loro carriera e benefit fregandosene altamente delle varie afunzionalità che creavano. L’essenziale era dimostrare grafici in ascesa, ma quell’ascesa era solo fittizia in quanto portavano e portano ad esaurimento sia i fattori produttivi che l’elasticità operativa aziendale. Infatti, sovente si distoglie il grafico del profitto dall’analisi della fisiologia dell’impresa e questo comporta analisi astratte.

  3. dipendente di una azienda sanitaria

    Oltre che dipendente di una azienda sanitaria, faccio parte anche della collettività. Collettività di cui le pubbliche amministrazioni dobrebbero farne il bene e gli interessi. Vorrei commentare l’articolo perchè guarda caso proprio in questi giorni sto facendo una verifica che tratta il tema dei controlli nella P.A. (sto seguendo un master per il coordinamento nelle strutture sanitarie). Molto interessante quello che il ministro Brunetta propone con il suo decreto, ma non le sembra che bene o male sia uguale al già esistente D.lgs 286/1999? Che cosa cambia? Sono d’accordo con lei sul fatto che il decreto non presta attenzione ad una figura cruciale: "il dirigente pubblico". Signor Ministro, il marcio sta nelle alte sfere della dirigenza pubblica, controlli loro, non i subalterni. Il buon esempio lo devono dare loro e voi, come politici, dovete intervenire proprio per l’interesse della collettività. Efficienza, efficacia ed economicità si otterranno solo se fate in modo e in maniera, e i mezzi non vi mancano, di "educare" la classe dirigenziale. Vorrei che il Ministro leggesse questa mail e mi rispondesse, ne sarei felice.

  4. loremaf

    Ci parli del 25/50/25 le percentuali ideate da Brunetta e dal suo staff che avrebbero intenzione di accrescere la produttività e il merito. E’ come indicare all’inizio di ogni anno scolastico che vi sara "a prescindere" un 25% di ragazzi che staranno fermi per un altro anno in quella classe, poichè non saranno ammessi alla classe successica indipendentemente dalle loro performance. Tale percentuale può essere sia alta sia bassa. Si potrebbe decidere che il 25% dei deputati e/o dei senatori non vada nè ricandidata nè nominata in altro incarico pubblico? Meno propaganda e più fatti: Brunetta e il suo staff potrebbe essere più impegnato nei fatti e nel confronto con le maestranze dei dipendenti e meno a "Porta a porta" e sui giornali a gettare fango a piene mani sulle ultime ruote del carro, che ogni mattina eseguono direttive, spesso delle più astruse, perchè previste in leggi, circolari e regolamenti emanati da lor signori, con il fine che tutti possono riscontrare da decenni.

  5. Riccardo Colombo

    Condivido pienamente l’intervento, in particolare per quanto riguarda le relazione tra dirigenti e politica. Vorrei, tuttavia, far notare che rimangono aperti due temi fondamentali: a) le modalità di selezione dei dirigenti, che oggi rispondono solo a criteri di casualità (nel caso migliore), fedeltà e anzianità/automatismo; b) l’eccessiva debolezza dei sistemi di pianificazione e controllo, che rendono poco trasparente l’attività e i risultati dei dirigenti.

  6. giuseppe barbanti

    Bisogna rammentare che questa figura nasce nel settore privato dove le sorti di imprenditore e dirigente sono legate a quelle dell’azienda, nel senso che se questa esce dal mercato entrambi debbono cercarsi un altro mestiere. Nel pubblico, invece, la temperanza e la ragionevolezza che inducono le parti a non tirare troppo la corda nel privato per il timore appena esplicitato, non hanno ragion d’essere: manca il mercato, come ci sta purtroppo ricordando la crisi economica per dirigenti e lavoratori del settore privato, e politici e dirigenti non hanno nel pubblico quel calmiere del mercato che tanto gioverebbe loro. La ventata di privatizzazioni nel pubblico impiego si è fermata al deferimento delle controversie al giudice del lavoro e all’introduzione della figura del Dirigente. La struttura del rapporto è rimasta rigida, non è cambiata: da qui l’attribuzione ai dirigenti solo di stipendi eccessivi giustificabili solo se potessero dotarsi degli strumenti per conseguire gli obiettivi indicati dai politici. Come dice l’autrice, alla luce anche di queste considerazioni "la figura del dirigente al più va ridisegnata".

  7. carmelo lo piccolo

    Esistono già da tempo ottimi testi normativi e contrattuali in tema di valutazione del personale e misurazione della produttività. Anzichè produrre ancora norme, meglio avrebbe fatto il Ministro Brunetta e chi collabora con lui a domandarsi con serietà e rigore perchè il complessso sistema normativo vigente non abbia funzionato. Certo, così facendo non si va a "Porta a Porta", non si pubblicano libri di successo e non si occupano le prime pagine dei giornali, ma si sarebbe reso un servizio alla collettività. L’unica frase del ministro che mi sento di condividere è che "il pesce puzza a partire dalla testa", e che quindi andrebbe opportunamente responsabilizzata la dirigenza pubblica prima del resto dei dipendenti, che, non dimentichiamolo, sono semplici sottoposti chiamati a eseguire direttive altrui e che non possono essere considerati in nessun caso responsabili del cattivo andamento degli uffici pubblici, che sono retribuiti malissimo e non aggiornati professionalmente, al contrario della costosissima dirigenza che molte volte non sa dirigere. Le "fasce" di Brunetta dovrebbero valere per la sola Dirigenza, che invece percepisce lauti trattamenti accessori "a pioggia".

  8. alfredo

    Credo che proma bisogna definire alcuni concetti fondamentali dell’operato di un dirigente nel settore pubblico, precisando però che la classe è molto disomogenea. Proprio perché manca il mercato a dare una valutazione all’operato, è molto difficile valutare la "efficienza ed efficacia" dell’operato di un dirigente. Proprio perchè manca un controllo, sia come controllo di gestione che come valutazione camparativa tra enti, è difficile verificare il raggiungimento degli obiettivi. Ma quali obiettivi? Credo che il punto fondamentale sia definire quali sono gli obiettivi di un dirigente? Quelli della collettività o quelli del politico del momento? Il rapporto fiduciario è difatti una lama a doppio taglio, perché se un manager nel settore privato sbaglia, l’imprenditore/finanziatore/azionista perde i soldi, ma se un dirigente specialmente di un ufficio tecnico di un comune, sbaglia operato, la collettività intera si ritrova obbrobi per sempre, anche per le generazioni future. ridiamo professionalità ai dipendenti del settore pubblico, ridiamo loro la "voglia" di tornare a lavorare… diamo gli incentivi a chi se li merita perché lavora bene. o chi merita è quella che porta più voti?

  9. mlv

    L’articolo come i commenti cadono sempre nello stesso errore. Il male è in alto (!) quelli in basso non possono farci nulla (!) il cittadino si dovrebbe lamentare delle inefficienze con i vertici (!). Io da cittadino dico che in primis, i dipendenti della P.A. che vedono tali inefficienze si dovrebbe dimettere (senso morale) e denunciarle pubblicamente; se non lo si fa (esigenza pratica) allora si ha l’obbligo di reagire e tentare di rivoluzionare la macchina dall’interno, se viceversa ci si uniforma (soluzione comoda) allora non ci si può offendere e lamentare se la gente comune (Operai, Artigiani, Impegati, Imprenditori) non distingue il basso dall’alto nella P.A. e considera tutti inefficienti e spreconi con i soldi di tutti.

  10. Egidio

    I criteri dettati da produttività, efficienza etc.sono prigionieri nel settore pubblico da comportamenti arbitrari dei dirigenti ,i quali ancor prima che arrivasse Brunetta dovevano esercitare i loro compiti di rigore imposti dalle procedure e dalle leggi. Invece hanno praticato i favori come criterio guida e premiato chi proteggeva il consenso a questa pratica.Il risultato che larghi strati di impiegati non venivano considerati per i risultati del loro lavoro e la qualità del servizio prodotto.Le autorita’ di controllo non hanno mai monitorato e dato sterzate appropriate con i moderni parametri a queste situazioni,ma hanno abbuonato tutto e lasciato che si logorasse questa situazione facendo molti danni ai cittadini. Il primo fra tutti l’apparato giudiziario, che si classifica da terzo mondo.E su questo ancora anche Brunetta forse fa propaganda e poco di sostanzioso per non offendere i colleghi di governo (Alfano è d’accordo?).Insomma nella pubblica amministrazione i Dirigenti (Manager?) devono produrre risultati in tempi e qualita’ certe come nelle imprese private.Chi non li da deve essere sostituito da altri professionisti capaci e non vivacchiare all’ombra dei privilegi.

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