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POTERI SULLA BILANCIA

La Costituzione consente al Governo di adottare provvedimenti provvisori con forza di legge in casi straordinari di necessità e urgenza. Affida al Capo dello Stato un potere di controllo e di veto sospensivo, al Parlamento la decisione definitiva e alla Corte costituzionale il compito di sindacarne la costituzionalità, dopo la conversione in legge. Il sistema è ispirato a equilibrio e saggezza e non sembra esserci l’esigenza di ripensarlo. Semmai si potrebbe prevedere una ulteriore limitazione del potere di decretazione: la prassi ha mostrato più tendenze all’abuso che limiti eccessivi al suo impiego.

Secondo l’articolo 77 della Costituzione, “il Governo” può adottare, in “casi straordinari di necessità e di urgenza”, e “sotto la sua responsabilità”, “provvedimenti provvisori con forza di legge” (cioè i decreti legge), soggetti a conversione da parte delle Camere entro sessanta giorni, a pena di decadenza “fin dall’inizio”. Secondo l’articolo 87, il Presidente della Repubblica “promulga le leggi ed emana i decreti aventi valore di legge”, fra cui i decreti legge.

PROMULGAZIONE ED EMANAZIONE

Mentre l’articolo 74 precisa che il Presidente, prima di promulgare la legge, “può con messaggio motivato chiedere alle Camere una nuova deliberazione” (il cosiddetto rinvio presidenziale), salvo essere tenuto poi a promulgarla se le Camere la approvano nuovamente, nulla invece si dice nel testo costituzionale per quanto riguarda la emanazione dei decreti legge. Tuttavia, la considerazione del ruolo rispettivo del Governo e del Presidente in un regime parlamentare come il nostro, l’analogia fra la funzione della “promulgazione” della legge e quella della “emanazione” dei decreti legge – cioè la funzione di esternare e rendere efficace una volontà formata da altro organo, rispettivamente le Camere e il Governo –, nonché lo stesso richiamo congiunto che all’una e all’altra fa l’articolo 87 della Costituzione, inducono a ritenere che nei due casi il Presidente eserciti una funzione analoga di controllo. Come “magistrato di persuasione e di influenza”, fornito non di poteri decisionali esclusivi o prevalenti se non in specifiche ipotesi, da ultimo la concessione della grazia, secondo quanto ritenuto dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 200 del 2006, ma di poteri di controllo e coordinamento, si ritiene che il Capo dello Stato possa, nei confronti del potere governativo di decretazione di urgenza come nei confronti del potere legislativo delle Camere, far valere eventuali proprie riserve od obiezioni, di costituzionalità o di merito, sul provvedimento sottoposto alla sua firma; ma, nel caso in cui l’organo titolare del potere persista, non possa opporre un “veto assoluto”. Si parla infatti di “veto sospensivo”, superabile dalla volontà dell’organo titolare del potere deliberante.
Certo, nel caso del decreto legge, poiché vi è una sostituzione eccezionale del Governo alle Camere normalmente competenti a legiferare, e poiché il decreto legge entra immediatamente in vigore e produce effetto, sia pure in modo provvisorio e precario, fino alla decisione delle Camere di conversione o non conversione, o fino alla scadenza del relativo termine, è ragionevole ritenere che il controllo del Presidente sulla costituzionalità del provvedimento, relativamente ai presupposti di necessità e di urgenza nonché al contenuto di esso, possa essere più penetrante, anche per difendere la competenze del Parlamento: ma alla fine, se il contrasto permanesse, la logica del sistema vuole che prevalga la volontà dell’organo deliberante, nella specie il Governo. Un “veto assoluto” del Presidente potrebbe probabilmente essere opposto solo nei casi limite di decreti legge “eversivi” o che fossero suscettibili di produrre, durante il loro provvisorio vigore, effetti irreversibili.

LA PRASSI

Normalmente il Capo dello Stato interviene dopo che il titolare del potere ha deliberato, non prima. Ma, trattandosi di decreto legge, caratterizzato dalla urgenza, e tenendo conto del rapporto più quotidiano e informale che il Presidente intrattiene col Governo, rispetto a quello che ha con le Camere, non appare affatto improprio o scorretto che il Capo dello Stato, informato dell’intenzione del Governo di varare un decreto, faccia presenti le sue obiezioni prima ancora che il Governo formalmente deliberi. In ogni caso, il Governo, secondo le normali regole di correttezza, ha il dovere di farsi motivatamente carico delle obiezioni presidenziali, non l’obbligo di piegarsi, poiché appunto non si tratta di un veto assoluto. Nella prassi è accaduto talvolta che obiezioni presidenziali abbiano condotto il Governo a rinunciare al decreto legge di cui avrebbe voluto proporre l’emanazione. Ma la prassi mostra soprattutto una tendenza all’uso largo quando non addirittura francamente abusivo della decretazione d’urgenza da parte di tutti i Governi, anche in casi di assai dubbia necessità e urgenza, e tale uso raramente ha trovato un argine nel potere del Presidente di formulare le sue obiezioni, confermando anche per questa via che si tratta di un potere essenzialmente governativo. Basti pensare alla incostituzionale prassi della “reiterazione” di decreti legge non convertiti tempestivamente dalle Camere, che portava a eludere il termine costituzionale dei sessanta giorni, e che è stata fermata solo da una sentenza della Corte costituzionale, la n. 360 del 1996. O ai più recenti casi in cui la Corte costituzionale, che pure ritiene di potere censurare un decreto legge, specie se già convertito in legge dalle Camere, solo in mancanza “evidente” dei presupposti di necessità e di urgenza, è stata costretta a dichiarare la incostituzionalità di disposizioni di decreti convertiti in cui la ”evidenza” di tale mancanza di presupposti era innegabile (sentenze n. 171 del 2007, n. 128 del 2008).
Il sistema costituzionale, che consente per ragioni di urgenza la sostituzione del Governo al Parlamento ma la considera come eccezionale e provvisoria, e affida al Capo dello Stato un potere di controllo e di veto sospensivo, non assoluto, al Parlamento la decisione definitiva e alla Corte costituzionale il compito di sindacare in definitiva la costituzionalità del decreto, pur dopo la conversione in legge, è ispirato a equilibrio e saggezza. La prassi ha mostrato sinora più tendenze all’abuso dello strumento che limiti eccessivi al suo impiego. Non sembra dunque che si ponga, in alcun modo, una esigenza di ripensare a livello costituzionale tale sistema. E, caso mai, un ripensamento potrebbe andare nel senso di una ulteriore limitazione del potere di decretazione, magari in connessione con una revisione dei regolamenti parlamentari che meglio assicuri tempi certi per le deliberazioni legislative delle Camere.

 

Foto: da www.quirinale.it

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20 commenti

  1. Angelo Summa

    Per approvare il lodo Alfano sono stati sufficienti 23 giorni, dalla presentazione del disegno di legge alla Camera alla sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, e questo malgrado l’ostruzionismo delle opposizioni. Governo e maggioranza dopo le ultime riforme, compresa quella elettorale, hanno in realtà strumenti adeguati per governare. In realtà andrebbero riequilibrati i rapporti tra maggioranza e opposizioni, a favore di quest’ultime, sfavorite negli ultimi decenni da un dibattito che ha centrato tutta l’attenzione solo sul tema della governabilità.

  2. luigi zoppoli

    Ringrazio il Prof. Onida per l’articolo. Chiaro, conciso ma esaustivo.

  3. Giuseppe Pozzana

    Premesso che non sono un giurista, secondo me non si da sufficiente risalto al comma con il quale si apre l’art. 77 della Costituzione. Questo infatti dice "Il Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria". In altre parole l’esercizio del potere legislativo da pare dell’esecutivo è sostanzialmente vietato salvo (appunto) "in casi straordinari di necessità e d’urgenza". La decretazione d’urgenza iinsomma è intesa come deroga straordinaria ad un divieto, non come procedura ordinaria per affrontare questioni urgenti. Reinquadrare in tal modo il tema della decretazione d’urgenza pone a mio giudizio la questione sotto una luce del tutto nuova rispetto a quanto sinora si è fatto.

  4. Gaetano Vecchione

    Egregio Prof. Onida, la ringrazio molto per il suo chiarimento, puntuale e limpido. In passato, come per il caso degli ultimi giorni, sembra chiaro che i governi ricorrano al decreto legge abusando della potenza di tale strumento. Sembra chiaro, inoltre, che il Presidente della Repubblica possa porre un veto assoluto ai decreti solo quando questi siano di chiara natura "eversiva". Chiariti gli aspetti tecnici sul processo di formazione del decreto legge, vorrei un suo parere in merito alla questione della sua leggittimita’ in presenza di una chiara contrapposizione con sentenze di Corti d’Appello, Cassazione, ecc. In sintesi, la mia domanda è: il decreto legge degli ultimi giorni ha messo in discussione gli equilibri istituzionali della nostra Repubblica? Grazie Gaetano Vecchione

  5. BOZZER GUIDO

    Ritengo il comportamento del Capo dello Stato costituzionalmente ineccepibile. E tale anche sotto il profilo “congiunturale”: abuso della decretazione d’urgenza da parte del Governo, strumento tecnicamente inapplicabile in risposta ad una sentenza di Cassazione.

  6. Pietro Blu Giandonato

    Attende volteggiando dall’alto che tutti gli ostacoli, tutte le vittime cadano. Uno per uno. Inesorabilmente. Il suo disegno sta giungendo a conclusione, e non ha fretta. Con spietatezza e opportunismo coglie ogni occasione per screditare il nostro Stato, per demolirne ogni certezza, costruita col sangue, il sudore e le lacrime. La Costituzione – sovietica e comunista ovviamente -, il Presidente della Repubblica – ex comunista anche qui ovviamente -, la Magistratura – prima solo sovversiva, ora anche assassina -. Non risparmia colpi, non sfugge al suo cinismo nemmeno il dolore e la disperazione di un padre, una madre e una figlia, utili per demolire i suoi ostacoli. Verso l’inesorabile vittoria della sua ideologia fatta di plastica e paillettes, verso il coronamento della sua persona a Presidente della Repubblica Italiana. Con o senza legge elettorale presidenziale.

  7. Bruno Stucchi

    La costituzione italiana (che tutti ci invidiano?) è così chiara da richiedere un sinedrio di anziani sacerdoti che la leggano e la interpretino ed emanino, come le sacerdotesse di Apollo, vaticini altrettanto opinabili e discutibili. Il trionfo della chiarezza!

  8. silvio

    Francamente fatico a capire quale sia il problema, sia il governo che il PDR hanno esercitato i propri poteri. Il PDR ha esternato formalmente le sue perplessità in merito alla decretazione d’urgenza, il governo, nella pinezza dei suoi poteri, ha deciso l’iter procedurale che riteneva consono per questa questione. Ci si scandalizza del fatto che manchi la necessità e l’urgenza, ma siamo sicuri che tutti i decreti legge emanati sino ad ora abbiamo queste due caratteristiche? I decreti per la sicurezza hanno la necessità e l’urgenza? Il decreto anticrisi ha la necessità e l’urgenza? ecc.. Certo sono tutte materie importanti e che necessitano di essere normate, ma siamo sicuri che il parlamento non abbia avuto tutto il tempo per discuterle e quindi si dovesse procedere obbligatoriamente per decretazione d’urgenza? Io penso di no. Penso che la decretazione d’urgenza andrebbe rivista, ma solo per renderla meno agevole. Un esecutivo che legifera, e poi spesse volte ponga la fiducia al parlamento, non credo rispetti la divisone dei poteri. Qui non si tratta di strappo tra PDR ed esecutivo, ma semmai di attacco a tutti i cittadini che nella costituzione credono senza se e senza ma.

  9. antonia fasano

    Non vi pare che da quando si è insediato questo Governo non fa altro che emanare Decreti finalizzati principalmente a parare le malefatte del "Premier"? Erano tutti inerenti casi straordinari, come prescrive la Costituzione? E il nostro Presidente Napolitano, solo ora si ricorda di porre il veto sospensivo sull’ultima pazzia di questo Governo? Continuiamo a farci prendere per i fondelli.

  10. zoilo spinella

    Ho l’impressione che per motivi politici di parte si voglia dare un’interpretazione dell’art. 77 non completa. Non vedo caro professor Onida dove sia scritto che la Cost. affidi al Capo dello stato un potere di controllo e di veto sospensivo. Leggo invero che la responsabilità del decreto è del governo e che i regolamenti parlamentari affidano alle camere il giudizio sulla necessità e l’urgenza. Anche la bicamerale presieduta da D’Alema, che oggi si scandalizza per le pretese del Governo, aveva proposto che il Presidente emani i decreti. Può chiederne il riesame; se il governo li approva nuovamente il decreto deve essere emanato. D’altra parte nemmeno Mussolini aveva questo potere, se la legge n. 100 del 31 genn. 1926, sanciva che “il giudizio sulla necessità e sull’urgenza non è soggetto ad altro controllo che a quello politico del parlamento". La nostra costituzione democratica e antifascista riconosce al Capo dello Stato quel potere che non avevano il Re e Mussolini?

  11. Vince

    Sul punto esaminato dall’articolo, nulla da eccepire. La figura del Presidente della Repubblica, poi, è forse ciò che di meglio possiamo offrire dal punto di vista istituzionale. Tuttavia, non vorrei che il lettore sia involontariamente fuorviato dal tema più ampio che è davvero in ballo: la necessità primaria di una riforma costituzionale in Italia. Una riforma che, a detta di molti studiosi seri della scienza politica, è urgentemente richiesta proprio per riequilibrare quei poteri fondamentali che si vuole salvaguardare. Il Presidente della Repubblica, salvo in casi rari come quello dell’articolo, non può garantire loro indipendenza ed equilibrio, ma semmai solo richiamare le parti a un generale rispetto della Carta (e non credo proprio questo possa bastare in democrazia). A quando un dibattito serio su questo tema?

  12. Andrea Marrucci

    Ricordo dai tempi dell’esame di Diritto Costituzionale (fine anni ‘90) il dibattito sull’uso (abuso) della decretazione d’urgenza. Concordo sulla necessità di una revisione dello strumento, ma in senso restrittivo. La governabilità non c’entra nulla. Semmai il fronte su cui operare, oltre alla semplificazione dei due rami del Parlamento (una sola camera, riduzione del numero dei parlamentari) è quella di una definitiva riforma dei regolamenti parlamentari, che assicurino chiarezza di tempi/procedure, diritti e garanzie per le opposizioni. Ringrazio Onida: mostra quanto sia equilibrato l’impianto di separazione dei poteri e l’architettura di pesi e contrapposi tra questi voluta dai nostri costituenti, peraltro non “filo sovietici”: fa tristezza un Presidente del Consiglio che ignora la sintesi tra diverse culture politiche che trovò la sua forma più alta proprio nella Costituzione, che è sotto attacco (come definire altrimenti sentenze passate in giudicato-bloccate da ministri e cardinali? Il Presidente del Consiglio che vuol bloccare il Presidente della Repubblica modificando “da solo” la Carta?) ma che dobbiamo difendere come il bene più prezioso.

  13. Tommaso

    Il decreto dei pieni poteri, conosciuto anche come Legge dei pieni poteri, (in lingua tedesca, Ermächtigungsgesetz) è il termine con cui venne indicato il provvedimento approvato dal parlamento tedesco (Reichstag) il 23 marzo 1933. Questo decreto rappresentò il secondo passo – il primo fu il Decreto dell’incendio del Reichstag – compiuto dal Partito nazionalsocialista per instaurare una dittatura utilizzando gli strumenti legali messi a disposizione dalla Repubblica di Weimar. Il decreto dei pieni poteri permise al Cancelliere Adolf Hitler ed al suo gabinetto di promulgare leggi senza l’approvazione del Reichstag, concentrando di fatto nelle sue mani il potere legislativo e quello esecutivo. Da notare che Adolf Hitler non sospese mai formalmente l’impalatura della Repubblica, la svuotò dall’interno con oculati provvedimenti di questo tipo.

  14. fulvio angelini

    Complimenti. L’articolo è perfetto nella sua chiarezza e linearità. E spero che possa aiutare le persone serie e responsabili che pure siedono in parlamento a svolgere degnamente il loro compito istituzionale. Grazie alla saggezza e alla dottrina del prof. Onida.

  15. Rino Ruggeri

    La Sua trattazione è esemplare nel porre il tema dell’equilibrio dei poteri che in ogni democrazia esiste ed infatti tutte le costituzioni ne prevedono l’esercizio. I padri costituenti furono davvero illuminati e saggi nel determinare nella prima parte prevalentemente i diritti di tutti, dal singolo cittadino fino al Capo dello Stato. Ora in effetti la decretazione di urgenza è diventato un malcostume generalizzato ed in particolare ora che i deputati e senatori sono dei nominati la possibilità che il parlamento possa denunciare questo abuso è praticamente nullo. Bisogna fare attenzione più ai cambiamenti sostanziali della prassi che alle riforme che si possono prevedere. Infatti il riferimento alla nascita del nazismo sensa il bisogno di abrogare nulla è emblematico. Chi si indigna per questi paragoni col passato deve però considerare che nell’era moderna europea i due casi verificatisi sono quelli che sappiamo e sono passati in questo modo. Peraltro la propensione del capo del governo a mal sopportare le regole è risaputa e messa in pratica ogni giorno non certo per colpa mia che lo rilevo.

  16. luca santoro

    Egregio prof. Onida, l’inquadramento costituzionale della vicenda è chiaro e condivisibile. Vorrei in proposito sottoporLe un dato, una riflessione e una domanda. Il dato: su 45 leggi approvate in questa legislatura 44 portano la firma del Governo. Di queste, 25 sono conversioni di decreti. Finora il Parlamento è riuscito a proporre ed approvare una sola legge. Se questi sono i numeri, è evidente che la nostra classe politica dovrà porre mano a qualche riforma per consentire un riequilibrio dei poteri e restituire dignità (almeno) al Parlamento. Altro dato: il Presidente della Repubblica, controfirmando ogni decreto, non può dirsi estraneo a questo stato di cose. La riflessione:Caso Englaro: improvvisamente dalle stanze del Quirinale echeggia un coraggioso “no!” dinanzi all’ennesimo, inaccettabile ricorso alla decretazione d’urgenza per coprire gravi e protratte inadempienze legislative (Peppino Englaro, se non erro, espose il caso in una lettera al presidente Ciampi nell’anno 1999.) La domanda: ritiene che la ferma presa di posizione del Presidente Napolitano sia stata dettata da obiettive e plausibilissime ragioni istituzionali o da soggettive ragioni di coscienza?

  17. decio.

    Chiar. mo Prof. Onida, nel caso di Eluana, è stato violato l’art. 101, comma 2, cost., poiché è stata applicata una legge inesistente mai votata dal parlamento. In Olanda, l’eutanasia esige il consenso scritto (poichè legalemente previsto), in USA, il testamento biologico esige il consenso scritto (legalmente previsto), in Italia il consenso informato al trattamento sanitario (o una semplicissima dimessione volntaria dalla struttura esige i consenso scritto). In assenza di una legge andava applicato il principio del consenso scritto. L’atto deve essere scritto poiché l’ordinamento prevede che l’interesse da tutelare esige, in quel contesto, l’atto scritto. Forse sbaglio?

  18. Maurizio Maggini

    Premessa la massima comprensione e partecipazione al dolore dei genitori, osservo con il dovuto rispetto, che ad Eluana Englaro era stato staccato il sondino ossia sospese l’idratazione e l’alimentazione, dando inizio a ciò che l’avrebbe condotta dove ben sappiamo. Se questo non era uno stato di necessità ed urgenza non saprei a quale altra situazione applicare tale prinicpio.

  19. Silvano Reggio

    Mi sembra che la cosa sia già stata spiegata, se ho capito bene. Non esisteva alcuna urgenza perché il decreto non può essere retroattivo passando sopra una una sentenza definitiva, per cui non era applicabile ad Eluana. E’ stata la solita legge per una persona sola, o meglio uno spot maldestro ad uso dei consumatori integralisti.

  20. girolamo caianiello

    Poiché lo stesso art.87 Cost. subordina l’iniziativa legislativa del Governo all’autorizzazione del Capo dello Stato, la natura e la funzione di questo atto mi sembrano escludere che anche contro il suo diniego possa prevalere, come ritiene Onida riguardo alla "emanazione" di decreti legge, la volontà del Governo,. Il risultato mi pare un po’ illogico, in quanto il potere di adottare misure legislative con efficacia normativa immediata verrebbe ad essere meno condizionato di quello -meno "pericoloso"- di proporle semplicemente all’approvazione delle Camere. Così, mentre per Onida il Governo avrebbe potuto legittimamente resistere al dissenso presidenziale sul "decreto Englaro", non avrebbe invece potuto farlo se il PdR si fosse rifiutato di autorizzare la presentazione del disegno di legge sulla materia.

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