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COSTA PIU’ IL CONTROLLO DEL CONSULENTE

Mettere sotto controllo gli incarichi esterni nella Pa per ottenere un significativo contenimento della spesa pubblica è un obiettivo sacrosanto in termini generali. Ma computando i costi della gestione necessari per giungere all’incarico di consulenza e quelli del contenzioso generato dalle norme, si scopre che la spesa è uguale o maggiore a quella che si vorrebbe risparmiare. Se la spesa per incarichi è considerata improduttiva, allora aboliamola. Altrimenti, è più utile fissare un tetto entro il quale gli incarichi sono sempre ammessi, anche in via fiduciaria.

L’attenzione del legislatore si è soffermata spesso, in questi anni, sulle “consulenze” o, comunque, sugli incarichi a esterni, conferiti dalle pubbliche amministrazioni.
Ne è derivata una produzione normativa alluvionale, che ha introdotto regole su regole, intervenendo in modo diretto o indiretto sull’articolo 7, comma 6, del Testo unico sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, ormai intelligibile solo da veri e propri esegeti del diritto.
L’intento è apprestare una serie di regole, presupposti, condizioni, procedure, alla base del conferimento degli incarichi, fidando che la creazione di un “percorso a ostacoli” comporti realmente un risparmio della spesa e una razionalizzazione.
Occorre, però, chiedersi quale sia il concreto intento e il relativo beneficio cui voglia pervenire la normativa e, rilevati questi, considerare quale efficacia essa produca.

IMPATTO FINANZIARIO

È opinione comune e diffusa che occorra mettere sotto rigido controllo gli incarichi esterni, per ottenere significativi contenimenti della spesa pubblica. Un obiettivo finanziario di questa natura è certamente sacrosanto, in termini astratti e generali.
In concreto, tuttavia, occorre verificare quanta spesa, complessivamente, è destinata agli “incarichi esterni”. Effettivamente, dal conto annuale del personale rilevato dalla Ragioneria generale dello Stato, nel 2007 alla voce “Oneri per personale estraneo all’amministrazione” risulta un importo estremamente alto: 2,5 miliardi di euro. La cifra assoluta è una piccola manovra finanziaria.
È giusto, tuttavia, mettere in rapporto tale spesa con quella complessivamente sostenuta dalle pubbliche amministrazioni per il personale dipendente, compreso il lavoro a tempo determinato e in formazione e lavoro: assomma a 112 miliardi di euro, senza computare gli oneri riflessi; la cifra ascende a 143 milioni di euro, considerando anche gli oneri.
Ora, la spesa per personale estraneo all’amministrazione è il 2,24 per cento della spesa complessiva del personale, se si mette in rapporto alle retribuzioni lorde, al netto degli oneri; la percentuale scende all’1,74 per cento, se il rapporto considera anche gli oneri riflessi.
I numeri dimostrano che il fenomeno degli incarichi esterni risulta molto più contenuto di quanto non sia dato per scontato nella stampa e nei sistemi di comunicazione.

IMPATTO MEDIATICO

Vi è certamente da tenere conto di un elemento ineliminabile nella formazione dell’indirizzo politico: il consenso dei cittadini elettori. È evidente che qualsiasi presa di posizione rivolta a moralizzare e contenere la spesa, non può che premiare gli autori, con una crescita di popolarità, ben attestata dall’attenzione che i media dedicano alla questione. E quella degli incarichi esterni è, sicuramente, una materia calda, in quanto risulta troppo spesso forte il sospetto che dietro al conferimento degli incarichi non stiano sempre esigenze professionali, ma anche altri obiettivi, meno nobili. Le cronache giudiziarie spesso lo dimostrano.
L’indubbia crescita di consenso che qualsiasi lotta agli incarichi esterni può comportare, può portarci a una conclusione: al di là dell’attuazione del principio di buona amministrazione, lo spasmodico intervento del legislatore sul tema può anche essere notevolmente condizionato dalla certezza dei buoni effetti sul piano del favore del pubblico.

IMPATTO GESTIONALE

Sarebbe, allora, opportuno verificare il rapporto tra costi e benefici dell’applicazione delle misure normative in merito al contenimento degli incarichi. È necessario, in premessa, evidenziare che per giungere al conferimento di un incarico occorre gestire una procedura composta da almeno diciotto passaggi, molti dei quali costituiscono veri e propri procedimenti amministrativi di una certa onerosità. E, secondo alcune sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, la procedura vale sia per consulenze di rilevante valore, sia per prestazioni occasionali inferiori ai 5mila euro. È paradossale che, invece, incarichi dirigenziali “esterni”, di durata anche quinquennale e per importi di centinaia di migliaia di euro,  possano essere assegnati senza concorsi, senza procedure, in ragione solo di un rapporto di fiducia tra l’organo di governo ed il destinatario.
Rilevantissime, poi, sono valutazioni “di merito”, cui sono chiamate le amministrazioni sulla sussistenza effettiva di fabbisogni di “elevata specializzazione” o sulla circostanza che l’attività oggetto del contratto rientri effettivamente nella competenza dell’ente o, ancora, sulla evidenziazione di un risultato concreto da ottenere. Valutazioni sulle quali la Corte dei conti può disporre di un sindacato pieno, che in effetti esercita. Come dimostra lo sterminato contenzioso: dal sito della magistratura contabile si rileva che nel solo 2008 sono state emanate 244 sentenze con chiave ricerca “consulenza”; 182 con chiave ricerca “collaborazione”; 100 con chiave ricerca “incarico esterno”.
Il tutto, per circa il 2 per cento della spesa complessiva di personale nella pubblica amministrazione. Forse, computando i costi della gestione necessari per giungere all’incarico, e quelli del contenzioso ingenerato dalle norme, si potrebbe scoprire che la spesa sostenuta è uguale o maggiore a quella che si vorrebbe risparmiare.
Insomma, come troppo spesso accade, l’eccesso di norme, cavilli e codicilli crea burocrazia, contenzioso, spese, proprio in contrasto col principio di buona amministrazione.
Se la spesa per incarichi è considerata improduttiva, il modo meno complicato per ridurla è direttamente abolirla. Altrimenti, rilevando che anche la pubblica amministrazione ha necessità di accrescere le proprie competenze, potrebbe essere più utile fissare un tetto di spesa, perché no, pari al 2 per cento della spesa di personale sostenuta da ciascuna amministrazione, entro il quale gli incarichi sono sempre ammessi, anche in via fiduciaria, ovviamente purché non si vìoli il codice penale. Si ridurrebbero le pastoie amministrative e il contenzioso e si garantirebbe una storicizzazione della spesa. Se invece si vuole ridurla, si possono prevedere percentuali inferiori.

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14 commenti

  1. Marco Tonti

    Credo che il controllo e la valutazione dell’accettabilità degli incarichi esterni potrebbe, alla lunga, essere una cosa buona anche se costosa. Parlando genericamente (non conosco la materia) sottoporre a valutazione le scelte degli amministratori potrebbe portare a un sistema virtuoso. Se si scopre che l’amministratore A dà incarichi in modo inappropriato o inutile, i controlli si concentreranno più su di lui, attenuandoli sull’amministratore B. L’unico tetto che mi pare possa servire è un costo massimo per singola consulenza, e non complessivo sulla spesa. Altrimenti sarebbe come dire che si permette di "regalare" regolarmente (talvolta utilmente, talvolta no) il 2% dei fondi. Insomma, un fondo/amici cui attingere a mani libere. Non una buona cosa se si vuole responsabilizzare chi amministra.

  2. Piccinali Agostino

    …le consulenze rappresenteranno pure solo il 2,24% o il 1,74% del costo del personale della PA, ma sappiamo benissimo che abbiamo una mole tale di personale pubblico che molto probabilmente i 2,5 miliardi potrebbero essere tutti risparmiati ed il lavoro svolto all’interno. Non crediamo che 2,5 miliardi a disposizione per investimenti produttivi o riduzione del debito pubblico farebbero comodo al nostro povero Paese? E qualcuno ha mai calcolato quanti miliardi ogni anno potremmo recuperare se i parlamentari fossero in rapporto di 1 ogni 100.000 italiani e la loro indennità (così come quella degli europarlamentari e dei consiglieri regionali) fosse pari allo stipendio minimo dei dirigenti ? E se il loro vitalizio non fosse regalia a parte ma semplicemente i contributi confluissero in una normale gestione pensionistica senza privilegi, come noi comuni mortali ? E se agli ex parlamentari non venissero rimborsate tuttora le spese autostradali, ferroviarie, ecc. ? Povera Italia, depredata da trafficanti di privilegi ingiustificati!

  3. Paola

    Indubbiamente l’attenzione mediatica e gli obblighi di legge (procedure, obbligo di pubblicazione degli incarichi) hanno reso sempre più complicato il ricorso a consulenze e diminuito l’entità, almeno in termini nominali, della spesa. Una analoga analisi andrebbe però effettuata alla voce "prestazioni" (molto più complessa e più difficile da decodificare) perché sempre più spesso è sotto questa voce che trovano spazio forme indirette di consulenza, a cui si aggiungono miriadi di incarichi che transitano in enti, istitutzioni, consorzi e fondazioni icollaterali alla PA. Purtroppo i bilanci delle pubbliche amministrazioni sono sempre più svuotati di interi pezzi di gestione che sfuggono ad ogni controllo pubblico.

  4. antonio p

    Una volta bastavano i capiufficio che avevano voglia di lavorare ed erano naturalmente responsabili dell’azioni del reparto. Poi hanno inventato i dirigenti fannulloni a fotocopia dei sindacati affamatori dei lavoratori.

  5. donata cappelli

    Il 2% del totale del costo del personale non mi sembra una grande quota. mi sembra enorme invece il totale del costo del personale pubblico (rispetto ai servizi resi). In altri termini, il tema a mio avviso dovrebbe essere rovesciato. il problema non è tanto quello di ridurre il contenzioso cioè di come continuare ad acquisire consulenze riducendone i costi (che cmq è sempre apprezzabile) bensì come ridurre le consulenze! la vera domanda da porsi è: perché tutte queste consulenze esterne in PA? certo, dietro le consulenze spesso si celano manovre non proprio nobili ma c’è anche un altro spaventoso e delicato problema ovvero che spesso gli impiegati pubblici non sanno fare il loro lavoro. non studiano, non sono aggiornati, non sono valutati, non sono premiati né puniti, non sono competitivi, non sono dei professionisti. e per questo, acquisiscono consulenze dall’esterno per definire percorsi e progetti che loro stessi dovrebbero essere in grado di realizzare. lo dico con cognizione di causa: sono stata dirigente pubblico, revisore di enti locali e ovviamente…consulente!

  6. giuanpadan

    Io credo che all’atto del conferimento di qualsiasi incarico ci debba essere una sottoscrizione da parte del dirigente responsabile che "l’incarico viene affidato a persona di professionalità rilevante, con conoscenza universitaria della materia" . A verifica, qualora non ci fossero i presupposti di cui sopra, il Dirigente sarebbe obbligato a rimborsare di tasca propria i compensi agli incaricati. Gli incarichi non dovrebbero essere generici, tipo consulente del Sindaco o del Presidente di qualsiasi Ente o Dirigente, ma specifici per ogni singolo progetto e limitati alla durata del progetto e non legati, per esempio del Sindaco, all’intera durata del suo mandato. Per finire è vero che avete detto relativamente alla nomina dei Dirigenti. Giuanpadan

  7. Gino Muci

    Ritengo vada fatta qualche altra considerazione oltre a quelle fatte dall’illustre autore. a) dei 2,5 miliardi almeno il 50% torna nelle casse dello Stato forma di oneri fiscali, previdenziali ecc.; b) normalmente i consulenti prestano la loro opera in molte più ore della giornata ordinaria di lavoro del personale dipendente; c) i consulenti, nella loro gran parte, con la loro attività, coprono segmenti non altrimenti copribili con il personale dipendente; d) affidare incarico all’esterno determina certezza di esecuzione, al contrario con il personale dipendente non sempre si ha certezza di esecuzione nei tempi previsti.

  8. diego

    Secondo me vanno poste due questioni fondamentali: la consulenza serve o meno? E soprattutto bisogna analizzare le differenze di costo che ci sono tra avvalersi di una consulenza e svolgere lo stesso compito all’interno della pubblica amministrazione. Mi piacerebbe sapere se esistono dati sul lungo periodo che illustrino le differenze di costo tra utilizzo di consulenze e ampliamento della pubblica amministrazione in modo da svolgere all’interno quelle mansioni che prima venivano svolte dai consulenti. Se fosse possibile paragonare le due opzioni anche a seconda del tipo di incarichi sarebbe la situazione più esaustiva.

  9. Dario Quintavalle

    Tipica mentalità aziendalistica applicata al settore pubblico. Se è per questo, il costo per processare e mettere in galera un ladro è spesso assai maggiore del danno economico che egli direttamente procura, per cui, così ragionando, dovremmo chiederci se per lo Stato non sarebbe più economico risarcire direttamente il derubato. A parte questo, il fatto che si spenda in consulenze una somma pari al 2,24% dello stanziamento destinato alla spesa per stipendi dimostra – contrariamente a quanto conclude l’autore – che il fenomeno ha proporzioni scandalose, visto che i consulenti rappresentano un numero certamente inferiore al 2,24% del totale del pubblico impiego. Meglio dunque abolire le consulenze e non pensarci più, visto che l’istituto è stato utilizzato più per foraggiare amici e sodali che per acquisire competenze non presenti all’interno della PA. Sottoscrivo invece, da dirigente pubblico ‘vero’, il passaggio sulla assoluta mancanza di trasparenza e meritocrazia nei conferimenti di incarichi per contratto a dirigenti esterni, argomento che meriterebbe un articolo a parte.

  10. Paola

    Indubbiamente le disposizioni legislative e l’obbligo di pubblicazione degli incarichi hanno ridimensionato, apparentemente, l’entità della spesa. Ma andrebbe verificato, cosa estremamente difficoltosa per enti di controllo esterno, quanto si nasconde alla voce prestazioni, che spesso nascondono consulenze. Inoltre andrebbe esteso il controllo anche a tutti gli enti, consorzi, istituzioni, fondazioni, sotto il controllo pubblico, in cui nomine e incarichi avvengono in spregio alle più elementari norme di trasparenza, di competenza e merito. Purtroppo dagli anni ’90 il fenomeno si è spaventosamente intensificato, con un massiccio trasferimento di costi delle burocrazie di partito sugli enti controllati dalla politica, pregiudicando ogni possibilità di qualificare e modernizzare la nostra pubblica amministrazione a vantaggio dei cittadini. E’ da lì che dovrebbe partire il caro ministro Brunetta. Peccato che sia un sistema che fa comodo a tutto l’arco costituzionale.

  11. roberto puzone

    Voglio ricordare per l’ennesima volta (visto che l’argomento consulenze ritorna ciclicamente), che alcune categorie di consulanze non sono altro che contratti atipici precari generati dal blocco delle assunzioni nella P.A.. Poiché avete nella redazione esperti dell’argomento sono cose che certamente dovreste sapere. Inoltre in queste consulenza sono pure compresi contratti dei ricercatori nelle P.A.. Tali contratti di ricerca, pagati girando fondi esterni a tale scopo versati alla P.A., risultano poi amministrati dall’ente pubblico stesso, che da luogo ai contratti stessi. Tutte le volte che si parla quindi di consulenze, spererei che la vostra redazione abbia ben chiaro in mente cosa comprendone le consulenza e non faccia di ogni erba un fascio, costringendo noi dirigenti della ricerca pubblica, a fare continui salti mortali tra nuove norme bloccatutto e regolamenti vari, mentre i privati ci soffiano gli stessi fondi di ricerca senza alcun limite. Scusate lo sfogo ma ripeto è intollerabile sentire parlare di tetti dimenticando la ricerca finalizzata, perche si finisce per fare polulismo, cosa che per la serieta della vs redazione ritengo sia un errore imperdonabile.

    • La redazione

      E’ certamente vero che occorre distinguere tra incarichi ed incarichi, e l’attività della ricerca si basa, per sua natura, su progetti affidati a ricercatori/consulenti esterni agli enti.
      Ma è proprio il clamore dato al fenomeno delle “consulenze esterne” e all’avversione preconcetta che dimostra il legislatore – salvo, poi, comportamenti amministrativi contrari da parte delle amministrazioni – che induce a fare di tutta l’erba un fascio. Riconducendo il fenomeno a quello che è, alle cifre che muove, si può cominciare a ragionare più consapevolmente ed evitare approcci eccessivamente restrittivi e burocratici, valevoli per l’incarico da 7000 euro, come per quello da 70.000 euro, oppure richiesto dal comune, invece che dall’ente di ricerca.

  12. girolamo caianiello

    In campo internazionale si dà conto, nella programmazione dei controlli, anche del relativo fabbisogno di risorse. Ai nostri fini, comprendiamo qui nella nozione di controllo -al di là delle categorie giuridico-formali- anche i giudizi di responsabilità, di cui parla appunto Olivieri. Questi peraltro non sono programmabili allo stato attuale della normativa, nel senso che il p.m. deve (almeno in astratto) promuoverli tutti in presenza di sospetti illeciti, a differenza dei controlli veri e propri, effettuati invece secondo periodici criteri selettivi e rotativi. Lo specifico tema offre l’occasione, da un lato, per voler conoscere in generale dati sufficientemente analitici sui costi delle varie attività spesate dal bilancio della Corte dei conti, allo scopo di giudicare se la distribuzione risponda ad una condivisibile scala di priorità; dall’altro, per studiare misure legislative che sopprimano adempimenti di scarsa utilità, senza escludere forme di selezione pure nell’azione di responsabilità, ovviamente assicurandone la massima trasparenza. Ai costi dovrebbero infine confrontarsi le somme effettivamente recuperate a seguito delle condanne.

  13. Gerardo Fulgione

    Mi rifiuto di credere che tanti consulenti servano molto alla P.A., allora vuol dire che vi è un difetto a monte: non si e’ in grado (o non si vuole) selezionare le persone piu’ competenti e magari procedere ad una formazione ad hoc per essi. Perché non parliamo chiaro: molti co.co.co. (o "false" P.Iva) servono solo ad aggirare l’art. 97 della Costituzione e piazzare nella P.A. figli, nipoti, parenti, amanti etc… aspettando le ennesime stabilizzazioni in modo da farli entrare al lavoro "dalla porta di servizio". Io mi occupo di gestire le consulenze in un grosso Ente (e per lavoro sto anche studiando il suo ultimo libro) e di veri consulenti che servano ne ho visti pochissimi (qualche studio di ingegneria-arrchitettura ed un esperto di governance), gli altri fanno esattamente il lavoro dei dipendenti.

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