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I CONTI CON LA BOZZA CALDEROLI

L’attuazione del federalismo fiscale non può prescindere dal problema della perequazione interregionale, per i forti divari territoriali del nostro paese. Qual è la posizione della proposta Calderoli sul tema? E’ ancora troppo vaga per dirlo con precisione. Ma le stime suggeriscono che alcune Regioni potrebbero soffrire perdite non irrilevanti, mentre altre avere risorse in eccesso. E’ perciò cruciale indicare regole chiare per la redistribuzione e definire un periodo di transizione. E affrontare la questione delle Regioni a statuto speciale.

I forti divari strutturali che caratterizzano il nostro paese (il reddito imponibile Irpef della Calabria è il 42 per cento di quello della Lombardia) rendono l’attuazione del federalismo fiscale esercizio certamente complesso e pongono a centro del dibattito il ruolo della perequazione interregionale. Proprio su questo punto la nostra Costituzione, all’articolo 119, richiama due principi potenzialmente contraddittori. Da un lato, prevede che la perequazione sia destinata a integrare le risorse dei territori con minore capacità fiscale per abitante (principio della capacità fiscale). Dall’altro, stabilisce che tributi propri e trasferimenti perequativi debbano essere tali da finanziare integralmente le funzioni pubbliche attribuite a Regioni, province e comuni (principio del fabbisogno). Enfatizzare il principio della capacità fiscale oppure quello del fabbisogno porta a letture divergenti della portata della perequazione tra Regioni.

LA PROPOSTA CALDEROLI

A partire da queste due opzioni si è tuttavia registrata negli ultimi tempi un’ampia convergenza su una soluzione intermedia, originariamente proposta dal disegno di legge Prodi sull’attuazione del federalismo fiscale e ripresa ultimamente dalla bozza di disegno di legge Calderoli e dalla proposta della Conferenza delle Regioni. Si tratta di distinguere nell’insieme delle spese di competenza regionale tra quelle riguardanti le funzioni che investono diritti fondamentali di cittadinanza (come la sanità e l’assistenza) e quelle che, per il loro minore significato equitativo, possono essere maggiormente assegnate all’autonomia delle singole Regioni (ad esempio, la formazione professionale o gli interventi a sostegno delle economie locali). Per le prime, la Costituzione prevede la garanzia dei livelli essenziali delle corrispondenti prestazioni su tutto il territorio nazionale, dunque è necessario assicurare a tutte le Regioni le risorse finanziarie sufficienti a coprire i rispettivi fabbisogni di spesa. Per le seconde, non potendosi fissare livelli standard di prestazioni, le Regioni possono scegliere di differenziare il livello dei servizi offerti e pertanto è ragionevole limitarsi alla perequazione tra territori dei gettiti pro-capite dei tributi regionali.
Quando però si cerca di delineare in dettaglio questo schema generale, specificando meccanismi e modalità, gli esiti possono essere significativamente diversi in termini di effettiva assegnazione delle risorse finanziare tra le diverse Regioni. Qual è allora la posizione della proposta Calderoli su questa questione centrale? (1)

LA PEREQUAZIONE SUI FABBISOGNI

Partendo dalla componente di perequazione sui fabbisogni, le scelte fondamentali riguardano l’individuazione delle funzioni su cui si ritiene sussistere la garanzia di un livello essenziale, la determinazione dei corrispondenti fabbisogni di spesa da finanziare, la struttura del fondo perequativo. Sul primo punto, la proposta Calderoli adotta un approccio generoso includendo esplicitamente sanità, assistenza e istruzione (art. 5, comma 1, lettera a), punto 1). È bene ricordare che sanità e assistenza rappresentano oggi circa il 75 per cento della spesa corrente delle Regioni a statuto ordinario e il 60 per cento della loro spesa complessiva. La copertura dei fabbisogni sarebbe quindi garantita per la maggior parte delle spese regionali cui potrebbe aggiungersi anche una parte delle spese per il trasporto pubblico locale per il quale la bozza Calderoli enuncia un vago principio di garanzia di un livello adeguato del servizio su tutto il territorio nazionale.
Esplicita (più di quanto fatto dal Ddl Prodi) è poi la scelta di misurare i fabbisogni di spesa corrispondenti a questi livelli di prestazione non sulla base della spesa storica (ovvero della spesa attuale) ma con riferimento “ai costi standard associati ai livelli essenziali delle prestazioni fissati dalla legge statale, da erogarsi in condizioni di efficienza e di appropriatezza” (art. 5, comma 1, lettera b). Èindubbio che il superamento del criterio della spesa storica rappresenta un passaggio fondamentale per garantire la possibilità di valutazione dell’operato dei politici regionali da parte degli elettori. Ma è anche probabile che un finanziamento basato sui costi standard possa consentire di riequilibrare la spesa, soprattutto sanitaria, sul territorio nazionale con esiti non del tutto scontati.
Più complessa, anche sul piano tecnico, è invece la valutazione delle scelte compiute per quanto riguarda la struttura della perequazione sui fabbisogni (art. 5, comma 1, lettere d e g). Occorre innanzitutto ricordare che secondo la bozza Calderoli le spese relative ai livelli essenziali di servizi verranno finanziate con tributi propri regionali, compartecipazioni all’Irpef e all’Iva e con trasferimenti perequativi. Le aliquote dei tributi e delle compartecipazioni saranno determinate al livello minimo sufficiente ad assicurare il pieno finanziamento dei fabbisogni in almeno tre Regioni. Le Regioni che per quelle aliquote non risulteranno autosufficienti riceveranno un trasferimento dal fondo perequativo, finanziato attraverso la compartecipazione all’Iva, che consentirà di finanziare integralmente i loro fabbisogni.
Lo schema suscita una serie di perplessità. Innanzitutto, fissare l’aliquota di riferimento dei tributi regionali al livello minimo sufficiente per garantire il finanziamento dei fabbisogni in almeno tre Regioni, significa implicitamente lasciare risorse in eccesso rispetto ai propri fabbisogni alle due Regioni che hanno una relazione più favorevole tra fabbisogni, dotazioni fiscali e tributo utilizzato per assicurare l’autosufficienza della terza Regione. Un semplice esercizio è sufficiente a chiarire il punto. Supponiamo di applicare lo schema perequativo ai dati relativi alla spesa storica in sanità (non esistono ancora stime sui fabbisogni standard) e ai tributi a essa dedicati nel 2005. Consideriamo in primo luogo il caso in cui la differenza fra gettiti e fabbisogni venga colmata con una compartecipazione Iva. L’aliquota di compartecipazione necessaria per rendere autosufficienti almeno tre Regioni sarebbe pari al 41,6 per cento. A questa aliquota il Veneto avrebbe risorse esattamente pari ai fabbisogni sanitari, mentre Lombardia e Emilia Romagna disporrebbero di risorse in eccesso, rispettivamente per 2.211 (235 euro pro-capite) e 146 (35 euro pro-capite) milioni di euro. Le altre Regioni registrerebbero un deficit complessivo di circa 15 miliardi, da colmare con i trasferimenti dal fondo perequativo. Per finanziare il fondo occorrerebbe un’ulteriore compartecipazione all’Iva del 18,8 per cento. (2)
Altri elementi critici emergono poi quando si consideri l’evoluzione nel tempo del sistema. Il gettito dei tributi e i fabbisogni non crescono nello stesso modo. Se le aliquote di compartecipazione non sono riviste regolarmente, con il passare del tempo la Regione originariamente in equilibrio potrebbe ritrovarsi con risorse in eccesso o in difetto rispetto ai fabbisogni. Anche il fondo perequativo, potrebbe risultare insufficiente per garantire a tutte le Regioni la copertura dei fabbisogni. La revisione delle aliquote potrebbe risultare complessa.
Meglio allora sarebbe rivedere la proposta Calderoli, per quanto riguarda questi aspetti, secondo due linee. Da un lato, prevedere che l’aliquota di compartecipazione Iva o Irpef venga fissata a quel livello minimo che rende autosufficiente una e una sola Regione (tendenzialmente la Lombardia), evitando in tal modo che di lasciare a talune Regioni (tendenzialmente quelle più ricche in termini fiscali) risorse aggiuntive, non giustificate dai rispettivi fabbisogni a carico del bilancio dello Stato. Dall’altro lato, agganciare il finanziamento del fondo perequativo non a una specifica fonte fiscale (la compartecipazione all’Iva) ma al bilancio dello Stato in generale, con il risultato di garantire nel tempo la piena copertura dei fabbisogni delle diverse Regioni.

LA PEREQUAZIONE SULLE CAPACITÀ FISCALI

Passando alla componente di perequazione sulla capacità fiscali, la bozza Calderoli prevede che tutti i trasferimenti statali, attualmente destinati al finanziamento di funzioni non ricomprese nella perequazione sui fabbisogni ( circa il 25 per cento della spesa corrente attuale delle Regioni a statuto ordinario), siano sostituiti da un aumento dell’addizionale regionale all’Irpef (art. 5, comma 1, lettera h). Il gettito dell’addizionale verrebbe perequato attraverso un fondo orizzontale (ossia le Regioni con maggiore capacità finanziano il fondo, mentre le Regioni a minore capacità ricevono trasferimenti) in modo da ridurre le differenze interregionali di gettito per abitante rispetto al livello medio nazionale (art. 6, comma 1, lettera e). Si prevede esplicitamente anche una correzione a favore delle Regioni più piccole.
È chiaro che il passaggio dagli attuali trasferimenti a un’addizionale Irpef perequata comporterà variazioni nelle risorse a disposizione delle singole Regioni, anche se, data la probabile incoerenza dei trasferimenti attuali rispetto ai bisogni effettivi a livello locale, questa redistribuzione potrebbe migliorare l’allocazione complessiva delle risorse pubbliche sul territorio.
Quale sarà la dimensione delle variazioni? Una stima preliminare può essere ricavata a partire dai dati sui finanziamenti vincolati ricevuti dalle Regioni nel 2006 (al netto dei trasferimenti erogati dalla Ue) e ipotizzando che anche i trasferimenti attualmente destinati al finanziamento del trasporto pubblico siano sostituiti con l’addizionale Irpef (tabella 1).
L’abolizione dei trasferimenti ha un costo complessivo di circa 10 miliardi di euro per le Regioni a statuto ordinario, che potrebbe essere coperto con un’addizionale regionale Irpef dell’1,9 per cento, a sua volta corrispondente a un gettito medio pro-capite di 198 euro. Per perequare integralmente (e non parzialmente come ipotizza la bozza Calderoli) il gettito di tutte le Regioni alla media pro-capite occorrerebbe attivare trasferimenti per circa 1 miliardo. Tuttavia, anche una perequazione totale comporterebbe una significativa redistribuzione di risorse pari a circa 3 miliardi di euro.
La tabella evidenzia chiaramente vincitori e perdenti rispetto alla situazione attuale. Perdenti sono Campania e Calabria, con riduzioni di risorse pro-capite rispetto ai livelli attuali pari, rispettivamente, a 158 e 283 euro. Per compensarle la Campania dovrebbe aumentare la propria addizionale Irpef di ulteriori 2,6 punti percentuali e la Calabria di circa 5. I guadagni si concentrano invece sulle grandi Regioni del Centro-Nord. Risultano poi penalizzate le Regioni di piccole dimensioni quali Liguria, Umbria, Molise, Basilicata (anche se il dato di questa Regione appare sorprendentemente elevato e va preso con cautela) e in effetti la bozza Calderoli prevede qualche aggiustamento a loro favore.
Guadagni e perdite non aumentano necessariamente nel caso in cui la perequazione sia soltanto parziale, come sembra prevedere la bozza Calderoli. (3)
Le non irrilevanti perdite di risorse che alcune Regioni dovranno soffrire per l’applicazione della perequazione sulla capacità fiscale rendono cruciali due elementi del progetto federalista. Il primo, è la definizione di regole chiare e politicamente sostenibili per il periodo di transizione nel passaggio al nuovo regime. Il secondo è la previsione delle modalità con cui anche le Regioni a statuto speciale dovranno concorrere alla perequazione interregionale con lo scopo, tra l’altro, di liberare risorse che consentano di ammortizzare la transizione delle Regioni ordinarie perdenti.

Tabella 1 in formato pdf

(1) Si fa qui riferimento alla bozza del ddl fatta circolare il 24 luglio e pubblicata sul Sole-24Ore il giorno successivo ed in particolare agli articoli 5 e 6. La bozza è stata peraltro presentata come suscettibile di successive modificazioni.
(2) Se si utilizzasse l’Irpef per rendere autosufficienti almeno tre Regioni, l’aliquota di compartecipazione dovrebbe essere pari al 31,4 per cento. Risulterebbe sempre autosufficiente il Veneto mentre Lombardia e Emilia-Romagna otterrebbero risorse in eccesso rispettivamente pari a 3.989 (425 euro pro-capite) e 478 (115 euro pro-capite) milioni di euro. Data la maggiore sperequazione regionale dell’Irpef rispetto all’Iva, le necessità perequative aumenterebbero a circa 16 miliardi da coprire con una compartecipazione Iva del 20 per cento.
(3) La tabella simula anche l’ipotesi che alle Regioni a minore capacità fiscale venga consentito di raggiungere solo il 90 per cento del gettito medio pro-capite. Peggiora comunque la situazione di Campania e Calabria.

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16 commenti

  1. luigi zoppoli

    Intanto, l’articolo ho bisogno di "sedimentarlo" per averne una miglior comprensione. Detto questo non per contrarietà al federalismo fiscale, ma in considerazione del contesto economici di crisi piuttosto pesante e della peculiarità italiana del ridotto potere d’acquisto di salari e stipendi, è questo un buon momento? Alcune regioni, è inevitabile, vedranno ridursi le risorse qualunque sia l’ipotesi che sarà adottata e questo non potrà essere privo di conseguenze sinergicamente negative e non solo nelle regioni deboli. In aggiunta a questo dubbio ritengo che l’anaisi del tema richieda anche la scelta di cosa e come si voglia fare per il mezzogiorno. Qualcuno, con sollievo, afferma tanto per lavarsene le mani, che ci sono i fondi comunitari. Ma il problema in quelle sfortunate terre non è mai stato quello delle risorse ma quello delle classi dirigenti. In ogni caso che il mezzogiorno debba essere zavorra o opportunità sarebbe davvero giunto il momento di deciderlo. E soprattutto di concretizzare una decisione chiara e trasparente.

  2. Felice Di Maro

    Premesso che il federalismo fiscale non potrà dare risposte sulla disparità delle aree geografiche che convenzionalmente vengono in generale indicate come Sud e Nord, ritengo che sia importante dibatterne gli orientamente in campo. Ma quali sono gli obiettiovi? Se il prelievo fiscale è considerato una tassa, questa dovrebbe continuare ad essere in proporzione al reddito o no? Oggi le tasse nell’insieme non sono in proporzione all’erogazione dei servizi sia di quelli minimi che di quelli legati alle aspettative dei cittadini che sonpo in funzione della crescita della società. Federalismo fiscale per che cosa? Per le opere pubbliche e per la sanità o anche per una erogazione di servizi di assistenza alla persona che magari non è più autosufficiente o che vuole elevarsi e non ha le risorse finanziarie per frequentare corsi di laurea o scule in generale? Non discutere anche dei diritti che sono sempre in divenire significa cambiare tutto per non muovere niente. Se si arriverà asd una legge di riforma del sistema del prelievo fiscale per legge vanno elencati gli obiettivi, e di crescita delle regioni e di quella di tutti i cittadini indipendentemente dalla loro residenza e domicilio.

  3. Marco Esposito

    Vorrei, se possibile, un chiarimento. Nella bozza Calderoli si dice esplicitamente che l’istruzione sarà tra i capitoli devoluti alle regioni, con perequazione al 100%. Nel vostro articolo si parla di istruzione ma non mi è chiaro se i relativi costi finiscono nella tabella. Secondo Bordignon, la nuova spesa delle 15 regioni ordinarie sarebbe di oltre 33 miliardi ma con spese procapite molto differenziate (si va da 535 dell’Emilia ai 1.008 della Calabria) per cui se si viaggia com’è giusto verso i costi standard le Regioni del Sud dovrebbe prendersi il compito di sanare anomalie che, immagino, si saranno stratificate nei decenni.

    • La redazione

      Nelle nostre simulazioni sul funzionamento del sistema perequativo riguardate le funzioni su cui dovrebbero riconosciuti livelli essenziali delle prestazioni si considerano soltanto le spese regionali per sanità e non quelle per assistenza ed istruzione che pure sono richiamate esplicitamente dal ddl Calderoli.

  4. Michele Garulli

    Una domanda: ha senso attribuire il gettito IVA ( e anche IRES) ad ogni singola regione? Se non mi sbaglio l’IVA viene versata all’erario dalla società nella regione dove ha la sede legale. In realtà viene pagata (cioè rimane a carico) dei clienti della società che ovviamente sono sparsi sull’intero territorio nazionale. Per esempio una catena di supermercati (con sede a Milano e negozi in tutta Italia) versa l’IVA a Milano ma l’imposta resta a carico dei suoi clienti in tutta Italia. Lo stesso vale per l’IRES semplicemente spostando la sede legale di una società da una città all’altra. In questi casi mi chiedo che senso ha parlare di federalismo fiscale?

    • La redazione

      La compartecipazione regionale all’Iva attualmente applicata viene ripartita tra Regioni secondo la distribuzione territoriale dei consumi di contabilità nazionale (di fonte Istat). Dato che la base imponibile dell’Iva non corrisponde esattamente ai consumi di contabilità nazionale si era tentato negli anni scorsi di rilevare in via sperimentale la ripartizione delle vendite dei soggetti Iva in Regioni diverse da quelle dove vi è la sede legale (vedi quadro VT della dichiarazione Iva).

  5. Fabrizio Favre

    Mi interesserebbe se approfondiste in questo contesto la situazione delle regioni a Statuto Speciale. Inoltre mi è stato spiegato che normalmente il federalismo fiscale parte da una federazione di Stati che si crea e decide quante risorse destinare al governo centrale. Noi qui invece stiamo facendo il percorso inverso. Un percorso complicato (in termini tecnico-matematici più ancora che politici) e pericoloso, soprattutto per quanto riguarda l’unità statale. Qual è la vostra opinione in merito?

    • La redazione

      Il ddl Calderoli (come il precedente ddl Prodi sul federalismo fiscale) tratta in termini soltanto vaghi e generali la questione della riforma della finanza delle Regioni a statuto speciale (quanto discusso nel nostro articolo riguarda soltanto le Regioni a statuto ordinario). Si tratta di un problema di grande rilievo che dovrebbe essere affrontato non tanto negando (se ovviamente giustificato) il riconoscimento ad alcune Regioni di maggiori competenze di spesa rispetto alle Regioni a statuto ordinario quanto piuttosto "normalizzando" il loro sistema di finanziamento secondo lo schema generale previsto per le Regioni a statuto ordinario.

  6. Roberta

    E io che sono sarda, vivo a Roma e lavoro a Foggia dove dovrei pagare le tasse? Supponiamo che io le paghi nella regione di residenza, quali servizi mai potrei richiedere a quella in cui lavoro e alla cui economia “non” contribuisco?

    • La redazione

      La ripartizione territoriale delle imposte costituisce un problema assai intricato per tutti i sistemi di federalismo fiscale quando, come nel caso proposto, le molteplici manifestazioni economiche di uno stesso soggetto (la produzione del reddito, il suo impiego, la proprietà di cespiti che influenzano la propria capacità contributiva, ecc.) interessano territori differenti. In generale si utilizzano regole di ripartizione territoriale delle basi imponibile che devono fare i conti anche con l’effettiva disponibilità delle informazioni statistiche necessarie per applicarle. In particolare il ddl Calderoli prevede (con qualche ambiguità) che i tributi che hanno come presupposto i consumi devono essere attribuiti al luogo di consumo; quelli che hanno come presupposto la proprietà di un patrimonio alla localizzazione dei cespiti; quelli basati sulla produzione al luogo di prestazione del lavoro; quelli riferiti ai redditi alla residenza del percettore o al luogo di produzione del reddito.

  7. marco tombetta

    Non vorrei che la proposta calderoli sul federalismo sia della stessa qualità del porcellum.

    • La redazione

      La nostra valutazione generalissima è che la bozza del dl Calderoli, al di là di alcune scelte di fondo discutibili e di taluni profili tecnici da correggere, sia un interessante punto di partenza per la discussione, non radicalmente distante dalla proposta formulata dal governo Prodi nel corso della precedente legislatura.

  8. francesco

    Che ci piaccia o no il Federalismo verrà fatto e verrà fatto dal Sig. Calderoli, il cui obiettivo principale è favorire chi lo ha supportato e chi gli ha dato il voto. E su questo poco potrà fare il ns presidente per il meridione, che con poche battute e qualche slogan ci rende tutti (noi meridionali) felici (vedi caso munnezza a Napoli). Detto questo come premessa, al di là di ogni illusione, e perdonatemi la franchezza, staremo a vedere in che modo verranno garantiti gli equilibri tra regioni così diverse e non ultimo in che modo ci tragheteranno dal vecchio al nuovo, cosa che al solo pensiero mi fà inorridire.

    • La redazione

      Il problema delle modalità di transizione dal vecchio al nuovo regime per le Regioni e gli Enti locali e’ certamente il problema centrale dell’applicazione della riforma del federalismo fiscale. Tipicamente, i livelli di risorse che dovrebbero essere assegnati alle singole Regioni/Enti locali differiscono, come rilevato nell’articolo, in misura consistente dalle rispettive risorse storiche attualmente disponibili. Per evitare una repentina redistribuzione di risorse fra Regioni/Enti locali generalmente si prevede una fase di transizione sufficientemente lunga dal riparto storico delle risorse a quello teorico. Si tratta tuttavia di una soluzione che può incontrare forti resistenze politiche dal momento che la fase di transizione comporta in genere una riduzione delle risorse assegnate ad alcune Regioni/Enti locali, pur in presenza di risorse complessive eventualmente crescenti (la forte redistribuzione di risorse fra le Regioni che accompagnava la pur decennale fase di transizione per l’applicazione del d.lgs. 56/2000 è uno dei motivi che hanno determinato il blocco della sua attuazione). Una soluzione possibile è quella di utilizzare il nuovo regime non per ripartire le risorse complessivamente disponibili bensì solo quelle incrementali che si rendessero disponibili in relazione alla dinamica delle basi imponibile attribuite a livello decentrato.

  9. Nicola Casale

    Inutile che Berlusconi, con le chiacchere, cerca di rassicurare i meridionali sul federalismo fiscale e solo per tentare di mantenere i consensi, il federalismo aumenterà le distanze tra nord e sud, il nord sarà più ricco ed il sud più povero, allora passiamo direttamente alla fase successiva, la secessione, così accontentiamo i leghisti e non se ne parla più.

  10. Matteo

    Una delle contraddizioni del sistema attuale e’ che i governanti regionali hanno incentivi politici a migliorare la qualita’ o la generosita’ dei servizi (dagli elettori), ma nessun incentivo a farlo in modo parsimonioso. La spesa storica dimostra che in alcune regioni i gestori del servizio sanitario non hanno dovuto scegliere fra l’offrire un servizio di qualita’ e abusare del servizio sanitario con pratice clientelistiche. In un regime di federalismo fiscale, i cittadini hanno una responsabilita’ aggiuntiva nella scelta dei propri rappresentanti; il dovere di esercitare, attraverso la societa’ civile, i media e il voto pressione e scrutinio sui governanti nella gestione dei servizi. In assenza di questo meccanismo politico, il federalismo perde la sua principale virtu’. Dato lo stato del sistema democratico di alcune regioni – in cui il candidato con agenda "riformista" rischia la vita – non e’ chiaro fino a che punto i cittadini delle regioni oggi meno efficienti saranno in grado di esercitare adeguate pressioni a riallineare i costi e le prestazioni. Dare a elettori e societa’ civile i giusti strumenti per esercitare scrutinio sara’ centrale alla governance del federalismo.

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