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DUE COMMI PER IL FEDERALISMO

Una particolare interpretazione dell’articolo 119 della Costituzione, fondata sul comma 4, renderebbe di fatto non solo impossibile il federalismo fiscale, ma incostituzionale ogni autonomia di qualunque tipo attribuita agli enti locali. E’ un’interpretazione di parte e non tiene conto del comma 3 che definisce caratteristiche e finalità della perequazione territoriale delle risorse. Altrettanto pericolosa per gli enti territoriali, di qualunque latitudine, delle derive leghiste o secessioniste. Serve una lettura ragionevole della norma costituzionale.

Non sorprendono le posizioni assunte dal presidente della Svimez, Nino Novacco, nel dibattito sul federalismo fiscale. Da sempre, gli economisti dell’associazione sono arroccati su una particolare interpretazione dell’articolo 119 della Costituzione, che renderebbe di fatto impossibile non solo il federalismo fiscale, ma in realtà incostituzionale ogni autonomia di qualunque tipo attribuita agli enti locali. Ma è un’interpretazione di parte, estrema e altrettanto perniciosa per gli enti territoriali di governo, di qualunque latitudine, delle corrispondenti derive leghiste o secessioniste.

UNA LETTURA DI PARTE

Novacco invoca a sostegno della sua argomentazione il comma 4 dell’articolo 119, secondo il quale gli enti territoriali devono ricevere, tramite tributi propri, compartecipazioni e trasferimenti perequativi, risorse sufficienti a “finanziare integralmente le funzioni loro attribuite”. E ne ricava la conclusione che né gli enti del Nord né quelli del Sud possono ricevere minori o maggiori risorse di quanto strettamente necessario al finanziamento integrale di queste funzioni. Dunque, sarebbe incostituzionale la proposta del Consiglio regionale della Lombardia, di cui si discute molto in questi giorni perché parte integrante del programma del Pdl, partito oltretutto plebiscitariamente votato al Sud, in quanto ipotizza che le risorse siano preliminarmente attribuite ai territori, per poi venire ridistribuite da quelli più ricchi a favore di quelli con minore capacità fiscale (cioè, con minori risorse per abitante).
Ma nella foga polemica Novacco, e con lui tutta la Svimez, dimentica due cose importanti. Primo, che logicamente oltre che letteralmente, il comma 4 è preceduto dal comma 3, che definisce caratteristiche e finalità della perequazione territoriale delle risorse. E il comma 3 afferma appunto che scopo della perequazione non è il “finanziamento integrale delle funzioni”, ma attribuire risorse compensative ai “territori con minori capacità fiscale per abitante”, esattamente come previsto nella proposta lombarda. Secondo, Novacco non si chiede chi e come dovrebbe definire la quantità di risorse necessarie per il “finanziamento integrale delle funzioni” né quali sarebbero le conseguenze di tale definizione. Se, come del tutto probabile, fosse lo Stato nazionale a dover definire la spesa “necessaria”, la conseguenza logica sarebbe la totale eliminazione dell’autonomia degli enti territoriali. Infatti, se lo Stato nazionale ha già definito ex ante quanto devono spendere per ciascuna funzione che svolgono, dalla assistenza sanitaria fino al finanziamento della fiera di paese, quale sarebbe il loro ruolo? Spendere di più o di meno di quanto stabilito dallo Stato per ciascuna funzione sarebbe in conflitto con la Costituzione; ma se Regioni, comuni e province non possono decidere come spendere le proprie risorse, non si capisce perché dovremmo tenerceli. Qualche ufficio statale locale incaricato di portare a termine i compiti attribuitigli dallo Stato sarebbe più che sufficiente.

UN’INTERPRETAZIONE RAGIONEVOLE

La realtà è molto più semplice. Il legislatore costituzionale, nella sua profonda saggezza, ha cercato di contemperare nella formulazione dell’articolo 119 due esigenze entrambe ragionevoli, ma che risultano in parte contraddittorie nel contesto italiano, data la distribuzione esistente delle risorse e della spesa pubblica sul territorio. Da una parte, la necessità di garantire un’autonomia effettiva agli enti locali, specificando che questi hanno un diritto prioritario alle risorse tributarie sollevate sul proprio territorio, così come avviene in qualunque sistema federale. Dall’altra, la garanzia che devoluzione di risorse e successiva perequazione, non comportino per alcuni enti territoriali l’incapacità di offrire i servizi che sono tenuti a offrire. Entrambe le esigenze sono ragionevoli, è dunque necessario arrivare a un’interpretazione altrettanto ragionevole dell’articolo 119, tralasciando le letture estreme e unilaterali.
L’unica interpretazione ragionevole è che gli enti territoriali di governo siano finanziati sulla base del principio del fabbisogno (o della “spesa necessaria”) per le funzioni che investono diritti fondamentali di cittadinanza, gli stessi attribuiti alla legislazione esclusiva dello Stato dalla lettera m dell’articolo 117: sanità, istruzione, assistenza. E, viceversa, siano finanziati sulla base del principio della capacità fiscale per le restanti funzioni, su cui non esiste un interesse nazionale così palese. Dunque, sbaglia la Lombardia perché propone un’attribuzione delle risorse senza chiedersi cosa queste dovrebbero finanziare, e perché propone un vincolo alla perequazione interregionale (il 50 per cento della capacità fiscale media), senza chiedersi se il vincolo sia compatibile con il finanziamento delle funzioni fondamentali di tutti gli enti territoriali. E sbaglia la Svimez perché nella sua difesa aprioristica degli interessi degli enti locali del Sud finisce con il sacrificare anche gli spazi di autonomia essenziali a questi, come a tutti gli altri.

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11 commenti

  1. Ettore Jorio

    Trovo molto corretta l’analisi e le critiche mosse da Bordignon alle osservazioni fatte da Novacco. Interessante il coniato principio del fabbisogno ovverosia della spesa necessaria a soddisfare i diritti sociali, salvo a non comprendere a chi spetterebbe però la sua determinazione. Credo, infatti, che uno dei problemi fondamentali del federalismo sia rappresentato proprio dalla corretta determinazione di quanto occorre ai "territori con minore capacità fiscale" per rendere esigibili i livelli essenziali delle prestazioni riferiti ai diritti di salute, assistenza, istruzione e trasporti pubblici locali. Una delle soluzioni offerte (anche dal ddl delega del 3 agosto 2007) è quella dei costi standard. Il problema è capire quali siano. Non credo affatto che siano, pertanto, affidabili le affacciate teorie sulla cd "fiscalità compensativa" (Berlusconi dixit) fino a quando non saranno individuati i gap qualitativi da soddisfare. Bisognerebbe percentualizzare meno la perequazione e riempire più di contenuti gli obiettivi da conseguire in termini di servizi essenziali.

  2. daniele

    D’accordo con le conslusioni dell’articolo, credo però che qualsiasi discorso in materia rimaga vago e vano senza specificare: a) come viene calcolata la "spesa necessaria" b) come viene calcolata la "capacità fiscale". Tradotto: a) in un paese in cui il costo sostenuto dal pubblico per determinate prestazioni presenta delta di 1 a 10 oppure risultati in termini di efficacia del tutto incomparabili o, ancora, impegno della "macchina" pubblica (efficienza, produttività, rapporto dipendenti/popolazione, ecc.) assolutamente diversificato, come e da chi è definito uno standard? b) che significa affermare che un territorio ha "minore capacità fiscale" senza tener conto dell’intensità di evasione?

  3. Alessandro Petretto

    La linea espressa da Bordignon è certamente ragionevole e condivisibile, ma sono utili due precisazioni. La prima è che il principio della perequazione in base al fabbisogno non esclude che le regioni possano spendere più o meno del fabbisogno standardizzato. Nel primo caso dovranmno però ricorrere esclusivamente alla fiscalità regionale per il supplemento e nel socondo dovranno dimostarre di essere comunque cacaci di applicare i livelli essenziali definiti a livello nazionale. La seconda precisazione è un pò amara per i fautori dell’autonomia e del riconoscimeno delle differenze territoriali. Se si perequa sulla base del fabbisogno sanità, istruzione e assistenza (e qualcuno dice anche trasporto pubblico locale) cosa rimane al principio della capacità fiscale? Le mitiche fiere di paese e poco altro. Inoltre, quanto più si ricorre al principio del fabbisogno quanto più stringente deve essere il commitment del governo centrale di non intervenire ex-post a copertura dei disavanzai. Sarà cosi?

  4. Bruno DeLeo

    La determinazione dei fabbisogni di spesa o dei costi standard rischia di sollevare polemiche infinite capaci di rinviare l’attuazione del federalismo fiscale alle calende greche! Perchè non rifarsi alla spesa storica assumendo che essa rappresenti l’effettivo fabbisogno e perequare in base alla capacità fiscale riferita al pil regionale solo gli incrementi successivi all’anno di inzio del nuovo sistema di finanziamento.

  5. bellavita

    Più che un commento è una domanda. non sono mai riuscito a capire che fine ha fatto il deficit delle ferrovie regionali, dopo che sono state staccate da trenitalia, che ha molto migliorato il suo bilancio. E’ una bomba a orologeria mascherata coi ritardi dei consuntivi? o c’è un fondo nazionale per i trasporti che, come copre il deficit degli ATM ecc, copre anche questo?

    • La redazione

      La storia dei trasporti locali in Italia – cioè in pratica della loro finta decentralizzazione, fino agli interventi decisi con l’ultima finanziaria – è una storia interessante, ma che richiederebbe un pò di tempo e spazio per essere raccontata bene. Prometto di farlo, prima o poi.

  6. Marco Esposito

    Da meridionale, mi preoccupa l’argomentare della Svimez: non credo che il Sud possa affrontare la sfida del federalismo fiscale aggrappandosi all’interpretazione pur dotta e appassionata di qualche comma. Perciò vorrei provare a cambiare il punto di partenza e partire dalla fine: nel nuovo sistema federale un ospedale modello che secondo qualsiasi parametro di controllo cura a dovere i pazienti, se si trova a Reggio Calabria deve avere le stesse risorse di una analoga struttura di Reggio Emilia? Se la risposta è “No, perché i calabresi sono più poveri e quindi meritano un’assistenza di minore qualità” allora tanto vale dividere l’Italia in più staterelli e ognuno per la sua strada. Se la risposta è “In teoria sì, ma tanto al Sud strutture del genere non esistono” allora si può ragionare. Perché il federalismo ha senso proprio se stimola il Mezzogiorno a spendere bene i soldi e a recuperare efficienza. Di sicuro però il modello proposto dalla Lombardia non garantisce risorse sufficienti neppure nell’ipotesi di un Sud improvvisamente virtuoso. E ciò è francamente inaccettabile.

    • La redazione

      Nel mio modello di interpretazione dell’art.119, la sanità rientra nelle categorie che devono essere finanziate sulla base di una stima dei costi efficienti di produzione degli standard (livelli essenziali di assistenza) in ciascun territorio. Qualunque sistema perequativo che non garantisca questi standard in ciascuna regione è dunque a-fortiori inaccettabile.

  7. Mario Brusasco

    Con tutti gli sciagurati errori commessi in Italia negli ultimi cinquanta anni ci mancava ancora questa del federalismo, compresa la sottospecificazione chiamata "federalismo fiscale". Costi aggiuntivi, ulteriore disgregazione del fragile senso unitario, moltiplicazione di burocrazia, in sostannza danni, danni, danni. Un Paese che ha un bisogno quasi disperato di ricerca scientifica, di ripristino di serietà, semplicità e valore educativo degli studi in ogni ordine e grado, cominciando dalla scuola primaria fino all’università, di taglio di sovrapposizioni, sprechi ed enti inutili, di riacquisire un senso etico diffuso, di sviluppo dei trasporti ferroviari ordinari con massiccio incremento degli strumenti di intermodalità, compresa l’interconnessione con le vie marittime, ecc, di un rilancio vero del turismo, in cui perdiamo risultati sullo scenario internazionale a ritmo di una posizione all’anno, ecc, ecc., ebbene questo Paese va a perdersi in cose dannose. I problemi del mezzogiorno sono ed erano ben noti, le debolezze (più recenti) del centro-nord anche, chiare e note. La risposta alla diagnosi doveva essera tutt’altra.

  8. Marco Cozzoino

    Egr. prof. Bordignon, ho trovato calzante ricco di spunti il contributo del prof. Giannola sull’ultimo numero della rivista "Mezzogioro Europa" ( http://www.mezzogiornoeuropa.it/admin/files_upl/080605060641%20giannola.pdf) consultabile sul sito web : http://www.mezzogiornoeuropa.it Il prof. Giannola mette, mi sembra, a nudo una serie di incoerenze nel DDL della Regione Lombardia a dir poco "macroscopici" che mi lasciano francamente stupito ( vd. appropriazione dell’ 80% dell’IVA imposta di consumo e non di "produzione"; effetto distorsivo delle manovre rientro della spesa pubblica con avanzi primari etc. ).

  9. Mario Brusasco

    Mi dispiace che quasta discussione si sia di fatto interrotta all’agosto 08. Su un tema così importante non si è mai consentito nel bel paese un vero dibattito in contraddttorio. Quando la "gioiosa macchina del conformismo nazionale" si è messa in moto sul tema del federalismo (anni 92- 94 grossomodo) i pochi dibattiti sono stati "quale federalismo"? Come se questa ennesima (e dannosa) baggianata fosse scontata e scritta nel destino della patria. Comunque ci tengo a ribadire la mia totale contrarietà.

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