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CONSIDERAZIONI (CRITICHE) SUL 5 PER MILLE

Diverse voci della politica e della società civile hanno chiesto che il 5 per mille sia rafforzato per divenire un sistema stabile e generalizzato per il sostegno delle attività del terzo settore e della ricerca. Si tratta di uno strumento di finanziamento che di per sé presenta indubitabili aspetti positivi. Ma che si rivela anche assai delicato. Soprattutto se assunto come modello di riferimento, rischia di alterare gli equilibri nelle politiche di welfare e di dare un’attuazione distorta al principio costituzionale di sussidiarietà.

L’Agenzia delle entrate ha diffuso i dati definitivi sulla ripartizione delle somme del 5 per mille, destinate dai contribuenti per il periodo di imposta 2006. (1)
Il primo dato che colpisce è il numero estremamente ampio di enti e associazioni che hanno beneficiato della misura. Si tratta di 29.532 soggetti di cui, precisa l’Agenzia, 20.958 sono associazioni. A tale ampiezza di soggetti corrisponde, però, una distribuzione di somme che, per la maggior parte dei beneficiati, è per piccoli importi: solo considerando le associazioni e le onlus, delle 699 pagine di cui si compone l’elenco ufficiale, ben 628 comprendono enti che hanno diritto a somme inferiori ai 15mila euro.
E già questo dato induce a riflettere sulla capacità dello strumento di rappresentare una efficace forma di sostegno per le attività sociali e di ricerca. Nonostante il motto popolare insegni che "poco è meglio di niente", una distribuzione sostanzialmente "a pioggia" non può che destare perplessità.

Risorse pubbliche e decisioni private

Ma, come hanno scritto importanti esponenti politici (2), l’aspetto fondamentale dello strumento è quello della totale libertà di scelta accordata ai contribuenti. Non esistono priorità tra le attività beneficiate, né valutazioni di maggiore o minore importanza dei destinatari delle risorse. Nella logica della "libertà obbligatoria", come direbbe Giorgio Gaber, l’unico criterio che conta è quello della totale autonomia decisionale del singolo.
Tutto questo, in perfetta corrispondenza con quanto accade quando ognuno di noi decide di effettuare una donazione a una associazione o a un ente, prelevando le somme dal proprio patrimonio privato.
Peccato, però, che nel caso del 5 per mille non si tratti di denaro privato, ma di fondi pubblici. Le scelte relative al 5 per mille si qualificano, infatti, come provvedimenti di spesa rispetto a somme che, comunque, confluirebbero nelle casse dell’Erario. Solo che, in mancanza della scelta, sarebbero destinate ad altri scopi pubblici.
Le "libere" scelte private sul 5 per mille si risolvono, quindi, in opzioni "private" di distribuzione di risorse pubbliche, in grado di incidere direttamente sull’attuazione del principio di sussidiarietà. E quale modalità di spesa di denaro pubblico, e non mera destinazione di risorse private, lo strumento va allora valutato.

Esigenze pubbliche e razionalità delle scelte "individuali" di welfare

In primo luogo, perché si pone un problema di razionale e ragionevole distribuzione delle risorse, nel contesto delle complessive decisioni di spesa (e di entrata) dello Stato. Può allora essere lecito chiedersi, per fare un esempio, se risponda a un criterio di ragionevolezza e a una priorità, rispetto alle esigenze di welfare, destinare, 1.588.493 euro alla Associazione Radio Maria, oppure 805.855 euro alla Congregazione dei Testimoni di Geova. O, ancora e più in generale, se risponda davvero ai bisogni del nostro paese destinare 51,1 milioni di euro alla ricerca scientifica e quasi quattro volte tanto (192, 9 milioni) a onlus e associazioni private.
Ma vi è di più. Il meccanismo del 5 per mille attua un finanziamento a favore di soggetti, che operano in dati settori, e non di progetti o interventi specifici. Peraltro, mancano strumenti adatti a garantire che le decisioni di spesa si risolvano effettivamente in spese per finalità "sociali" e di "ricerca": e finanziare il soggetto, non equivale automaticamente a finanziare le specifiche attività rilevanti. Ebbene, la scelta di finanziare il soggetto, invece che l’intervento o il progetto specifico, rischia di realizzare una sorta di sondaggio sulla notorietà dei soggetti beneficiari, piuttosto che sugli obiettivi meritevoli. Con l’ovvia implicazione di premiare i soggetti più noti, che non necessariamente sono quelli che meglio realizzano l’obiettivo che giustifica il finanziamento.
Questo effetto è ulteriormente amplificato dal momento che, in misura delle preferenze espresse, si ripartisce anche la quota assegnata genericamente al settore di intervento, con un effetto moltiplicativo che premia i soggetti (già maggiormente) beneficiati, ciò anche qualora il contribuente abbia manifestato l’intenzione di non "premiare" alcun soggetto determinato.
Si aggiunge, poi, l’altro effetto della cooptazione dei finanziamenti, che più che alla promozione di uno scopo ideale e generale può assumere i caratteri della promozione di un interesse particolare. (3)

Il controllo sull’effettiva destinazione delle somme erogate

Lo Stato non abdica solo alla scelta degli interventi da finanziare, ma anche a quella su come questi vanno in concreto assolti. Nelle disposizioni di legge, e nei provvedimenti di attuazione, non è prevista alcuna forma di verifica rispetto alla destinazione delle somme erogate, nonostante i beneficiari siano anche (se non soprattutto) soggetti che svolgono non solo attività sociali e di ricerca. Si pensi alle strutture ospedaliere private che, oltre alla ricerca, svolgono anche attività di ricovero e assistenza a condizioni assolutamente di "mercato".
Ed è un aspetto, questo, non secondario, a maggior ragione se si tiene conto che molti dei beneficiari sono soggetti "ideologicamente orientati", che possono porre problemi in termini di "imparzialità" dell’esercizio delle attività sociali.

Criticità del sistema e proposte per migliorarlo

Tutto questo per sottolineare come il 5 per mille, proprio nel momento in cui se ne invoca la stabilità e rilevanza, ad esempio abolendo il "tetto" massimo di spesa (4), debba essere attentamente valutato. È uno strumento certamente positivo, laddove risponde alla diffusa esigenza di garantire efficaci forme di sostegno a quelle realtà che, in diversi modi, operano nel campo del welfare e della ricerca. È però anche uno strumento delicato perché, ove generalizzato come modello di riferimento, rischia di alterare gli equilibri nelle politiche di welfare e di dare un’attuazione distorta al principio di sussidiarietà (articolo 118 Costituzione).
Il 5 per mille non può, quindi, che rimanere strumento "residuale" di riparto del finanziamento pubblico. Accanto all’individuazione dei soggetti, peraltro, sarebbe opportuna una maggiore chiarezza negli obiettivi e nelle modalità di loro perseguimento. E occorrerebbe prevedere un efficace controllo circa la destinazione delle somme erogate. (5)
Un’altra proposta "minima" potrebbe essere quella di limitare la destinazione delle risorse del 5 per mille ai soli soggetti che non esercitano attività di impresa. Il riferimento è qui agli enti che operano nei settori di "utilità sociale", svolgendo attività commerciale, con la qualifica di onlus e che già beneficiano della completa esenzione del reddito di impresa prodotto. Si tratta di una modifica necessaria, a nostro avviso, per evitare di accentuare squilibri e disuguaglianze, oltre che problemi di compatibilità con il divieto di aiuti di Stato a favore di attività commerciali, sancito dall’articolo 87 del Trattato Ue.

(1) www.agenziaentrate.it
(2) Si vedano gli articoli, apparsi su Il Sole-24 Ore, di Enrico Letta (20/10/07) e Pier Ferdinando Casini (27/10/07).
(3) È in questo senso comprensibile che i dipendenti (docenti e non) di una data università destinino il 5 per mille alla università stessa, oppure che i pensionati di Capriolo scelgano di beneficiare il "Centro ricreativo pensionati ed anziani di Capriolo".
(4) Così la proposta da Il Sole 24-Ore (http://nova.ilsole24ore.com).
(5) Attualmente, il controllo dell’Agenzia delle Entrate avviene ex ante rispetto alla erogazione delle somme ed è meramente formale, essendo volto ad accertare la sussistenza dei requisiti soggettivi.

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LA RISPOSTA AI COMMENTI

  1. Fulvio Volpe

    Grazie di questo articolo. Non capisco, né condivido l’ironia su alcuni enti beneficiari del 5/1000. Cosa c’è di male nel voler finanziare coi propri soldi la Congregazione dei Testimoni di Geova o Radio Maria? Chi stabilisce cosa vale la pena finanziare? Un decreto dello Stato? Non credo. Allora, poiché si tratta comunque di soldi privati, che lo Stato invece di incamerare lascia ai cittadini i quali li possono destinare a chi vogliono, si ponga solo il limite che non vadano a enti con finalità di lucro e basta. Se uno vuole darli a Legambiente, ai frati, sono solo fatti suoi. Meglio ai frati, mi si permetta una polemica, che alla "casta".

  2. Antonio Adorno

    Mi dispiace constatare come, pur trovandomi spesso in linea con il pensiero espresso dalla vostra newsletter stavolta mi trovo in totale dissenso. Vero è che lo strumento può essere migliorato, comprimendo ad esempio i benefici ottenuti dalle grandissime realtà che beneficiano della forza promozionale e dalla notorietà del nome e forse si potrebbero escludere le realtà che non raggiungano un "quorum" minimo (50 firme?). Ma le problematiche da Voi sollevate relativamente al "controllo" ritengo più significativo ed affidabile il controllo di chi destina il 5 per mille (il cittadino) che non un controllo accentrato fatto solo di burocrazia e "carta bollata" per cui funziona meglio un ente "a posto sulla carta" (anche se poi non incide assolutamente nell’ambiente in cui opera) rispetto ad un ente che magari opera egregiamente, ma, proprio perché lo fa per volontariato, magari non ha tutte "le carte a posto" (infatti una onlus ha oggi tutti e forse di più gli obblighi che ha una piccola azienda, ma non ha le risorse che la stessa ha per soddisfarli -però nella sostanza mi fido di più di dare i miei dati personali ad una onlus che magari non ha fatto correttamente il Documento Programmatico di Sicurezza che ad una azienda che magari ha tutto a posto, ma userà e venderà i miei dtaiper fare business). La posizione dell’articolo mi pare centralista (il cittadino dona soldi dello stato che poverino non può nemmeno controllare -cosa che come dicevo fa molto meglio il cittadino stesso non fosse altro per la prossimità verso l’associazione-). A me pare che "concedere" al cittadino la libertà di destinare una quota del 5 PER MILLE (quindi veramente trascurabile) a chi meglio crede che compia servizi di utilità sociale sia un ottimo criterio di "buona detsinazione" e consente a molte realtà di non operare "a progetto" che si aprono e chiudono a seconda della disponibilità di finanziamento permetta di finanziare CON CONTINUITA’ la realtà propria dell’Associazione che si concentra su ciò che sa fare bene e non inseguendo bandi e progetti. Antonio Adorno

  3. enrico bertoni

    Mi unisco ai pareri che mi hanno preceduto per esprime profondo disaccordo con quanto riportato nell’articolo. In particolare, metto a fattor comune l’esperienza della Associazione di cui faccio parte e che – con un’opera di sensibilizzazione rilevante se commisurata alle piccole dimensioni – è riuscita a far convogliare su di se’ e sui propri progetti di recupero dell’autosufficienza quasi 300 preferenze e circa 15.000 euro. Bene, per la nostra realtà questa cifra che voi ‘bollate’ come incentivi a pioggia costituisce un importante fonte di finanziamento che mi auguro il governo non ridurrà ne’ farà proprio in futuro: ritengo il 5 per mille uno dei pochi efficaci strumenti di democraziia economica, se mettiamo in dubbio anche questo, beh, non lamentiamoci di spese pubbliche crescenti,incontenibili e inefficaci…

  4. Gianluca Salvatori

    Fermo restando che il 5 per mille è (e non può che essere) uno strumento marginale per la ripartizione del finanziamento pubblico, si tratta di rilievi opportuni ma che – specialmente il secondo – dovrebbero andare nella direzione di un perfezionamento del meccanismo anzichè del suo abbandono. Si può (si deve) essere più rigorosi nel definire i beneficiari. Si può (si deve) bilanciare l’effetto di "distribuzione a pioggia", peraltro, a mio avviso, in parte compensato dal fatto che alcuni autorevoli soggetti già ora si assicurano da soli quote importanti delle risorse disponibili. Ad esempio introducendo meccanismi di co-finanziamento, per cui si riceve dallo Stato se si è in grado di garantire pari risorse da altra fonte (come nei programmi europei). Mi convince meno invece l’argomento relativo alla distorsione del principio di sussidiarietà che il meccanismo del cinque per mille introdurrebbe, assegnando a privati cittadini il potere di decisione sulla destinazione di risorse pubbliche. La sussidiarietà funziona se esiste un principio diffuso di responsabilità e questo strumento (che serve a gestire una quota del bilancio pubblico del tutto simbolica) può aiutare questa diffusione. Per contro è la decisione centralistica sull’allocazione delle risorse che impedisce l’affermazione di un corretto principio di sussidiarietà. Anche per quanto riguarda il controllo sull’uso delle risorse assegnate (quindi il riferimento ad attività e progetti, anzichè semplicemente a progetti), penso sarebbe più efficace prevedere qualche forma di "rendicontazione pubblica" (magari ricorrendo proprio a internet) che non verifiche statali. Conosciamo a sufficienza il potere colloso e pervasivo della burocrazia per immaginare quale sarebbe l’efficacia di eventuali controlli ministeriali. vedi http://gianlucasalvatori.nova100.ilsole24ore.com/2007/11/una-voce-critic.html

  5. Peppe Dantini

    I risultati descritti confermano quello che a suo tempo (maggio 2006) scrissi del 5×1000. http://www.pleonastico.it/modules/news/article.php?storyid=68 Il 5×1000 è sbagliato sia come idea, sia come applicazione, e l’unica cosa seria che si dovrebbe fare (ma non la faranno mai) è di abolirlo. Il finanziamento pubblico della ricerca e delle iniziative sociali va fatto dagli organi competenti, i quali poi ne rispondono ai cittadini nei modi opportuni. Il finanziamento privato invece deve essere appunto "privato"; quindi io voglio avere la possibilità (oggi alquanto limitata) di dare i miei soldi a chi voglio e di poter detrarre questo contributo nella dichiarazione dei redditi. Aumentare le possibilità di detrazione e, contemporaneamente, abolire il 5×1000 (ma anche l’8×1000) permette di rendere più trasparente il finanziamento e assegna a ciascuno le sue responsabilità.

  6. Gabriele Marasti

    Mi colpiscono alcune osservazioni e alcune critiche di quest’articolo, e sicuramente bisogna tenerle in considerazione. Però non dimentichiamoci che il fatto che si possano destinare delle somme di denaro a delle istituzioni ideologicamente o religiosamente orientate è una caratteristica intrinseca del Principio di Sussidiarietà. Si presuppone infatti che l’organizzazione (poniamo ecclesiale) che si finanzia, proprio perchè "ideologicamente" orientata possa dare ai membri delle motivazioni in più che le permettono di essere più efficiente. La mia esperienza empirica perlomeno lo conferma. Chiaro è che se parliamo di istituzioni intemedie tra lo Stato del cittadino, parliamo di : famiglie, imprese, enti decentrati o organizzazioni di altro genere che in buona misura si muovono su basi volontaristiche motivate da certi principi di riferimento. Ed è chiaramente a queste ultime a cui dev’essere orientato il 5xmille. Anche un’istituzione "puramente scientifica" si muove sicuramente entro dei valori condivisi. E questi valori possono essere ordinati differentemente da persona a persona e magari ci potrebbe (ragionevolmente) essere chi pensa di massimizzare l’utilità della società finanaziando gli storici di Radio Maria piuttosto che altre istituzioni.

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