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LA VALUTAZIONE, QUESTA SCONOSCIUTA

Le riforme amministrative degli ultimi due decenni non sono riuscite a diffondere nel settore pubblico la cultura della valutazione. E’ essenziale puntare su ciò che maggiormente interessa ai cittadini e imprese utenti, l’efficienza e qualità dei servizi. E uscire dalla logica, tutta interna al rapporto amministrazione-sindacati-personale, che la vede come un modo per attribuire una quota della retribuzione. Utile la creazione di una apposita Autorità in vista della realizzazione di un sistema nazionale di misurazione dei servizi pubblici.

Le riforme amministrative degli ultimi due decenni, pur ispirate all’obiettivo di una amministrazione più efficiente e di qualità, non sono riuscite a diffondere nel settore pubblico la cultura della valutazione. Perché? 

Misurare sistematicamente i servizi pubblici

Una delle cause è che in Italia manca una sistematica misurazione dei servizi erogati dalle Pa alla collettività. I mass media e i documenti ufficiali ci informano di episodi di eccellenza o di disfunzione, ma manca qualsiasi metodica raccolta o analisi di dati.
È questa che occorre in primo luogo promuovere. Per ciascuna tipologia di servizio dovrebbero essere adottati parametri a livello nazionale, che consentirebbero sia confronti diacronici e territoriali, sia di attuare la norma costituzionale (articolo 117, lett. m) sulla "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale".
In secondo luogo, occorre attivare due diversi tipi di misurazione/valutazione, che rispondono a finalità differenti: a) misurazione/valutazione di servizi e performance della intera amministrazione e dei suoi settori; b) misurazione/valutazione delle prestazioni individuali dei dipendenti. Purtroppo, nel nostro paese questa distinzione non è stata fatta e oggi ne paghiamo il prezzo.

Dalla legge-quadro sul pubblico impiego (1) in poi, tutti i tentativi di valutare si sono concentrati sulle prestazioni individuali dei dipendenti. Ancora in questi mesi, il dibattito sulla qualità delle Pa – originato dalle riflessioni di Pietro Ichino e sfociato nel memorandum governo-sindacati dello scorso gennaio e nelle proposte di legge Polito e Turci – si è ancora una volta concentrato sui singoli dipendenti, meritevoli o nullafacenti.
L’esito di questo strabismo individualista, che da anni la Corte dei conti evidenzia nelle sue relazioni, è stato la trasformazione della valutazione in una inutile procedura burocratica. È avvenuto perché, nel perseguire la "politica della valutazione e degli incentivi al personale", si sono ignorate poche e semplici realtà.

Una valutazione oggettiva e pubblica

Prima realtà: per essere credibile la valutazione deve essere quanto più possibile oggettiva. Sennonché, è difficile compiere valutazioni oggettive e credibili sui singoli, se separate da una più complessiva valutazione delle performance dell’amministrazione cui il dipendente appartiene. Poi, nel settore pubblico, a differenza che nelle imprese, la valutazione individuale e l’erogazione dei conseguenti incentivi economici devono essere effettuate, in ossequio ai principi costituzionali sull’azione delle Pa, in modo pubblico, trasparente e formalmente motivato, e sono suscettibili di ricorso al giudice amministrativo. Infine, mancando di agganci "oggettivi" alle performance del servizio, ed esposta alla verifica pubblica e dei diretti interessati, la valutazione delle prestazioni individuali ha finito con l’essere percepita come fonte di tensioni e di effetti demotivanti superiori ai vantaggi: accontentare pubblicamente pochi per scontentare molti non è utile al "clima aziendale".
Si deve allora rinunciare, nelle Pa, a misurare e valutare? Naturalmente no. Però è necessario cambiare metodo. È essenziale puntare su ciò che maggiormente interessa ai cittadini e imprese utenti (efficienza e qualità dei servizi resi dall’amministrazione) e uscire dalla logica, tutta interna al rapporto amministrazione-sindacati-personale, per cui la valutazione serve solo ad attribuire una quota della retribuzione. In pratica, occorre restituire alla misurazione/valutazione lo scopo primario: capire se i servizi possono essere migliorati o resi meno costosi.
Un sistema di misurazione dei servizi pubblici organico, sistematico e diffuso a livello nazionale avrebbe tre fondamentali funzioni:
a) offrirebbe agli utenti, alle imprese e, in generale, alla pubblica opinione, informazioni trasparenti sul livello delle prestazioni, consentendo sia di adottare scelte e comportamenti conseguenti, sia di agire per ottenere eventuali miglioramenti;
b) fornirebbe agli organi di governo e ai dirigenti delle amministrazioni dati fondamentali per elaborare politiche pubbliche e scelte gestionali;
c) assicurerebbe le informazioni necessarie per una credibile incentivazione economica del personale delle Pa.
Per realizzare al meglio questo sistema nazionale di misurazione dei servizi pubblici, sarebbe utile creare una apposita Autorità. (2) Occupandosi della qualità dei servizi pubblici e non delle prestazioni dei singoli, essa potrebbe agire da luogo di raccordo e referente tecnico per le strutture di valutazione che stanno nascendo in specifici comparti della Pa (da ultimo, nei settori universitario e sanitario) e a livello regionale. Purtroppo, un simile progetto incontra molte resistenze, anche di matrice sindacale, come dimostra l’iter travagliato del pur meno ampio progetto del ministro Nicolais, volto ad attivare un organismo indipendente per la valutazione dei servizi pubblici appoggiato alle strutture del Cnel.

Incentivare efficienza e produttività collettive

Nelle imprese si va diffondendo la retribuzione di risultato legata non alle performance individuali, ma a quelle dell’azienda o di sue strutture. Il settore privato ha scoperto, infatti, che la politica degli incentivi individuali non sempre produce effetti soddisfacenti, perché stimola forme di competizione fra dipendenti a volte troppo esasperate e non alimenta il senso di squadra.
L’adozione, anche nel settore pubblico, di retribuzioni accessorie legate alle performance dell’amministrazione avrebbe il triplice vantaggio di associare l’incentivo economico a risultati che sono di immediato interesse per gli utenti, di favorire lo "spirito di squadra" e una cultura non acquiescente verso coloro che non partecipano allo sforzo comune e, infine, di incontrare presumibilmente (in quanto portata a unire anziché a distinguere) un maggior favore nei sindacati.
Avviare questo nuovo percorso non sarebbe difficile. Basterebbe invertire la logica che oggi presiede alla utilizzazione del "fondo di amministrazione" istituito presso ogni Pa.
In via di principio, già in passato i Ccnl finalizzano prioritariamente le risorse del fondo "a promuovere miglioramenti nei livelli di efficienza/efficacia dell’amministrazione". In concreto, però, e smentendo il principio subito prima enunciato, gli stessi Ccnl hanno poi fatto gravare, sul fondo di amministrazione, la copertura di una gran quantità di trattamenti individuali fissi e accessori, compresi gli oneri delle progressioni economiche individuali di categoria o fascia, i compensi per lavoro straordinario e turnazioni, molte indennità particolari, e così via. Il risultato è stata una assurda concorrenza tra miglioramento dei servizi e carriera economica individuale dei dipendenti, con gran parte delle risorse per la produttività che va a finanziare gli incrementi della retribuzione fissa.
In una diversa prospettiva, per esempio, ove si volesse lanciare un "programma nazionale decennale per la produttività e la qualità delle Pa", si dovrebbero, invece, distinguere nettamente risorse destinate a migliorare il servizio, da incrementare e privilegiare, e risorse destinate alle progressioni economiche individuali o a indennità varie del personale, da sottoporre a forte contenimento.
Forse, un segnale positivo giunge ora dal primo Ccnl della tornata 2006-2009 per le Pa, relativo ai ministeri. L’articolo 21 impegna con chiarezza le amministrazioni a predisporre strumenti per misurare/valutare i servizi agli utenti, mentre l’articolo 23 dà un’enfasi nuova all’incentivazione della produttività collettiva. La quota di risorse destinata alla produttività aziendale è, però, ancora molto modesta e nettamente inferiore a quanto riservato a percorsi di carriera e altri incentivi individuali. Non convince poi, come ha rilevato anche Carlo Dell’Aringa, la scelta di ancorare gli incentivi per la produttività aziendale soltanto a "rilevazioni del grado di soddisfazione degli utenti", che non possono da sole fornire un quadro effettivo (e non soggettivo) dello stato del servizio. E lascia dubbi, infine, la scelta di rimettere alla contrattazione integrativa non solo – come è giusto che sia – i criteri per distribuire gli incentivi tra i singoli dipendenti, ma anche la definizione dei progetti per migliorare i servizi e la formulazione dei criteri con cui assegnare i dipendenti ai diversi progetti, che sarebbe stato invece corretto lasciare alla autonoma responsabilità di gestione dei dirigenti.

(1) Legge n. 93 del 1983.
(2) Come ho proposto, insieme a Gustavo Piga, su "Il Riformista" di giovedì 8 marzo 2007.

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  1. Carmelo Lo Piccolo

    "Niente è più irritante e pedante dei giudizi di un uomo su un altro uomo". Questa massima di Erasmo da Rotterdam vale a definire più di cento analisi aziendalistiche e astratti sociologismi quanto sia complesso "valutare" le prestazioni professionali di un dipendente pubblico, soprattutto per la "volatilità" del contesto di riferimento e per l’oggettiva ineliminabile differenza con il mondo delle imprese private. Non sono d’accordo con la continua connotazione negativa del ruolo del Sindacato, almeno di quello più responsabile ed evoluto, nel Pubblico Impiego, visto che stiamo parlando di una parte sociale che è stata determinante nell’attuare politiche di moderazione salariale durante tutto il corso degli anni ’90 e ha contribuito all’abbattimento della spirale inflattiva prezzi/salari. Voglio solo rammentare all’autore dell’articolo l’incredibile sperequazione retributiva tra le qualifiche dirigenziali e quelle non dirigenziali, che a mio avviso contribuisce a innescare rivendicazioni salariali non compatibili con il quadro di finanza pubblica ma giustificate dal basso livello delle retribuzioni reali di tutti i dipendenti con qualifica non dirigenziale, come del resto riconosciuto dallo stesso Governatore della Banca d’Italia. Esiste poi un problema concreto che riguarda la dirigenza pubblica e il suo status giuridico: non è possibile pagare a livelli così alti di retribuzione persone e prestazioni professionali in virtù di qualifiche e mansioni definite con criteri puramente formali, senza nessuna seria "valutazione" della reale preparazione e delle reali competenze organizzative, di ruolo e di contesto dei dirigenti. L’aspetto più singolare di tutti gli interventi di "riforma" è infatti una sostanziale rimozione della produttività dirigenziale, e che si vorrebbe affidare ai dirigenti la sorte professionale del resto dei dipendenti, ignorando che molti di questi presunti dirigenti, in un’impresa privata, a stento raggiungerebbero qualifiche e mansioni appena impiegatizie!

  2. gianni riccio

    Per una corretta valutazione bisogna conosce le capacità del valutatore e di tutta la sua gerarchia superiore. Alla fine scopriamo che alla testa della gerarchia c’è un politico ed ovviamente a questo punto tutto diventa inutile perchè i criteri ispiratori del politico non sono l’efficienza della P.A. , bensì la gestione del consenso. Pertanto qualsiasi tentativo di professionalizzare la P.A. si infrange contro questa barriera insormontabile forse bisognerebbe separare i vertici tecnici della P.A. da quelli politici così come avviene in Francia dove troviamo una struttura efficiente della P.A. che si muove indipendentemente dalla presenza provvisoria del capo politico di turno. Come secondo passo bisogna assegnare ad i dirigenti un obiettivo praticabile e misurabile annualmente al quale legale il 40%della retribuzione variabile. Tale obiettivo a scendere devrà poi essere ripartito nella struttura sottostante. Inoltre il ruolo dei sindacati deve essere tenuto lontanissimo da qualsiasi condivisione nelle valutazioni altrimenti si formalizzerebbe un altro centro di potere parallelo con il ben noto scambio di favori tra il dirigente sindacalmente "buono" che avrebbe in vantaggio la pace sindacale ed il sindacato che governerebbe il pacchetto impiegati iscritti alla sua organizzazione.

  3. enzo de biasi

    Questo genere di articoli fanno parte della vasta letteratura in materia, che negli ultimi 50 anni è stata essenziale per conoscere il fenomeno, segnalare delle possibili soluzioni, tutti buoni propositi in genere non seguiti e soprattutto poco praticati all’interno della pubblica amministrazione. Certamente gli studiosi (professori, analisti, esperti, docenti, giornalisti di settore, manager d’alto rango) fanno il loro mestiere e correttamente avanzano proposte intelligenti e "studiate". La realtà è che la PA, specie la filiera istituzionale: Stato-Regioni-Enti Locali è semplicemente irriformabile, nè miglior risultato hanno portato i tentativi fatti negli ultimi decenni da parte di qualche volentoroso. Ciò vale anche quando si parla di valutare di dirigenti, considerato che le c.d. logiche dell’efficienza e della qualità "aziendale" a nulla valgono in quanto, se seriamente applicate, cozzano nel breve-medio periodo, con la raccolta del consenso di cui i vertici che scelgono i dirgenti hanno necessariamente bisogno per poter durare e d’altra parte i dirigenti, appunto dopo le riforme degli anni 90, devono buona parte del loro stipendio e godono di posizioni di responsabilità , specie se queste sono apicali, in quanto "rispondono" in termini di risultati e di comportamenti attivi alla meta anzidetta. Il fallimento sostanziale di ogni riforma della PA, a partire da quelle proposte dai primi Governi di Centro Sinistra (inizio anni "60) stanno a testimoniare che la capacità di riformare e/o di autoriformarsi da parte della P.A., ripeto al di là di singoli casi o di singoli settori ed indipendentemente da chi pro-tempore governa, resta un’idea (più idee) od un sogno che tanti vorrebbero ma che mai non si realizza. La P.A. si può cambiare a condizione che siano affrontate e risolte, una buona volta, due questioni secolari che incidono profondamente nella vita quotidiana e nel tessuto di relazione cittadino-impresa- pubblici poteri, trattasi della: mafia-camorra, n’drangheta specie al centro sud ed evasione/elusione fiscale in tutto il Paese, ovvero legalità e sicurezza. In assenza d’interventi drastici su questi temi, discutere di valutazione dei dirigenti fa parte di quelle letture amene anche interessanti, per qualche spunto di novità, utili per socializzare analisi e proposte su di un tema che rimarrà irrimediabilmente ancora sul tappeto. Se l’autore (la voce info) è di tutt’altra opinione, diamoci un lasso di tempo ragionevole 5 anni ?, 10 anni ? e misuriamo di quanto potrà essere cambiata la P.A. in assenza di una riduzione quantitativamente forte e qualitativamente incisiva dei due fenomeni anzidetti: due lati della stessa medaglia. Comunque buon lavoro e ….spes ultima dea perit, magari nel frattempo potrete produrre ulteriori riflessioni del perchè le innovazioni qui presentate non hanno sortito l’esito agognato

  4. giovanni angelozzi

    Se pensiamo che in italia, da fonti del ministero della giustizia, i concorsi sono quasi tutti fasulli (per non dire altro), che qualità di dirigenti possiamo avere e quali capacità hanno costoro, nel valutare il lavoro svolto dai sui subordinati, a loro volta protetti da raccomandazioni politiche pertanto intoccabili. Il clientelismo, la corruzione e l’ assenteismo albergano perenne, e rallenta tuttra la macchina della pubblica amministrazione. Speriamo che i ricambi generazionali, a partire dalle classi dirigenti modifichino in meglio i risultati finali.grazie

  5. Carlo Lefebvre

    Per una corretta valutazione delle prestazioni delle risorse umane non si può prescindere da una completa, corretta e condivisa applicazione dei sistemi di controllo strategico e di gestione che rappresentano l’impalcatura necessaria per una robusta griglia di criteri di valutazione e che ad oggi sono latitanti in un gran numero di amministrazioni. Parallelamente, molti Enti Locali puntano più a dotarsi di strumenti formali per dimostrare efficienza ed efficacia della propria azione amministrativa che non ad adottare processi in grado di misurare il proprio operato e di valutare adeguatamente le risorse umane. Molte amministrazioni, così poco attente ad una corretta implementazione dei sistemi di controllo interno, così allergiche all’introduzione di premialità significativamente differenziate, così poco inclini alle rendicontazioni delle performance economico-finanziarie, si sono invaghite della rendicontazione sociale. E’ un fiorire di bilanci di ogni tipo che avrebbero senso solo se fosse operativo un rigoroso sistema di controlli interni, se fossero innestati su robusti sistemi di indicatori contabili ed extracontabili, se si basassero su adeguati sistemi di monitoraggio e valutazione. Bypassando e dando per acquisiti processi che nel migliore dei casi sono solo abbozzati, molte amministrazioni sembrano avere scoperto una via rapida e indolore per dimostrare alle collettività efficacia nell’allocazione delle risorse e cultura della valutazione. E allora attenzione: se si continua a far prevalere l’aspetto formale a quello sostanziale, la cultura dell’apparire a quella del contenuto per sancire un passaggio che è apparente da amministrazioni law-oriented a strutture performance-oriented, se si maschera con un attivismo fine a se stesso ciò che non si fa o che non si è in grado di fare per affermare che l’amministrazione è in linea con i tempi, i danni al sistema Italia potrebbero essere difficilmente riparabili e il conto da pagare decisamente salato.

  6. Dario Quintavalle

    Il problema della valutazione è “a monte” ed “a valle” del dirigente: a monte, perché gli obiettivi assegnati ai dirigenti spesso hanno poco a che vedere con la direttiva annuale del Ministro, che è spesso solo un elenco di buoni propositi, più che una piattaforma politico-operativa. A valle, perché il dirigente, valutato, non può, a sua volta, valutare ed incentivare i suoi dipendenti. Il raggiungimento degli obiettivi, quindi, è di fatto affar suo, non dell’intero ufficio. Giusto dunque premiare un’équipe, piuttosto che il singolo vertice. Occorre però ugualmente lasciare al dirigente un margine di discrezionalità per distribuire eventuali premi di produttività ai suoi dipendenti in misura differenziata rispetto al loro contributo. (Dario Quintavalle, Dirigente del Ministero della Giustizia).

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