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IL PESO DELLA MANOVRA*

Quantificare la dimensione di una manovra di finanza pubblica è un esercizio inevitabilmente opinabile. Ma il problema di quella appena varata è, semmai, nella sua qualità e nella sua capacità di tenuta. Per esempio, mancano all’appello le risorse per i nuovi contratti del pubblico impiego. La spesa pubblica non si allontana dal suo trend di crescita di lungo periodo: il 2 per l’anno in termini reali da un decennio. Solo la favorevole dinamica delle entrate ne ha consentito il finanziamento insieme alla ricostituzione dell’avanzo primario e alla sensibile riduzione del disavanzo.

La manovra di finanza pubblica appena varata è “leggera” come sostiene il governo o, piuttosto, in linea con quelle degli ultimi anni come si è portati concludere se si sommano gli effetti del decreto (7,5 miliardi sul 2007) e della Finanziaria (11 miliardi sul 2008)?

La costruzione del tendenziale

Quantificare la dimensione di una manovra di finanza pubblica è un esercizio inevitabilmente opinabile. A quanto ammonta l’effetto finanziario delle “novità” contenute nei disegni di legge che si presentano in Parlamento il 30 settembre? Dipende dalla definizione che si dà di “novità”. È una “novità” la trasposizione in un provvedimento legislativo di un accordo concluso con il sindacato qualche mese prima sui contratti scaduti del pubblico impiego? Il finanziamento di una tranche di un piano di investimenti delle Ferrovie, già approvato in passato? La proroga di agevolazioni fiscali per l’agricoltura che da tempo immemorabile vengono regolarmente riproposte ogni anno nella Legge finanziaria?
La risposta, per forza di cose convenzionale, a queste domande è nelle regole che definiscono la costruzione del conto tendenziale: ciò che è fuori dal tendenziale è una “novità” e fa parte della manovra. Nel sistema italiano, il tendenziale è costruito sulla base della “legislazione vigente”: tutto ciò che non è ancora nelle leggi non ne fa parte. I nostri esempi precedenti sono, quindi, tutti considerati “novità”.
Un modo alternativo di costruire il tendenziale è quello delle cosiddette “politiche invariate” (utilizzato in Italia fino al 1999): rientra nel tendenziale tutto ciò che costituisce la prosecuzione delle politiche del passato. Nessuno degli esempi precedenti rappresenterebbe una “novità” e quindi i relativi effetti finanziari sarebbero parte del tendenziale e non della manovra.
Entrambe le nozioni di tendenziale presentano margini di arbitrarietà (ad esempio, qual è la spesa a legislazione vigente per le bollette telefoniche di un ministero?). In generale, se si adotta il criterio a politiche invariate è probabile che la manovra correttiva necessaria per conseguire un determinato obiettivo in termini di riduzione del disavanzo appaia molto più ampia di quanto sarebbe se si adottasse il criterio della legislazione vigente. Le dimensioni gigantesche dichiarate di alcune manovre degli anni Novanta dipendevano anche dal fatto che esse venivano quantificate contro un tendenziale a politiche invariate. Per inciso, questo è uno dei motivi per cui nel 1999 si decise di passare al criterio della legislazione vigente. Naturalmente accade esattamente il contrario quando la manovra peggiora il disavanzo, come è il caso di quest’anno: considerando la legislazione vigente si sopravvaluta la dimensione della manovra.
Il Dpef per il 2008 presenta, accanto al tendenziale a legislazione vigente, informazioni sulle spese che, pur non essendo incorporate in norme vigenti, rappresentano la prosecuzione delle politiche in essere. Nel complesso, tra “impegni sottoscritti” e “prassi consolidate” si tratta di 11,3 miliardi, ovvero lo 0,7 per cento del Pil (che, se incluse nel tendenziale del Dpef, avrebbero portato il disavanzo 2008 dal 2,2 per cento a legislazione vigente al 2,9 per cento a politiche invariate).
Una parte della manovra presentata dal governo una settimana fa va proprio a finanziare alcune di quelle spese (vedi tabella) per 2,7 miliardi nel 2007 e 4,1 miliardi nel 2008. Al netto di queste voci, l’intervento sul 2007 vale 4,9 miliardi (lo 0,3 per cento del Pil). E quello sul 2008 si riduce a 6,9 miliardi. Questi ultimi sono finanziati per 4,7 miliardi con minori spese e per 2,2 miliardi con il maggior gettito delle imposte rispetto alle previsioni. Per la precisione, l’ammontare della manovra netta di peggioramento del disavanzo nel 2008 è costituita appunto da questi 2,2 miliardi, ovvero lo 0,14 per cento del Pil. Vista in questo modo, è difficile non concludere che quella per il 2008 sia una manovra leggera.

La qualità della manovra

Il problema è, semmai, nella sua qualità (vedi lo sgravio dell’Ici, la cui priorità rispetto ad altri possibili interventi resta misteriosa) e nella sua capacità di tenuta. Per dirne una, mancano all’appello le risorse per i nuovi contratti del pubblico impiego che il Dpef indicava senza darne una quantificazione (vedi tabella). Il loro mancato stanziamento nella Finanziaria ha indotto i sindacati a indire uno sciopero degli statali per il prossimo 26 ottobre. Il governo ha già assicurato che le risorse verranno trovate. Prima di farlo, varrebbe la pena di considerare che se c’è una voce di spesa che sembra fuori controllo è proprio questa: la previsione per il 2008 è aumentata di circa 6 miliardi (un tesoretto … negativo) nei sei mesi che intercorrono tra la Relazione unificata di marzo e la Finanziaria di settembre. Forse sarebbe il caso di ripensare il modello retributivo del pubblico impiego costruito nell’ultimo decennio.   
Nel complesso, la spesa pubblica sembra non schiodarsi dal suo trend di crescita di lungo periodo: il 2 per l’anno in termini reali da un decennio. Secondo le ultime stime, nel 2007 la spesa primaria corrente crescerebbe intorno all’1,6 per cento reale, ma nel 2008 la crescita tornerebbe al 2,1 per cento. Solo la favorevole dinamica delle entrate ne ha consentito il finanziamento e, nello stesso tempo, la ricostituzione dell’avanzo primario e una sensibile riduzione del disavanzo, che al netto delle una tantum e corretto per il ciclo passerebbe dal 3,3 per cento del Pil nel 2006 al 2,5 per cento nel 2007 (Relazione previsionale e programmatica per il 2008, tavola III.11). Dopo due anni di aumento, nel 2007 riprenderà a diminuire il rapporto debito/Pil. Nel 2008, tuttavia, il ritmo dell’aggiustamento rallenterà: il disavanzo corretto scenderà al 2,3 per cento, una diminuzione dello 0,2 per cento. Ciò ha indotto il Commissario Almunia a concludere che si tratta di “una manovra poco ambiziosa”.

La correzione del tendenziale a legislazione vigente

 

Dpef

luglio 2007

Manovra settembre 2007
2007 2008 Totale
IMPEGNI SOTTOSCRITTI 4.104 1.410 3.130 4.540
Previdenza e lavoro 1.000   1.280 1.280
Contratti pubblico impiego 2.354 500 1.850 2.350
Cooperazione internazionale 750 910   910
PRASSI CONSOLIDATE 7.160 1.250 1.000 2.250
Ferrovie dello Stato 4.000 1.035   1.035
Anas 1.000 215   215
Enav 30    
Poste 130    
Fondo limiti di impegno 800    
Proroga agevolazioni fiscali 1.200   1.000 1.000
Risorse prossima tornata contratti pubblico impiego da definire   da definire da definire
TOTALE 11.264 2.660 4.130 6.790

* Giuseppe Pisauro dirige la SSEF, la scuola di formazione del ministero dell’Economia e delle Finanze.

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IL GRANDE ASSENTE ALLE PRIMARIE

  1. luigi zoppoli

    Continuo a considerare paradossale che nel nostro benedetto paese non sia possibile fare una finanziaria di rottura né concettualmente né pragmaticamente. E questo da parte sia di governi sostenuti da amplissima maggioranza che,come oggi, da maggioranza esigua..
    Certo non dipende da capacità tecnica dei ministri e/o delle strutture,almeno spero E, nelle condizioni in cui il paese si trova, bloccato, rigido, fermo, sarebbe necessarissimo assumere provvedimenti innovativi piuttosto che radicali per avviare a soluzione le questioni aperte. O dobbiamo accendere un cero alla Madonna di Pompei perchè miracolosamente tutto si risolva?

  2. giacinto

    Il prof. Pisauro ci ha dato un esempio di quanto complesso sia definire il valore di una manovra. Alla sua ricostruzione mancano addirittura altri pezzi. Per esempio:
    1) il decreto legge di luglio già stanziava risorse per ferrovie ed anas. nel fare i suoi calcoli dovremmo includere anche quello?
    2) se considero i fondi alla cooperazione, il DPEF indicava una somma inferiore a quanto stanziato dopo. Escludere l’extra stanziamento dalla manovra sarebbe sbagliato.
    In altre parole, le variabili sono talmente tante che forse ambire a definire quanto vale la manovra è una pia illusione. Forse sarebbe il caso di iniziare a pensare a regole di bilancio certe e chiare.

  3. piero postacchini

    La finanziaria 2008 è stata già redatta, ancora una volta si è persa l’occasione per fare una manovra forte che abbia un impatto sulla crescita dell’economia. La finanziaria 2008 alternativa: sulle entrate – sgravi fiscali per le famiglie euro 12 miliardi – eliminazione ici prima casa per tutti euro 3 miliardi – riduzione base imponibile irap (calcolare irap sulla stessa base imponibile ires) euro 15 miliardi sulle spese – riduzione dei contributi a fondo perduto e conto esercizio euro 30 miliardi – riduzione delle spese di esercizio dell’ammin. pubblica euro 10 miliardi – aumento delle spese per investimenti pubblici euro 10 miliardi Dal lato delle entrate gli sgravi alle famiglie e la riduzione dell’ici sicuramente saranno un valido sostegno per i consumi interni, mentre gli sgravi fiscali per le imprese sicuramente liberano risorse finanziarie da destinare al rafforzamento delle strutture produttive e livellando il carico fiscale al resto dell’europa, lo sgravio fiscale così come concertato favorirà le imprese ad alta intensità di manodopera e quelle più indebitate, in tal modo sicuramente vi saranno benefici per l’occupazione e le imprese saranno più patrimonializzate per l’entrata in vigore di Basilea 2 dal 1 gennaio 2008. Dal lato delle spese, i contributi ridotti dovranno essere accompagnati sia da agevolazioni fiscali/contributive temporanee, che da prestiti che dovranno essere fatti a tassi di mercato con una durata ventennale (i prestiti devono essere garantiti con l’intera azienda, ossia se c’è l’insolvenza si vende l’intera azienda sul mercato), in tale modo si agevola l’iniziative imprenditoriali sane nei territori depressi, eliminando tutte le contribuzioni a pioggia che finora non hanno prodotto risultati. La sostituzione delle spese di esercizio con spese per investimenti pubblici, non farà modificare il lato della domanda interna ma sicuramente comporterà un incremento del pil per la creazione di opere e infrastrutture pubbliche, ossia se non investe il privato, in questo momento di difficoltà ci pensa il pubblico dato anche l’arretramento di infrastrutture con il resto dell’europa.

  4. luca

    Continuo a chiedermi quando applicheremo il principio costituzionale previsto dall’art. 53, ovvero la progressività dell’imposizione fiscale. Innanzitutto non è possibile considerare normale applicare la detrazione in misura fissa, tipo per gli affitti o i mutui, essendo entrambi soggetti a variabili di luogo e mercato. Poi, è vergognoso che il contribuente possa detrarre dalle imposte la percentuale del 19% di spese quali affitti, mutui, polizze assicurative, spese di istruzione, quando la percentuale IRPEF da applicare al reddito è del 23%. Lo stato lucra il 4% sulla povera gente. inoltre, quando cominceremo a dedurre i costi certificati o, in alternativa detrarre una percentuale degli stessi dalle imposte?

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