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Pubblica Amministrazione: dov’è la corruzione e dov’è l’inefficienza

Chi spreca i soldi dei contribuenti? E perché? Per inefficienza o per corruzione? L’introduzione della Consip come centrale acquisti permette di stimare i risparmi e maggiori esborsi. Meno inefficienti risultano le amministrazioni locali, e ancora meglio sembrano fare gli enti semi-autonomi, quali Università e Aziende Sanitarie Locali. E per controllare meglio è necessaria la raccolta sistematica di dati e la massima trasparenza.

Quanta corruzione c’è nella Pubblica Amministrazione? Quanta inefficienza? E quali amministrazioni sono più inefficienti? Domande così precise su fenomeni così difficili da identificare appaiono “domande da un milione di dollari”. In effetti, misurare la corruzione, così come altre forme di reato collettivo in cui le vittime non si rendono conto di quando accade, è una sfida all’analisi economico-statistica e criminologica. Ma domande di questo tipo saranno pane quotidiano per la nuova Autorità per la Vigilanza sui Contratti di Lavori, Servizi e Forniture, che a seguito della Direttiva Europea 18/2004 e del suo recepimento da parte del nuovo Codice dei Contratti dovrà raccogliere dati ed usarli per monitorare gli acquisti della PA.

Chi risparmia e chi sperpera

Tre economisti italiani hanno dato una buona mano all’Autorità escogitando una metodologia che permette di quantificare l’entità della inefficienza e della corruzione presente negli acquisti della PA italiana (1). Utilizzando l’introduzione di Consip come centrale acquisti e tre indagini dall’Istat per il Ministero di Economia e Finanze tra il 2003 ed il 2005, hanno cominciato con lo stimare che – per gli acquisti precedenti all’introduzione di Consip – il 10% più efficiente delle amministrazioni pagava i beni o servizi acquistati oltre il 55% in meno del 10% di amministrazioni meno efficienti, a parità di qualità. Questo primo dato suggerisce che se tutte le amministrazioni fossero state all’altezza del 10% delle amministrazioni più efficienti, vi sarebbe stato un risparmio sulla spesa totale per i beni e servizi oggetto d’indagine pari al 27%.
I prezzi pagati dalle amministrazioni che usano convenzioni Consip risultano poi circa il 20% più bassi di quelli pagati dalle stesse amministrazioni in assenza di una tale convenzione, differenza che sale al 28% se si controlla appropriatamente per la diversa qualità delle forniture. Guardando alle amministrazioni che scelgono di non usare le convenzioni Consip, lo studio stima pari al 17% il sovrapprezzo pagato, che però scende al 12% controllando per la qualità. Questo suggerisce che chi non usa le convenzioni Consip, tipicamente lo fa perché acquista un bene o servizio di qualità particolarmente alta (2). Questi dati suggeriscono anche che Consip é uno strumento efficace per migliorare l’efficienza della PA, che la qualità media delle forniture Consip é più alta di quella che le amministrazioni che usano Consip acquistano in sua assenza, e che non ha alcun senso comparare i prezzi di diverse forniture senza tener conto in modo serio della loro diversa qualità.

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Dove si annida la bustarella

Il risultato centrale dello studio è la separazione tra corruzione ed inefficienza: il lavoro stima che la stragrande maggioranza della inefficienza negli acquisti è dovuta ad involontaria incapacità di far meglio, o a procedure eccessivame Scomponendo ulteriormente per tipologia di bene, il sovrapprezzo medio per chi non usa Consip risulta minore, pari al 7%, per beni semplici, anche controllando per la qualità. Il maggior costo per chi compra fuori Consip é pari al 22%, che scende al 15% controllando per la qualità, quando si tratta di beni complessi.nte burocratiche, piuttosto che a corruzione. Le ipotesi di lavoro che permettono di arrivare a questa stima sono essenzialmente due. La prima è che una amministrazione che sceglie di passare ad acquistare tramite Consip perde la discrezionalità necessaria a favorire ed ottenere favori. La seconda è che quando i prezzi troppo alti pagati da una amministrazione sono dovuti a corruzione, le amministrazioni con prezzi più alti perdono di più – in termini di “bustarelle” – a passare a Consip; pertanto, la probabilità di passare a Consip diminuisce al crescere del prezzo che si pagherebbe in assenza di Consip. Al contrario, se i prezzi troppo alti pagati da una amministrazione sono dovuti a semplice incapacità ed ingessamento burocratico, le amministrazioni con prezzi più alti guadagnano di più a passare a Consip, così che la probabilità di passare a Consip cresce al crescere del prezzo pagato in sua assenza. Lo studio mostra che nella maggior parte dei casi questa probabilità cresce con il prezzo, indicando così che doveva trattarsi di inefficienza burocratica più che di corruzione.

L’autonomia migliora l’efficienza?

Un altro risultato centrale è che l’intensità dell’inefficienza non dipende dalla collocazione geografica né dalla dimensione della amministrazione, ma solo dalla sua tipologia istituzionale. La maggior parte degli sprechi è concentrata nelle amministrazioni centrali dello Stato, ed è lì che Consip ha generato i risparmi più elevati. Notevolmente meno inefficienti risultano le amministrazioni locali, e ancora meglio sembrano fare gli enti semi-autonomi, quali Università e Aziende Sanitarie Locali. L’autonomia, insomma, sembra migliorare l’efficienza della PA senza aumentare il rischio di corruzione. Tuttavia, due problemi vanno risolti prima di spingere troppo sull’acceleratore dell’autonomia.
Il primo è che autonomia e flessibilità richiedono strumenti efficaci di controllo sul merito, e non solo la forma dell’azione della PA. A questo proposito è importante ricordare che gli strumenti innovativi introdotti dal nuovo codice degli appalti, recependo una recente direttiva comunitaria (la 2004/18), aumentano notevolmente la flessibilità, e con essa la discrezionalità della PA negli acquisti. Tale codice richiederà un controllo di merito, sui risultati effettivi delle diverse amministrazioni, più che sulle procedure, un tipo di controllo difficile da effettuare senza dati statistici e capacità avanzate di analisi economica.

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Questioni di controllo

Il secondo problema è l’estensione e la precisione dei dati necessari ad effettuare un controllo sul merito efficace. Ad esempio, è abbastanza ben noto nel mondo degli acquisti che molte PA non applicano a pieno gli strumenti per il sostegno della qualità (penali, reclami, etc.) presenti nei contratti di acquisto, accontentandosi di livelli di servizio più bassi e magari lamentandosi poi della Consip per la bassa qualità ottenuta. Vi sono molteplici ragioni per cui questo accade, a partire dalla mai completata riforma del 1994 sul monitoraggio interno delle PA. Quello che preme sottolineare in questa sede e che se due amministrazioni, una virtuosa ed una no, operano autonomamente (senza convenzioni Consip) un acquisto identico, con identici capitolati di gara e contratti di fornitura, quella virtuosa otterrà un prezzo più alto, apparentemente ‘peggiore’ di quello ottenuto dall’amministrazione che non sa o vuole far rispettare i contratti, perché i fornitori incorporeranno nel prezzo offerto il maggiore costo di servire l’amministrazione virtuosa che applica le penali quando la qualità non rispetta quella contrattata.
Concludendo, raccogliere dati in modo sistematico e renderli pubblici, non solo rende più trasparente l’operato della PA, ma rende anche possibili controlli indipendenti e di altissimo livello sulla sua performance – come il lavoro che abbiamo descritto – a costo zero per il contribuente. La base dei dati raccolti, tuttavia, va estesa ove possibile anche alla performance effettiva, ex post, del fornitore, come si fa già da molti anni negli Stati Uniti. Altrimenti si rischia che grandi differenze nell’implementazione di contratti di fornitura analoghi distorcano i risultati della valutazione.

(1) Il lavoro, ad opera di Oriana Bandiera, Andrea Prat e Tommaso Vallettri si intitola “Active and Passive Waste in Government Spending: Evidence from a Policy Experiment”, ed è disponibile al sito http://econ.lse.ac.uk/staff/prat/papers/consip.pdf.
(2) Scomponendo ulteriormente per tipologia di bene, il sovrapprezzo medio per chi non usa Consip risulta minore, pari al 7%, per beni semplici, anche controllando per la qualità. Il maggior costo per chi compra fuori Consip é pari al 22%, che scende al 15% controllando per la qualità, quando si tratta di beni complessi.

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Una defiscalizzazione costosa e aleatoria*

  1. Giancarlo Spagnolo

    Corruzione ed inefficienza non sono inestirpabili e li abbiamo già ridotti almeno negli acquisti.

    Sembra strano commentare il proprio articolo, ma devo chiarirne il messaggio, che alcuni quotidiani sembrano aver interpretato male, certamente per mancanza di chiarezza da parte mia. Non ho mai pensato che corruzione ed inefficienza nella PA siano “inestirpabili”, né quello è il risultato del lavoro degli economisti che discuto. Al contrario, il mio articolo, forse un po’ goffo, intendeva dimostrare quanto si può fare lavorando bene, ad alto livello. Il pezzo mostra quanto più efficiente la PA – soprattutto quella centrale – è diventata negli acquisti grazie all’introduzione di Consip. L’articolo spiega poi come raccogliendo dati importanti – come fatto da Istat e Ministero di Economia e Finanze – ed analizzandoli con tecniche avanzate – come fatto nel lavoro dei tre economisti cui faccio riferimento – può aiutare molto, identificando le aree dove lavorare ancora per migliorare ulteriormente le cose. Il messaggio del mio pezzo, quindi, voleva essere assai più positivo di come alcuni l’hanno interpretato. E’ certamente arduo identificare e combattere inefficienza e corruzione, ma se si lavora bene – come si è fatto in Consip- se si danno risorse all’Autorità di vigilanza per raccogliere ed organizzare i dati in modo appropriato, e se con essi si fanno (e si lasciano fare) analisi serie, le cose possono migliorare molto. Mi scuso con i lettori se questo messaggio “positivo” non è emerso con la forza che speravo.

    Giancarlo Spagnolo

  2. Simone Sereni

    Gentile Spagnolo,
    mi pare che recentemente nel suo discorso di fine anno il Procuratore generale della Corte dei Conti De Rose abbia inserito, en passant, una dura nota critica sul fatto che siano stati tagliati fondi, uomini e competenze alla Corte dei conti per le indagini specifiche sulla corruzione negli enti locali? Ne sa qualcosa? Cosa ne pensa?

    • La redazione

      Gentile Dott. Sereni,
      purtroppo non ho seguito la faccenda, ma certo da come la presenta Lei non mi pare una scelta lungimirante: uno dei fondamentali fattori dietro lo sperpero di risorse pubbliche é la mancanza di controlli seri, che andrebbero rafforzati, non ridotti.

  3. Dario Quintavalle

    Sono un dirigente pubblico (Ministero della Giustizia) e da luglio sono tenuto obbligatoriamente ad usare la piattaforma http://www.acquistinretepa.it per le spese di ufficio. Si tratta grosso modo di una piattaforma di e-commerce, non diversa concettualmente da quella che usa un qualunque cittadino facendo acquisti su Internet. Con questa piccola differenza: che quando faccio acquisti per me su Amazon pago con la carta di credito. Per gli acquisti d’ufficio valgono ancora le vecchie e complicate norme di contabilità.
    Lo Stato ha un volume di acquisti impressionante e quindi potrebbe imporre condizioni di mercato a sé più favorevoli. Il problema vero è però che esso è anche un debitore poco puntuale nei pagamenti e spesso insolvente. Di conseguenza i fornitori ci fanno pagare di più, perché sanno già che saranno pagati in ritardo. In senso economico, è come se ci stessero prestando soldi e noi remunerassimo il prestito con un extracosto.

    Se si potesse agire sul lato della puntualità dei pagamenti io credo che si potrebbero ottenere prezzi assai migliori per le forniture.

    • La redazione

      Gentile Dott. Quintavalle,
      concordo appieno con lei, tanto che giá un anno fa all’Ufficio Studi abbiamo cominciato a valutare la possibilitá di indicizzare il prezzo di fornitura rispetto alla data di pagamento. La “Procurement Card” che si stá cercando di introdurre ridimensionerebbe alquanto il problema. Tuttavia questo problema é molto importante per gli acquisti da convenzioni – dove il prezzo é uguale per tutte le amministrazioni – ma meno nel caso del Mercato Elettronico (MEPA). Questo perché sul MEPA i fornitori possono differenziare i prezzi rispetto ad amministrazioni che si sá che pagano piu’ o meno in ritardo. Una amministrazione che paga con tempi ‘normali’ otterrá (giustamente) prezzi inferiori a paritá di qualitá, e questo puó spingere le amministrazioni a comportamenti finanziari piú virtuosi. Nelle convenzioni questo meccanismo non é invece attivo.

  4. luigi zoppoli

    Bene le analisi macro. Quanto alle istituzioni locali e/o semiautonome, saranno pure meno inefficienti, ma rispetto a parametri di inefficienza stellari. Trovo insoddisfacente il “beati monoculi in terra cecorum”. Fatto sta che, le norme che regolamentano la PA andrebbero riscritte da cima a fondo ed integrate da opportune metodologie di analisi e controllo
    Non sono molto ottimista. Magari dovremo attendere ai pubblici dipendenti venga tolto il diritto di voto. O ch ci sia una classe dirigente politica ed amministrativa normalmente adeguata disposta ad acculturarsi alla modernità efficiente, a rinunciare alla discrezionalià “conveniente” o corruttiva.
    Campa cavallo….

  5. diamantiluciano

    si parla di inefficienza della Pubblica Amministrazione ed il ruolo principale viene attribuito ai dipendenti pubblici ecc., corruzione..
    Ma la scelta dei dirigenti da chi viene fatta? Risulta che venga fatta dalla politica. La politica fa le scelte privilegiando l’autonomia di giudizio, l’indipendenza dai partiti ( non l’indipendenza dalle idee) o piuttosto il legame con la politica (anche in presenza di professionalità)? Il dirigente viene valutato in base al rigore delle scelte, alla capacità di analisi, alla mancanza di remore nel denunciare i disservizi, le inefficienze o per altre qualità.
    Sono un Segretario comunale, oggi la scelta viene fatta dai sindaci o presidenti di provincia in base al curriculum, ne ho mandati diversi, nessuno mi ha chiesto integrazioni, colloqui ecc.. Quindi probabilmente sapevano che sono uno scarso dirigente, o non valutano le qualità (qualora esistano, lavoro comunque con soddisfazione e penso stima da parte delle amministrazioni)?
    Se non si pone alla base della discussione la scelta delle qualità dei dirigenti, forse diventa difficile uscire dall’attuale situazione?

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