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A volte ritornano: la reincarnazione della Legge Obiettivo

Il programma elettorale (2006) dell’Unione di centro-sinistra proponeva una modifica profonda della Legge Obiettivo, varata dal Governo di centro-destra. Oggi la logica di quella legge viene confermata dall’Allegato infrastrutture al Dpef. Elenchi di opere prioritarie, la cui priorità non è mai stata valutata; venti di finanza creativa; evocazione della “golden rule” e mega-finanziamenti a F.S.. Qualche ipotesi sul perché le cose vadano in questo modo.

Con il programma di Governo del 2006, il “Piano generale dei trasporti” (PGT), varato dal precedente Governo di centro-sinistra nel 2001, tornava ad essere il punto di riferimento in materia di politica delle infrastrutture e dei trasporti, per i partiti dell’Unione (1). A leggere il recente Dpef, sembra che il riferimento ai criteri fissati dal PGT sia divenuto sempre più vago, mentre tra le moltissime carte prodotte recentemente dal Ministero delle Infrastrutture si può addirittura leggere che “a quasi cinque anni dalla sua emanazione, la Legge Obiettivo si conferma come una novità fondamentale nel quadro dello sviluppo civile e produttivo del Paese”.

Scelte di lunga percorrenza e poca lungimiranza

In effetti, dal voluminoso “Allegato infrastrutture” al Dpef si evince che la scelta dei progetti prioritari per il paese rimane quella della famosa lavagna di Berlusconi alla trasmissione “Porta a porta” del 2001 e poi riflessa nella Legge Obiettivo: un elenco di “grandi opere”, selezionate con criteri strettamente politici, e tutte orientate al traffico di lunga percorrenza. Non ha importanza che – come riconosceva il citato programma elettorale dell’Unione – il 70% degli spostamenti di tutto il territorio nazionale si sviluppi nelle aree urbane e metropolitane e che soprattutto questi spostamenti incidano assai più di quelli di lunga percorrenza su congestione, inquinamento, e costi per le imprese. Ma su questo punto (e non solo) va segnalata una stridente contraddizione tra l’Allegato infrastrutture e il capitolo V.11 (“Infrastrutture”) del Dpef, da un lato, e il capitolo V.12 (“Mobilità”) dall’altro. A conferma che la scissione del vecchio Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti in due ministeri separati (che hanno con ogni evidenza curato i due capitoli) non è stata una buona idea.
Dall’elenco di Berlusconi-Lunardi il Ministro Di Pietro si è limitato a rimuovere (sembra più posporre) il Ponte sullo Stretto di Messina, su cui, del resto, il programma elettorale era stato esplicito, ma che non è neanche tra le opere inutili più costose. E’ stato reintrodotta la linea AV Milano-Genova, che anche i vertici di F.S. hanno dichiarato più volte opera di scarsa utilità e costosissima. Coerentemente, è stato fatto invece un accurato censimento dei “desiderata” delle regioni, secondo una consolidata tradizione americana nota come “pork-barrel policy”, che determina scelte molto inefficienti se riferita a finanziamenti da parte dello Stato centrale.
In buona sostanza, è stato fatto tutto ciò che esclude un serio confronto sulla priorità reale dei progetti, priorità che deve e può basarsi su analisi socioeconomiche e finanziarie omogenee, che includano anche i costi ambientali, e analizzino alternative tecniche adeguate, secondo la miglior prassi internazionale. A rigore, nel Dpef (soprattutto nel capitolo “Mobilità”) c’è un richiamo alla necessità di analisi costi-benefici, ma sembra un’evidente foglia di fico, di cui si perde ogni traccia negli elenchi dell’Allegato infrastrutture (elenco che costituisce un modello noto come “shopping list”).
Nel dibattito di questi ultimi mesi sono anche ritornati fantasmi, che sembravano già esorcizzati, come la “golden rule”, invocata recentemente in più sedi dal Presidente della Commissione trasporti del parlamento europeo Paolo Costa. C’è da chiedersi, se la razionalità economica delle scelte è quella appena descritta, vigente l’attuale vincolo alla spesa, cosa potrebbe accadere in assenza di tale vincolo? Non è difficile immaginare che la spinta locale e settoriale a costruire le cose più fantasiose diverrebbe inarrestabile. Da notare è anche il fatto che il sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, con delega al Cipe, Fabio Gobbo sia tornato a evocare la “finanza creativa” cara a Giulio Tremonti, nella forma di coinvolgimento di capitali privati, coinvolgimento che risulta in genere solo formale, nella misura in cui nella prassi dominante tali capitali risultano perfettamente garantiti dallo Stato per qualsiasi rischio.
In questo contesto appare particolarmente preoccupante la richiesta di finanziamenti europei fatta dall’Italia per moltissimi progetti della legge obiettivo: vi sono infatti 8 miliardi per ventisette paesi, e l’Italia ne chiede 700 milioni solo per l’AV Torino-Lione. Anche se arrivassero tutti, coprirebbero meno del 10% dei costi totali per la parte italiana del progetto. Ma purtroppo, anche se arrivassero cifre simboliche dall’Europa, ciò significherebbe l’impegno nazionale a coprire l’intero costo di ciascuna opera, ipotecando ingentissime risorse per gli anni a venire su opere molto onerose, di cui mai è stata verificata la priorità. Tale verifica non è stata fatta in modo comparato neppure per quanto riguarda la semplice redditività finanziaria dei progetti: e si noti che in presenza di risorse scarse, la redditività finanziaria è parametro essenziale anche per la redditività socioeconomica complessiva: a parità di quest’ultima infatti se si selezionano progetti a maggior ritorno finanziario se ne possono realizzare in maggior numero (2).

Tre aspetti da valutare

Quali sono le logiche “bipartisan” che sembrano emergere in questo delicato settore e che sono alla base della sostituibilità quasi perfetta tra l’Allegato infrastrutture di Di Pietro e quello che avrebbe potuto produrre Lunari? Si possono qui fare alcune ipotesi.

· La prima questione sembra essere l’informazione: i grandi progetti infrastrutturali sono stati da 5 anni oggetto di una sistematica campagna di supporto da parte degli interessi costituiti, che sono riusciti a rappresentare ogni forma di critica come manifestazione di contrarietà al progresso e alla modernizzazione del paese, tipica della sinistra estrema e dell’egoismo localistico. In realtà, sarebbe interessante effettuare qualche indagine sul livello di conoscenza tecnica dei problemi di trasporto dei supporters politici e industriali delle grandi opere. E ci stiamo lavorando…
· Un altro aspetto, più strutturale, riguarda il ruolo delle grandi opere civili: in questo settore moltissimi input devono necessariamente essere locali (in gergo: non è “foot loose”) e perciò la concorrenza internazionale è storicamente poco presente. Questo fa sì che la spesa in opere civili sia praticamente l’unico modo attraverso il quale si possono erogare fondi rilevanti alle imprese nazionali senza incorrere nel divieto per aiuti di Stato.
· Un terzo punto, correlato con i due precedenti, è lo scandalo, subito dimenticato, dell’enorme crescita nel tempo dei costi della tipologia di opere più rilevanti, quelle dall’AV ferroviaria: così i costi per chilometro di linee ad alta velocità in Italia è stato (ed è previsto essere in futuro) oltre il triplo che in Francia o Spagna. Costi anomali, anche a parità di saggio di profitto, significa un flusso anomalo di risorse ai settori interessati, tramite F.S., che – a causa di tali extracosti – recentemente ha beneficiato di trasferimenti “cash” per 12 miliardi di euro. Queste risorse generano ovviamente una eccezionale capacità di pressione, politica e mediatica, perché tale flusso non si arresti.

(1) Per il bene dell’Italia. Programma di Governo 2006-2011, pp. 136-140.

(2) Bonnafous, A., Jensen, P. (2004), Ranking Transport Projects by their Socio-economic Value or Financial Interest Rate of Return? Paper presented at 10th WCTR, Istambul, July.2004, 11p. , e Ponti M. (2003), Welfare basis of evaluation, in Mackie P.J., Nellthorp J., Pearman A. D. (edited by, 2003), Transport projects, programmes, and policies: evaluation needs and capabilities, Ashgate Publishing Ltd, Aldershot (UK).

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Una defiscalizzazione costosa e aleatoria*

  1. Alessandro Sciamarelli

    La tesi di fondo è largamente condivisibile. L’articolo è impeccabile quando ricorda i limiti di fondo dell’idea dominante di “opera pubblica”in Italia (non uno strumento che serve ad aumentare la libera circolazione di merci e persone, dunque la produttività, ma un gigantesco indotto di breve periodo).
    Concordo in particolare con riferimento alla Golden Rule (che sarebbe una sciagura per le nostre finanze pubbliche); nè mi sento di negare una certa continuità con la politica infrastrutturale pletorica (vedi legge obiettivo) del precedente esecutivo, rispetto al quale – tuttavia – non mi pare manchi anche qualche apprezzabile segno di discontinuità (maggiore attenzione alla viabilità locale e delle cinture metropolitane, cancellazione del Ponte sullo Stretto, minore enfasi sui presunti miracoli del Project Financing e del PPP). Insomma, rispetto a Lunardi era difficile non fare meglio, anche se era lecito attendersi maggiore realismo e una minore attenzione alla campagna pro-“grandi opere” a senso unico purchessia nonchè agli interessi “politici” e di parte.

  2. daniele

    Cosa ci sia di stravolgente nel fatto che dietro alle grandi opere ci siano “interessi costituiti”. Non ci sono forse interessi dietro, che so, la riforma delle pensioni, la ridestinazione del tfr, la riforma bancaria, la legge biagi, il cuneo fiscale, ecc, ecc.? E’ normale, in qualsiasi epoca e in qualsiasi paese, che ogni politica metta in gioco interessi, più o meno forti.

    Vorrei sommessamente ricordare che i principali fattori che rendono i costi dell’Alta Velocità in Italia più alti che altrove, sono:
    1) la scelta (legittimamente imposta dagli “interessi costituiti” degli ambientalisti) di rendere la rete anche ad Alta Capacità (raccordi con la rete storica, diverso armamento, diverse pendenze e dunque viadotti e tunnel più lunghi)
    2) diversa conformazione orografica
    3) maggior tasso di urbanizzazione
    4) l’enormità delle cosiddette “opere di compensazione”
    5) il modello di affidamento dei lavori (“general contractor”).
    Poi ci sarà anche – c’è sicuramente – una quota maggiore di corruzione o di distorsione del mercato maggiore in Italia che altrove (come su ogni altro capitolo di spesa pubblica e anche privata, a onor del vero). Ma non si può ridurre solo a malaffare il costo maggiore dell’Av italiana, sarebbe disonesto.

    Dall’articolo sembra che le grandi opere siano un’immensa sciocchezza. Mi chiedo: ma negli altri paesi dove – mentre qui si ciancia – se ne fanno eccome, sono tutti cretini?

    Infine: è mai venuto in mente agli autori che opportunità e priorità di opere come il Corridoio 5 non sono affatto, in ultima istanza, materia per calcoletti ragionieristici costi-benefici (per quanto sofisticati), ma piuttosto materia eminentemente di competenza Politica svolta mediate le istituzioni democratiche dello Stato (cioè di sintesi delle diverse istanze, di assunzione di responsabilità nei confronti della collettività e di eventuale esercizio legittimo della forza)?

    • La redazione

      Prima risposta: certo che vi sono interessi costituiti dietro ogni
      erogazione di denari pubblici. Tuttavia in questo caso gli interessi
      costituiti in gioco hanno una formidabile tradizione di rapporti impropri
      con la politica, e sono uno dei pochi settori industriali cui, non agendo in
      pratica la pressione concorrenziale, la politica può erogare fondi ad
      imprese italiane (speriamo senza troppe contropartite…).
      Seconda risposta: 1) Verissimo, nulla da obiettare.
      2) e 3) I confronti sono stati fatti (dal Sole 24 ore, organo vicino agli
      interessi dei costruttori), in condizioni sostanzialmente analoghe. Cfr. in
      particolare la Novara-Torino…..
      4) e 5) Ma nessuno ne risponde? Molti sono stati assai contenti di questi
      fenomenali extracosti, e non sembra che tali meccanismi siano destinati a
      cambiare….e nessuno ha detto che si tratta solo di malaffare: diciamo di
      convergenza di interessi sapendo che comunque lo stato, cioè noi, pagherà
      tutto.
      Terza e quarta risposta: non tutte le grandi opere sono inutili. Si tratta
      però di confrontere le priorità con metodi trasparenti e internazionalmente
      accettati, di cui l’analisi costi benefici è quello dominante (cfr. il
      recente piano dei trasporti inglese, o il dibattito USA sulle priorità della
      prossima amministrazione). Che poi i politici “sovrani” tendano a buttare i
      soldi pubblici per interessi egoistici, di collegio o di settore
      (“pork-barrel policy”, nella tradizione USA), è ahimè prassi assai diffusa
      (cfr. il libro “Megaprojects”, che analizza ex-post 50 grandi opere). Credo
      che i tecnici debbano fare i grilli parlanti, coscienti anche dell’esito
      finale di tale ruolo…..In alternativa, avranno ottime consulenze: gli
      interessi costituiti sono molto generosi.
      Cordialmente
      Marco Ponti

  3. francesco pancin

    Condivido appieno l’articolo nel quale il ministro Di Pietro viene dipinto come il realizzatore del piano di infrastrutture varato da Berlusconi-Lunardi, senza alcun ripensamento, senza alcuna reale valutazione delle priorità e senza alcuna discussione sui contenuti della legge obiettivo. Il favore di Di Pietro rispetto a qualsiasi grande opera non è sfuggito a progettisti, imprenditori e politici coinvolti nella gestione delle autostrade.
    In Veneto, ad esempio, accanto al gra di padova e alla Rome Commerciale che stravolgeranno un ambiente già martoriato, si è perfettamente colto questo momento di “favore”, tanto che la Regione Veneto, che per 10 anni non si è curata del traffico sulla Venezia Trieste, si è subito lanciata in nuove progettazioni di piccole e grandi autostrade.
    Quella del mare, ad esempio, che con i suoi 19 chilometri congiungerà il casello di Meolo sulla A4 a Jesolo. Una autostrada che per almeno 8-9 mesi all’anno restarà completamente deserta. Quella per raggiungere prima il Garda da Verona. Quella che dovrebbe congiungere la A27 alla A23, percorrendo un ambiente montano ancora totalmente vergine, lungo la val Tagliamento. Costo dell’opera 3,2 Miliardi di Euro, 20 anni di lavori.
    Davvero utilissima…per i costruttori.

  4. Georgina

    Credo che l’articolo di cui si commenta non possa essere più chiaro e obiettivo. Gli unici interessati a fare una linea ferroviaria TAV/TAC sono i costruttori o chi si accinge a gestire queste tratte di lusso, legassi Montezemolo, per gli utenti non
    c’è di che stare allegri, le ferrovie stanno andando in malora e i soldi per la normale gestione non ci sono. Se è questo il progresso…
    Da non dimenticare che la TAV, ci porterà alla bancarotta molto prima di quello che ci immaginiamo, e quindi è un investimento che
    non sarà mai completato e le rovine resteranno lì a futura memoria.
    Povera Italia! Scappiamo, non c’è nessuna speranza.

  5. Alessandro Abati

    Mi trovate d’accordissimo sul fatto che debba esserci un principio/driver nello stilare le priorità da dare ad un piano per gli interventi del Paese e, soprattutto, che l’ottica di osservazione e di assessment dei progetti infrastrutturali da selezionare ed intraprendere, una volta deciso il focus, debba rimanere fissa. Perché altrimenti, ogni qualsiasi intervento a qualche titolo (se non sociale e se non economico, almeno politico) o a qualche livello (UE? Stato? Regione? Comune? Quartiere?) risulterebbe di qualche utilità o addirittura indispensabile. Tuttavia, fra le tante priorità, a ciascun livello amministrativo o territoriale credo sia sempre possibile identificare l’OSSATURA delle reti da quella che è necessaria ma di MUSCOLATURA o accessoria del territorio. E credo che valga il principio: “le ossa sostengono la ciccia”.
    Parlando di “finanza creativa” per coinvolgere capitali privati, se ci si riferisce ai Partenariati Pubblico Privati, che nella fattispecie CIPE/Gobbo si contestualizzano con l’Unità tecnica per la Finanza di Progetto, va ricordato:(1) che i PPP sono lo strumento principale per efficientare l’implementazione di opere infrastrutturali major/strategic in quasi tutti i paesi OECD, PVS e nelle Transition economies, fornendo risk-sharing e un more Sustainable public financial planning;(2) che sulle Opere ex L.O. (ancora oggi discutibile nei contenuti e nelle priorità) l’UFP del CIPE si è adoperata per valutare l’applicabilità di schemi di PPP proponendo dove/quanto possibile il coinvolgimento di capitali privati, facendo così risparmiare qualche centinaia di milioni euro allo Stato. Dubito anche che i PPPs possano essere associati a qualche forma di garanzia di Stato, poiché i “PPP di Stato” per gli UE Member States sono tali e registrabili contabilmente off-balance (soddisfacendo alle esigenze dei parametri di Maastricth) solo se ottemperano a una certa allocazione dei rischi fra le parti, come da Eurostat Decision 11 febbraio 2004.

  6. paolo serra

    Perche non suggerire al governo di trasformare automaticamente tutte le metropolitane inutili in altrettante tramvie di superficie?
    Solo in Emilia-Romagna ne conosco due (Bologna e Parma), sommando tutte le altre regioni probabilmente il risparmio diventerebbe piuttosto intieressante.
    paolo serra bologna

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