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Uno stop allo spoils system

Con due sentenze, la Corte costituzionale ha bloccato in modo forse definitivo la tendenza ad azzerare tutti gli incarichi dirigenziali nelle pubbliche amministrazioni a ogni cambio di governo, nazionale o locale. In pochi anni, un sistema pensato per pochi casi si è allargato a macchia d’olio. Creando preoccupazione per una sempre più ampia precarietà che non risponde a criteri manageriali e di buona gestione aziendale, ma solo a logiche fiduciarie. E’ in gioco il più importante principio costituzionale sulla Pa: imparzialità e buon andamento.

Il 23 marzo 2007 la Corte costituzionale, con le sentenze 103 e 104, ha bloccato in modo forse definitivo la tentazione bipartisan di assoggettare a spoils system i dirigenti delle pubbliche amministrazioni. È una storia che vale la pena di raccontare, perché tocca al cuore il più importante principio costituzionale sulla pubblica amministrazione: quello di imparzialità e buon andamento.

Sistema “ordinario” e “una tantum”

Tutto comincia nello Stato, nel 1998-99. Nel 2002 si ha una decisa accelerazione. Le norme e la pratica dello spoils system si diffondono poi a livello regionale e locale, per trovare infine, in questi mesi, nuove manifestazioni anche a livello statale. Si possono distinguere due vicende.
La prima è quella dello spoils system “ordinario”, che dovrebbe interessare soltanto pochi e altissimi dirigenti pubblici, collocati ai vertici dell’apparato pubblico. Sono i segretari generali e i capi dipartimento della presidenza del Consiglio e dei ministeri, non più di cinquanta persone, e i direttori generali dei principali enti locali (meglio noti come city manager), a loro volta non più di duecento.
Quando, con il decreto legislativo n. 80 del 1998, la questione fu per la prima volta sollevata all’interno della riforma generale dell’amministrazione dello Stato, allora in via di realizzazione, apparve ai più ragionevole che questi altissimi funzionari pubblici, preposti ai principali centri amministrativi del paese, dovessero godere della piena fiducia del titolare dell’organo politico. Di qui la regola per cui spetta al ministro, entro un breve termine (60 giorni) dall’insediamento dell’esecutivo, nominare i nuovi funzionari di vertice, confermando o sostituendo, su base esclusivamente fiduciaria, quelli in carica. (1) Analoga normativa fu introdotta, in parallelo, per la nomina e revoca del city manager da parte del sindaco.
La eccezionalità di questa regola è dimostrata dal fatto che per tutti gli altri dirigenti pubblici, in ossequio all’imparzialità e buon andamento dell’amministrazione, vale invece un opposto criterio di stabilità: la rimozione è possibile soltanto quando i risultati della gestione sono giudicati, al termine di apposita e periodica procedura di valutazione, gravemente o ripetutamente negativi.
La seconda vicenda è quella dello spoils system “una tantum”. Con norme straordinarie, e in connessione con eventi particolari, il ricambio su base prettamente fiduciaria è stato ampliato ben oltre i confini originari, per interessare tutti i dirigenti di livello medio-alto e talvolta anche quelli di base.
Il primo caso si ha nel 1999 quando, attivando il cosiddetto “ruolo unico” dei dirigenti statali, tutti gli incarichi dirigenziali nei ministeri, sia di livello generale che di base (oltre cinquemila dirigenti), vengono azzerati e riassegnati (articolo 8 del Dpr 150/1999). Il secondo caso si ha nel 2002: la legge 145/2002 (articolo 3, comma 7) azzera di nuovo tutti gli incarichi dirigenziali nei ministeri. In concreto, i casi di vera e propria “rimozione”, ovvero nessun nuovo incarico o un mero incarico di studio, sono limitati: nel 1999 le “rimozioni” di dirigenti di livello generale sono quaranta su 445; nel 2002 quarantuno su quasi 500. (2) Ma i dirigenti pubblici ricevono, in entrambi i casi, un forte messaggio di precarietà. Precarietà che viene accentuata, nel 2002, eliminando ogni durata minima degli incarichi e allargando il numero dei posti dirigenziali attribuibili, con contratto, a soggetti esterni all’amministrazione.
L’ultimo episodio è dell’ottobre 2006. La legge 286 (articolo 2, commi 159-161) protrae per sette mesi dopo la formazione del governo il termine entro cui i ministri possono sostituire segretario generale e capi dipartimento dei ministeri. Estende lo spoils system anche ai direttori generali delle 14 agenzie statali, comprese quelle fiscali. Infine, assoggetta in via permanente a questo meccanismo una platea più ampia di dirigenti, facendo decadere, alla formazione del nuovo esecutivo nazionale, tutti gli incarichi dirigenziali conferiti, nei ministeri, a soggetti non appartenenti ai ruoli dell’amministrazione interessata. (3)
Le Regioni non sono da meno e spesso, con proprie leggi, vanno più in là, facendo decadere, al rinnovo del Consiglio regionale, tutti gli incarichi dirigenziali di livello generale nell’amministrazione regionale e in tutti gli enti e organismi collegati, comprese le Asl.
Dunque, nel giro di pochi anni l’introduzione di un sistema pensato per pochi casi si espande a macchia d’olio, creando non poco allarme tra dirigenti pubblici e studiosi di pubblica amministrazione. Questa nuova e sempre più ampia precarietà degli incarichi dirigenziali, infatti, non risponde a criteri manageriali e di buona gestione aziendale, ma solo a logiche fiduciarie.

Le sentenze della Corte costituzionale

La Corte costituzionale assume, all’inizio, un atteggiamento ambiguo. Nel 2006, salva alcune norme della Regione Calabria che sanciscono la cessazione automatica degli incarichi dirigenziali più elevati all’insediamento del nuovo Consiglio regionale. L’argomento usato nella sentenza 233 è che la coesione tra organo politico e organi di vertice dell’apparato amministrativo, garantita dal rinnovo degli incarichi a inizio legislatura, è funzionale all’attuazione dell’indirizzo politico e al buon andamento dell’amministrazione.
Apparentemente, nulla di straordinario. Sennonché, tutto si gioca sull’ambiguità dei livelli dirigenziali. Quali incarichi sono realmente apicali? Tutti quelli di livello generale attribuiti da un organo politico come presidente regionale o giunta (e, per analogia, ministro, sindaco)? Se così fosse, tra Stato, enti pubblici, regioni ed enti locali oltre tremila dirigenti, e non solo i 2-300 pensati nel 1998, sarebbero soggetti, non una tantum ma istituzionalmente, a spoils system.
Ma ecco il colpo di scena. Nemmeno un anno dopo, la Corte costituzionale, pur facendo mostra di continuità con la sentenza del 2006, in realtà cambia decisamente rotta.
La sentenza 103/2007 dichiara illegittimo l’articolo 7, comma 3, della legge 145/2002 che aveva azzerato una tantum tutti gli incarichi dirigenziali dello Stato e precisa che, salvi gli incarichi dirigenziali realmente apicali, la revoca dei dirigenti è possibile solo a seguito di una procedura di valutazione dei risultati, ispirata ai principi del giusto procedimento, culminante in una decisione motivata e suscettibile di rimedi giurisdizionali.
La sentenza 104/2007, invece, annulla le norme della Regione Lazio sulla decadenza dei direttori generali delle Asl a inizio legislatura. Qui l’argomento è che il direttore generale di azienda sanitaria, pur essendo il dirigente di vertice della struttura, è preposto a una struttura tecnica erogatrice di servizi e, pur nominato dal presidente della Regione, non ha con esso un legame istituzionale diretto che richieda coesione politica, giacché le Asl si inseriscono in un sistema sanitario regionale che ha i propri vertici amministrativi nei capi del dipartimento e della direzione generale sanitaria dell’amministrazione regionale.
Ora, appare chiaro che queste due pronunce vanno ben al di là delle singole norme censurate. Le argomentazioni della sentenza 103 sono di fatto utilizzabili anche contro l’azzeramento generale una tantum del 1999, nonché contro l’estensione dello spoils system ai dirigenti esterni all’amministrazione, disposta nel 2006.
E le argomentazioni della sentenza 104 pongono dubbi sulla legittimità delle norme del 2006 che hanno esteso lo spoils system ai direttori generali delle agenzie statali. Infatti, per quanto talune agenzie possano apparire di notevole rilievo politico, non di meno si tratta di organismi tecnici, per orientare la cui attività dovrebbero bastare gli strumenti di indirizzo molto pregnanti di cui i ministri dispongono (tra cui, nel caso delle agenzie fiscali, il ruolo direttivo del Dipartimento per le politiche fiscali del ministero dell’Economia e finanze). Diversamente, le agenzie statali finiscono col perdere qualsiasi tratto distintivo rispetto alle ordinarie strutture ministeriali, e la riforma del 1999 – che le aveva staccate dai ministeri proprio per valorizzarne l’autonomia tecnico-operativa – già finora povera di effetti, cade definitivamente nel nulla.
Si aprono, dunque, le porte a future pronunce di annullamento di norme statali e regionali adottate in questi ultimi anni. E si pongono le premesse perché il Capo dello Stato possa in futuro rifiutare, per manifesta incostituzionalità, la promulgazione o emanazione di eventuali nuove norme di legge o regolamento in contrasto con i criteri ormai molto restrittivi sanciti dalla Corte costituzionale.


(1)
Si veda oggi l’articolo 19, comma 8, del decreto legislativo 165/2001.
(2) A questi si aggiungono poi i conferimenti di incarichi diversi ma equivalenti per retribuzione e livello di responsabilità (74 nel 2002), che però appare più giusto considerare una forma di rotazione che una rimozione. Gli incarichi dirigenziali di base sono quasi tutti confermati, sia nel 1999 che nel 2002. I dati relativi al 1999 sono tratti dalla relazione del Dipartimento Funzione pubblica sulla prima attuazione del ruolo unico dei dirigenti dei ministeri (2000). I dati relativi al 2002 sono invece stati comunicati dal ministro della Funzione pubblica all’assemblea della Camera nella seduta del 28 gennaio 2003.
(3) Soggetti estranei alla pubblica amministrazione o appartenenti ad altre amministrazioni: circa 40 dirigenti di livello generale, di cui la metà in concreto non confermati.

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14 commenti

  1. Roberto Napoletani

    L’articolista dimentica la questione dei segretari comunali che non riguarda i city manager delle grandi città, ma tutti i Comuni italiani.
    Dal 1997 (con la legge n. 127/1997) i segretari comunali, che prima di quella data erano funzionari statali dipendenti dal ministero dell’interno nominati dal Prefetto in ogni Comune, sono invece nominati dal Sindaco ad libitum. Senza quindi alcuna valutazione di professionalità o merito.
    Il loro incarico “scade” con il mandato del Sindaco e se non nominati vanno in disponibilità, rimangono cioè a disposizione senza incarico e con il solo stipendio base.
    Da circa 7500 funzionari che erano, ne sono rimasti oggi 4100 e sono soggetti dunque ad uno spoils system selvaggio….
    Altra cosa sono i direttori generali ai quali forse si riferiva l’articolista!
    Ne vogliamo parlare e già che ci siamo vogliamo parlare anche del fatto che il loro CCNL, scaduto dal 2001 (circa 65 mesi) non è ancora stato rinnovato?
    Mi sembra che in un Paese normale queste cose sarebbero davvero gravi….
    Altro che imparzialità e buon andamento.

  2. Elio Gullo

    Il Cons. D’Orta illustra bene cosa è avvenuto negli ultimi anni. Ma la dirigenza – e quella apicale in particolare – dovrebbe essere sufficientemente autorevole ed in grado di difendersi da sè. Ma con una classe politica mediocre sperare che le scelte sulle persone da mettere nei posti chiave siano più che mediocri è veramente difficile.
    Ritorniamo al dettato costituzionale: si entri per concorso, possibilmente non pilotato. Anzi apriamo un dibattito, sulla falsariga di quello che è stato avviato sulle carriere universitarie, sulle modalità di scelta della dirigenza pubblica. Se la Corte ci aiuta, bene. Ma non basta.

    • La redazione

      E’ vero, le norme e i giudici non possono supplire alla storica “debolezza” della dirigenza pubblica, incapace di presentarsi come interlocutore coeso e autorevole nei confronti degli organi politici. Tuttavia, la ormai decennale stagione dello spoils system ha reso ancora più fragile – a livello regionale e locale più ancora che a livello statale – la posizione dei dirigenti. Ben venga, allora, una seria inversione di tendenza, a partire dal reclutamento.

  3. Roberto Napoletani

    Ringrazio La Voce per aver pubblicato il mio commento precedente. Vorrei precisare che, ovviamente, non era un intervento rivolto “contro” il consigliere Carlo D’Orta, semmai una sollecitazione al dibattito su una categoria di civil servant che è stata fortemente penalizzata (se non quasi completamente distrutta) dalla riforma del proprio status giuridico avvenuta con la famosa legge 127/97 (Bassanini).
    Mi aspetterei che si aprisse una discussione sull’argomento, atteso che i Comuni d’Italia sono la prima cellula istituzionale del tessuto della pubblica amministrazione e che i segretari comunali e provinciali, per anni e a detti di tutti, sono stati funzionari che hanno garantito legalità, trasparenza, imparzialità e buon andamento negli enti locali.
    E’ stato giusto lasciare alla nomina assolutamente fiduciaria del Sindaco l’incarico di segretario generale del Comune ?
    E’ compatibile con il dettato costituzionale questo sistema di nomine di dirigenti che poi vengono investiti di responsabilità amministrative, penali e civili che non possono autogestire a causa della incombente minaccia di revoca dell’incarico?
    Si vuole, in Italia, un sistema di pubblica amministrazione feudale di questo genere ?
    Mi piacerebbe che il Consigliere D’Orta e altri studiosi della materia affrontassero queste questioni. Grazie.

    • La redazione

      Nessuna dimenticanza, ma solo la tirannia dello spazio. La questione dei segretari comunali – cui correttamente fa riferimento il dott. Napoletani – era implicita nella mia osservazione sulla diffusione a macchia d’olio dello spoils system a livello regionale e locale.

  4. carmelo lo piccolo

    Le sentenze della Corte Costituzionale sanciscono lo stato di sostanziale confusione in cui si trova attualmente la regolazione giuridica del rapporto di lavoro pubblico.
    Prima di pronunciarsi a favore o contro lo spoils system , infatti, bisognerebbe chiarire di quale modello di Pubblica Amministrazione si vuole dotare il Paese. Se si sostiene il modello privatistico – manageriale di derivazione anglo – sassone è pefettamente legittimo che, ad ogni cambiamento del decisore politico in seguito al risultato delle elezioni, venga cambiata tutta la catena esecutivo – gestionale degli uffici governativi, compresa quindi la dirigenza di livello non apicale, come in una normale azienda privata. In un’impresa, a seguito di un mutamento dell’assetto proprietario, il management viene quasi integralmente sostituito, non è che ci si ferma al solo amministratore delegato. In ogni caso, è proprio l’elemento fiduciario che assume assoluta rilevanza, poichè la nuova proprietà decide di confernare i manager sulla base delle proprie valutazioni di affidabilità e professionalità dei dirigenti. Se invece si vuole rimanere ancorati al modello di Pubblica amministrazione di ispirazione pubblicistico – giuridico, gli incarichi dirigenziali si dovrebbero intendere sostanzialmente stabili e sorretti dal principio di inamovibilità del dirigente.
    A me pare che il legislatore costituzionale sia orientato verso un modello sostanzialmente pubblicistico di Amministrazione, e che quindi, prima di introdurre norme legislative e contrattuali in contrasto con la Costituzione, bisognerebbe preliminarmente operare un mutamento delle norme costituzionali in materia di pubblico impiego coerente con il modello di Pubblica amministrazione che si ritiene più confacente alle esigenze del Paese.

    • La redazione

      Come in tutte le democrazie occidentali, anche in Italia si è cercato, a partire dal 1992-93 (d.lgs 29/1993, poi sostituito dal d.lgs 165/2001), di accrescere efficienza e qualità delle pubbliche amministrazioni ispirandosi a modelli operativi e gestionali del settore privato. E’ l’approccio noto come new public management, che ha indiscutibilmente contribuito a migliorare, non solo nei Paesi anglosassoni, il funzionamento degli apparati pubblici. Le pubbliche amministrazioni, però, non sono imprese – perseguono fini pubblici stabiliti dalla legge e non il profitto; usano denaro pubblico, non dell’imprenditore; per questo sono soggette a procedure e controlli assai più penetranti di quelli del settore privato – e, quindi, le regole privatistiche dovevano per forza (da noi come altrove) essere “adattate”. E’ stato cioè necessario trovare un punto di equilibrio tra le ragioni dell’efficienza (che avrebbero richiesto massima flessibilità e libertà operativa, come nelle imprese) e regole del settore pubblico (legalità, trasparenza, motivazione delle decisioni, ecc.). Questo spiega la iniziale limitazione dello spoils system ai soli dirigenti apicali: la catena fiduciaria di matrice aziendalistica è stata limitata al punto di contatto tra decisore politico e struttura, garantendo invece, in nome della imparzialità dell’amministrazione pubblica, maggiore stabilità a tutte le altre posizioni dirigenziali. L’ampliamento oltre misura, a partire dagli anni 1997-98, delle norme e della prassi sullo spoils system ha fatto saltare l’equilibrio, giustificando le censure della Corte costituzionale. Non bisogna dimenticare, poi, che i decisori politici operano secondo logiche differenti da quelle dell’imprenditore, né usano denaro proprio per realizzare le politiche pubbliche: anche questo induce a doverosa cautela nell’imitare troppo acriticamente i modelli aziendalistici.

  5. Piergiorgio Trincas

    La pubblica amministrazione svolge principalmente due compiti: fornisce servizi e regola l’attività dei privati.
    Bisogna distinguere i due casi, anche per il rapporto fiduciario che spesso è necessario con il politico.
    Mentre la continuità della dirigenza è auspicabile per la fornitura dei servizi pubblici, essa può portare alla paralisi per l’attività di regolazione.

    Non si vede perché sostituire i manager delle Asl oppure i dirigenti dei servizi tecnologici anche se nominati dalle giunte precedenti.
    Ma nella gestione di permessi, licenze, concessioni edilizie e simili, ci deve essere comunanza di vedute con il politico. Addirittura potrebbe anche essere superfluo il dirigente, perché se è in sintonia con l’indirizzo politico, è inutile e bastano i funzionari; se invece non lo è porta il settore alla paralisi. Occorrono dirigenti dove si dirige, non laddove si deve solo obbedire.

    • La redazione

      Non credo che la gestione di permessi, licenze, concessioni e simili debba conformarsi soltanto ad indirizzi politici: anche qui, vi sono norme da applicare. L’obbedienza è pertanto alla legge, nel modo più manageriale ed efficiente possibile e in sintonia con gli indirizzi – se conformi alla legge – degli organi politici. Questa è la funzione dei dirigenti, tanto nel gestire servizi pubblici, quanto nel regolare l’attività dei privati.

  6. laureato91

    La verità è che forse lo schema “puro” previsto dal “fu” Decreto 29/93 poteva essere anche valido. Ma l’interpretazione, l’utilizzo e le modifiche apportate (una tra tutte la contrattualizzazione dei Dirigenti generali) hanno portato ad una situazione che, francamente, fa rimpiangere per molti versi il quadro ante 1993. Solo chi non fa non sbaglia: ma chi sbaglia, deve forse avere il coraggio di ammetterlo coram populo, e di agire di conseguenza.
    Se una volta il politico aveva il diritto di sostituirsi al dirigente, assumendosene le responsabilità, oggi la precarizzazione degli incarichi funzionali dà alla politica un potere “di ricatto”, consente di fare pressioni al di fuori di qualsiasi schema di responsabilità. Che dire, poi, dell’art. 19? Proprio il fatto che sia una norma plurimodificata (anche in maniera “becera”) testimonia la “sofferenza” del settore.
    Una provocazione: perchè non abrogare il 165, tornare allo Statuto del ’72 ed eventualmente, con calma, ricominciare da capo? Chissà, potrebbe rivelarsi una strada fruttuosa….

    • La redazione

      La esasperata precarizzazione della dirigenza ha effettivamente creato, in più casi, il paradosso che il commento denuncia: gli organi di governo continuano ad incidere fortemente sul merito delle singole scelte di gestione, senza però averne più, come prima del 1993, la responsabilità formale. Ma rimpiangere la pubblica amministrazione del passato (che non era aurea, né sotto il profilo dell’efficienza né sotto quello della legalità) non serve. Le pubbliche amministrazioni italiane sono oggi complessivamente migliori che nel 1972, anche grazie ad alcune riforme degli anni ’90. Ci sono storture, e quelle vanno rimosse.

  7. Marco Fusi

    I problemi della Pubblica Amministrazione non penso derivino dalla presunta precarizzazione dei propri dirigenti.
    Parlo per esperienza di consigliere comunale e non mi risulta che nessun dirigente della struttura comunale abbia patito di tale male mentre non si può dire che l’efficenza sia la qualità principale della macchina comunale. E preciso che le responabilità sono di chi ha il compito dell’indirizzo politico che dovrebbe muovere verso una PA efficente.
    Penso sarebbe un passo avanti se non vi fossero dirigenti di ruolo ma gli incarichi dirigenziali fossero assegnati tutti a termine su progetti definiti da valutare sulla efficenza dell’operato.
    Vorrei poter misurare e giudicare sia l’efficenza che l’imparzialità della pubblica amministrazione non su concetti astratti, o meglio, riferiti esclusivamente alla stessa struttura interna della pubblica amministrazione. Penso infatti che la costituzione debba essere interpretata nel senso di garantire al cittadino efficenza e imparzialità.

  8. ragio

    Penso che la pubblica amministrazione debba dare subito un esempio al paese.
    Ridurre il 50 per cento delle spese relative ai compensi dei propri amministratori.
    Poi si può cominciare a parlare del resto.

  9. luigi oliveri

    “La prima notazione è in punto di diritto. Durante questi mesi di discussione parlamentare sulla legge 145/2002 si è spesso parlato di ampliamento della platea degli incarichi soggetti al cosiddetto spoils system all’italiana, ossia alla cessazione di taluni incarichi dirigenziali in corrispondenza con la formazione di un nuovo Governo. E’ appena il caso, qui, di rilevare che così non è. Tanto in base alla normativa introdotta nel 1998 che oggi in base alla nuova legge, sono soggetti a cessazione in corrispondenza con la formazione di un nuovo Governo soltanto gli incarichi apicali di Segretario generale, Capo dipartimento e altre strutture articolate, al proprio interno, in uffici dirigenziali generali. Non sono soggetti a cessazione, cioè, gli ordinari incarichi di livello dirigenziale generale”. Chi scrive è il cons. D’Orta, nel suo Intervento al Convegno su “La dirigenza pubblica rivisitata” svolto a Napoli, presso la Facoltà di Giurisprudenza, pubblicato su Astrid ondine, la rivista diretta da Franco Bassanini, che delle principali riforme della pubblica amministrazione, e dei loro effetti, è il principale artefice.
    Constatare che quel gruppo di pensiero, facente capo alla squadra di Bassanini, a distanza di tempo rimediti in senso critico le proprie opinioni, fa piacere. Si poteva evitare, però, di attendere le sentenze della magistratura e della Consulta.
    La fiducia può andare bene per pochi e mirati incarichi, esclusi dalla gestione: portavoce, capo della segreteria particolare, capo dell’ufficio legislativo, capo di gabinetto, purchè privo di poteri di incidere sull’apparato. Solo dove si concentrano funzioni tipicamente politiche e non decisionali pare evidente un rapporto fiduciario. In tutti gli altri casi, la guida deve essere solo la capacità di dare direttive, gestire e valutare.

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