Il settore bancario è per tradizione fortemente regolamentato. E i criteri di Basilea 2 mirano a evitare comportamenti eccessivamente rischiosi da parte dei banchieri. Al di là di costi di applicazione elevati, i primi riscontri empirici contestano l’efficacia della regolamentazione prudenziale per il buon funzionamento del sistema. Esaltano invece l’utilità di una maggiore trasparenza e disciplina di mercato. Se i risultati dovessero essere confermati in futuro, la comunità regolamentare internazionale dovrà tenerne conto.

I criteri di Basilea 2 dovrebbero presto essere applicati dalla maggior parte delle banche nel mondo e cresce l’irritazione dei grandi istituti europei e americani per gli alti costi di applicazione. Intanto, negli Stati Uniti è in corso un dibattito sulla specificità della corporate governance delle banche, animato da economisti vicini alla Banca Mondiale e al Fondo monetario internazionale, che fa sorgere seri dubbi sull’efficacia e l’efficienza dell’approccio regolamentare alla base sia di Basilea 1 che della sua versione aggiornata, Basilea 2. Secondo i più recenti studi empirici, è la trasparenza e la disciplina di mercato, più che la regolamentazione prudenziale, ad avere l’impatto più forte sul corretto funzionamento del sistema bancario.

Regole o incentivi?

Il settore bancario è per tradizione fortemente regolamentato. Due sono gli argomenti solitamente utilizzati per giustificare tale situazione: la protezione dal rischio sistemico e la protezione dei depositanti. Schemi di assicurazione sui depositi e il ruolo della banca centrale come prestatore di ultima istanza sono i principali strumenti adottati dalle autorità nazionali per prevenire corse agli sportelli, contagio e altre forme di rischio sistemico. Tuttavia, questa “rete di sicurezza” riduce l’incentivo delle varie classi di creditori (fra cui i depositanti) a monitorare le banche e aumenta l’incentivo dei banchieri ad accrescere il rischio complessivo dell’attivo. Questi problemi hanno indotto le autorità di vigilanza a introdurre un ulteriore livello di regolamentazione basata sui requisiti di capitale (I pilastro di Basilea 2) e il monitoraggio e la supervisione delle operazioni delle banche (II pilastro di Basilea 2). La natura fortemente regolamentata delle banche attribuisce alle autorità il potere di influenzarne, o perfino di dominarne la corporate governance.
La regolamentazione bancaria è costituita da un doppio livello: il primo (assicurazione sui depositi e il ruolo della banca centrale come prestatore di ultima istanza) finalizzato a prevenire il rischio sistemico, e il secondo (requisiti di capitale e supervisione) finalizzato a ridurre gli incentivi perversi di aumento del rischio introdotti dal primo livello.
Alcuni economisti mettono in dubbio l’efficacia dell’approccio rules-based, e sottolineano l’opportunità di realizzare gli obiettivi regolamentari attraverso soluzioni affidate alla disciplina di mercato (III pilastro di Basilea 2).
Il comportamento eccessivamente rischioso da parte dei banchieri si previene in modo efficace attraverso regole dettagliate, prescrittive e imposte dall’esterno con un non trascurabile grado di discrezionalità da parte del regolamentatore? O quest’ultimo non farebbe meglio a incentivare comportamenti appropriati, in modo che i tipici strumenti di controllo societario che influenzano la corporate governance delle imprese non finanziarie possano riguardare anche le banche?

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Cosa ci dice la più recente evidenza empirica

Fino a poco tempo fa, la risposta a questa domanda poteva essere basata solo sulla teoria o su riscontri episodici, perché non disponevamo di dati completi sulle caratteristiche e gli effetti della regolamentazione bancaria nei diversi paesi del mondo. Ora, Barth, Caprio e Levine, nel loro libro Rethinking Bank Regulatio, e sulla base di un database dettagliato da loro creato presso la Banca mondiale sulla regolamentazione e la vigilanza bancaria in più di 150 paesi, hanno realizzato la prima verifica empirica sistematica dell’impatto delle pratiche regolamentari e di vigilanza, esaminando di fatto l’utilità dei tre pilastri di Basilea 2. Gli autori trovano che la presenza della supervisione diretta delle banche e dei requisiti di capitale non aumenta lo sviluppo bancario, non migliora l’efficienza, non riduce la corruzione né la fragilità del sistema. Anzi, il rafforzamento dei poteri disciplinari e di supervisione impedisce l’efficiente operare delle banche, aumenta la corruzione e riduce l’efficace allocazione del capitale, anche se l’impatto negativo su queste variabili svanisce nei paesi con istituzioni politiche estremamente aperte, competitive e democratiche. Politiche regolamentari e di vigilanza che facilitano il monitoraggio delle banche da parte del settore privato, ad esempio obbligandole a un elevato grado di trasparenza (III pilastro di Basilea 2), hanno invece un forte impatto positivo su operatività ed efficienza e riducono la corruzione. Altri due articoli, sempre del 2006, forniscono ulteriore evidenza in favore della disciplina di mercato. Caprio, Laeven e Levine affermano che da un lato le politiche regolamentari sembrano non avere alcun impatto sulla valutazione delle banche e dall’altro lato, esattamente come accade nelle imprese non finanziarie, la valutazione è positivamente influenzata dall’importanza della partecipazione dell’azionista di controllo e dalla protezione degli azionisti di minoranza.
Risultati ancora più netti emergono da Laeven e Levine. I due autori mostrano che i primi due pilastri di Basilea 2 (requisiti di capitale e supervisione) non hanno alcun impatto sul rischio assunto dalle banche e che l’obiettivo di ridurre l’eccessiva esposizione al rischio può essere efficacemente raggiunto con semplici regolamentazioni che favoriscano la diversificazione dei prestiti. Infine, su questa stessa linea, Demirgüç-Kunt, Detragiache e Tressel analizzano la relazione esistente fra l’adeguamento ai Basel Core Principles for Effective Banking Supervision e il funzionamento del sistema bancario, scoprendo che sono i principi relativi alla trasparenza informativa quelli ad avere un più forte impatto sul buon funzionamento del sistema bancario. Per questa ragione gli autori, economisti di Banca Mondiale e Fondo monetario internazionale, suggeriscono ai paesi che intendono riformare il loro sistema di regolamentazione e vigilanza di dare priorità a questi elementi dei Core Principles.

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Il futuro della regolamentazione

La comunità regolamentare internazionale sembra essere consapevole, almeno in parte, di queste conclusioni. L’importanza della disciplina di mercato era già presente nei Core Principles for Effective Banking Supervision pubblicati nel 1997 dal Comitato di Basilea e una delle differenze più importanti fra Basilea 1 e Basilea 2 è proprio l’introduzione della disciplina di mercato come uno dei tre pilastri su cui si deve basare la regolamentazione finanziaria. Questo pilastro rimane tuttavia il meno sviluppato (15 pagine per il pilastro III, 132 pagine per il pilastro I) e, quindi, Basilea 2 continua a essere largamente incentrata sulla regolamentazione prudenziale.
Occorre certamente cautela nel trarre conclusioni dai primi risultati empirici. Sembra chiaro tuttavia che se troveranno in futuro ulteriori conferme, la comunità regolamentare internazionale dovrà decidere se e in quale forma mantenere ancora in vita una regolamentazione che non si basi solo sui meccanismi di mercato.

Per saperne di più

Andrea Polo, “Corporate governance of banks: the current state of the debate”, gennaio 2007, www.ssrn.com

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