La proposta di istituire una Authority sul pubblico impiego, avanzata da Pietro Ichino, ha sollevato un importante dibattito, sia in sede scientifica, sia in sede politica. Compito di queste brevi note è di proporre ulteriori elementi di discussione su alcuni aspetti tecnici.

Affermazioni di buon senso ed evidenza empirica

Che nella Pa italiana vi siano diffusi problemi di inefficienza è opinione comune ed esperienza diffusa: tutti, in qualche modo, siamo cittadini utenti di pubblici servizi. Questa sensazione condivisa di cattivo funzionamento diventa stridente, poi, ogniqualvolta ci si trovi a confrontare la nostra situazione con i migliori esempi europei, dal “mito” della burocrazia francese, ai servizi infrastrutturali tedeschi, al welfare nord-europeo, e così via.
Non si vuole mettere in discussione la validità di affermazioni di buon senso, le quali possono essere spiegate, peraltro, alla luce della teoria economica della burocrazia, basate sul paradigma individualista. Il punto è che per fare un discorso scientifico descrittivo e prescrittivo su questi problemi l’aneddotica non basta. (1)
Le premesse generali di Ichino sono due: la prima è che la Pa italiana sia inefficiente, la seconda è che una causa primaria di tale inefficienza sia la scarsa produttività dei dipendenti pubblici. Quindi, occorre trovare adeguate evidenze empiriche, misurate secondo metodi robusti, dei seguenti fenomeni:

· l’inefficienza della Pa italiana: quanta ce n’è e in rapporto a quale benchmark, come si manifesta, dove si annida in particolare, quando si verifica;
· la “nullafacenza” dei dipendenti pubblici, anche qui con la necessità di stabilire le medesime coordinate di quanto, come, dove e quando;
· il nesso causale che regredisce dalla seconda alla prima: consistenza e forza di tale nesso, esclusione di relazioni spurie, eccetera.

Nel dibattito su lavoce.info l’esistenza di problemi di misurazione dell’efficienza dei pubblici servizi è già stata sollevata, ma la questione va approfondita ulteriormente.

Problemi di misurazione

La misurazione dell’efficienza nel caso della produzione di attività burocratico-amministrative e di beni e servizi pubblici non è resa difficoltosa solo dall’assenza di prezzi di mercato che consentano di valutare il valore effettivo della produzione. Anzi, allo stato attuale delle tecniche, questo è probabilmente un aspetto in parte superato. Sono ormai ampiamente sperimentati in letteratura metodi di misurazione dell’efficienza relativa che considerano l’output in termini fisici, come la Data Envelopment Analysis o il metodo delle frontiere stocastiche. Per le attività prettamente amministrative, in verità, rimangono specifiche difficoltà di definizione e misurazione dell’output, anche in termini fisici e un tentativo di risolvere tale questione è stato quello, applicato in passato nella Pa italiana, basato sui carichi di lavoro.
Il problema fondamentale, però, resta quello di non conoscere a priori la funzione di produzione dei vari servizi pubblici considerati, per cui non si è in grado di individuare e misurare i casi di inefficienza produttiva (tecnica) in senso assoluto. I metodi citati, infatti, consentono di stimare una “frontiera” delle possibilità produttive, ma solo in termini relativi. Permettono di individuare un benchmark costruito in base alle prestazioni migliori tra i casi considerati. In sintesi, dato un determinato settore della Pa, si può stimare quali amministrazioni siano inefficienti (e quanto) rispetto alla performance degli uffici più produttivi. Per fare un esempio di attualità, è possibile stabilire quali ospedali pubblici siano meno produttivi rispetto ai migliori ospedali italiani. In linea teorica si potrebbe farlo anche con le prefetture, o con gli uffici del catasto, e così via.
L’applicabilità di tali tecniche, peraltro, si scontra con altri, non facili problemi. Primario è quello dell’omogeneità dell’output: le analisi di efficienza relativa, per essere attendibili, presuppongono che le unità produttive messe a confronto producano esattamente lo stesso tipo di output. Non basta che si tratti di ospedali, ma occorre che siano ospedali che offrono lo stesso tipo di prestazioni, le quali, inoltre, vanno “pesate” adeguatamente.
È ovvio che queste possibilità di misurazione non possono offrire evidenze empiriche, se non in maniera molto parziale, alle premesse generali del ragionamento. Una volta sancito che un tale ufficio è meno efficiente rispetto all’ufficio più produttivo, infatti, restano da stabilire almeno due cose: in primo luogo, occorre verificare se la migliore prestazione rilevata (il benchmark relativo) sia effettivamente la migliore possibile (anche il più produttivo tra gli uffici considerati potrebbe essere, in realtà, inefficiente). In secondo luogo, la constatazione di inefficienza tecnica relativa a carico di un ufficio o di un’azienda pubblica, a rigore, non ci dice nulla riguardo alle cause.
Per il primo punto continua a rilevare la questione della non conoscenza a priori della funzione di produzione. Del resto, secondo una vecchia battuta che circola tra gli economisti, la funzione di produzione la conoscono solo Dio e gli ingegneri.
Per quanto riguarda il secondo punto, invece, si ritorna alla questione del nesso causale sottostante al ragionamento di Ichino. L’inefficienza (relativa) di una qualsiasi unità organizzativa della Pa può dipendere da molteplici fattori: cattiva organizzazione, carenze di direzione e coordinamento, una inefficiente combinazione degli input, la scarsa produttività unitaria degli input. Solo questi ultimi due fattori hanno a che fare con le questioni sollevate da Ichino: ci può essere una pletora di lavoro pubblico, eventualmente sostituibile con risorse capitali, oppure un problema di scarsa (o addirittura negativa) produttività dei singoli, da licenziare e, nei casi di produttività bassa ma non negativa, da sostituire con elementi maggiormente produttivi. Anche nel caso di un’osservata scarsa produttività unitaria del lavoro, poi, occorre verificare quali ne possono essere le cause, alcune non dipendenti dall’impegno del lavoratore: la carenza di formazione, a esempio, o di motivazione, dovuta a difetti di direzione o a fenomeni di sottoutilizzazione, e così via.

Solo casi eclatanti?

Ma è proprio questo il problema di misurazione più arduo da risolvere. Non solo mancano tecniche sperimentate, ma diventa soprattutto difficile avere una base di dati attendibile sulla produttività del singolo lavoratore pubblico perché intervengono i noti problemi di asimmetria informativa e altre questioni, già toccate dall’intervento di Daveri.
La questione è già stata sollevata e Ichino ha risposto che «Qui parliamo di “valutazione”, nel senso che la parola assume sul piano giuridico: niente a che vedere con la misurazione. Per qualsiasi lavoro si può esprimere una valutazione circa la sua utilità rispetto agli scopi dell’istituzione o rispetto a un’attività aziendale. […] D’altra parte, qualsiasi lavoratore, anche l’ultimo degli uscieri, può esprimere una produttività negativa, per esempio rubando, o molestando le colleghe, o tenendo altre attività illecite nel luogo di lavoro».
Se sono questi i casi a cui si punta, però, ci sfugge la portata stessa della proposta: si tratta, cioè, di casi eclatanti di malversazione e frode nei confronti dell’erario, a volte addirittura con risvolti penali rispetto a terzi. C’è bisogno di una Authority nazionale per “valutarli” e quindi sanzionarli? E, per quanto possano verificarsi fenomeni di questo tipo, siamo sicuri che il generale e sentito problema dell’inefficienza della Pa italiana sia risolvibile, o anche solo significativamente attenuabile, grazie all’eliminazione dei casi estremi?
Questi comportamenti vanno comunque sanzionati per il danno, non solo pecuniario, che generano all’erario e nei confronti di terzi privati, e non perché siano causa di inefficienza dell’azione pubblica. E per individuarli l’aneddotica è sufficiente. Ma non è necessaria l’Authority: bastano le altre interessanti e sensate proposte di riforma che il disegno di legge presentato da Ichino contiene, come la limitazione della responsabilità civile dei dirigenti amministrativi e la costruzione di un sistema di incentivi e disincentivi più efficace.
Per quanto riguarda la parte di misurazione e valutazione dei fenomeni di inefficienza e delle loro cause, invece, senza fare ricorso a strutture straordinarie costruite ad hoc, basterebbe cominciare con un serio lavoro di indagine conoscitiva sulla Pa, che consideri la varietà di strutture organizzative e la consistenza degli organici, le tipologie contrattuali, le competenze professionali presenti, i metodi di programmazione del fabbisogno, le attività di formazione e l’uso delle procedure di mobilità. Il tutto con riferimento all’attuale quadro istituzionale in continua transizione verso il regionalismo. Da un’analisi di questo tipo potrebbero scaturire risultati (apparentemente) sorprendenti, come il fatto che, a esempio, gli organici non sono necessariamente e ovunque sovradimensionati, soprattutto negli enti locali, dopo anni di applicazione del blocco del turn-over e del Patto di stabilità interna.

* Queste note sono state predisposte da ricercatori attualmente impegnati nel progetto di ricerca Sisper (http://sisper.istat.it), finanziato dal Dipartimento della Funzione pubblica e in corso di svolgimento presso l’Istat. Le opinioni sono espresse a titolo puramente personale e non impegnano in alcun modo gli enti citati.

(1) Probabilmente lo pensa anche Pietro Ichino, visto che nel suo progetto assegna alla Authority precisi compiti di valutazione.

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