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A Sud niente di nuovo

Nelle politiche di sviluppo per il Mezzogiorno anche questo governo cade nell’equivoco. E scambia la difficoltà di utilizzare le risorse con una loro presunta scarsità. Invece di preoccuparsi della capacità di spesa, meglio farebbe a controllarne la qualità. La programmazione unica per Fas e fondi strutturali rende ancora più probabile rispetto al passato l’osmosi tra vari tipi di finanziamento. Sarebbe stato molto più utile “specializzare” i singoli fondi, finalizzandoli a determinati progetti. Si sarebbero evitate pericolose sovrapposizioni.

Rifinanziamento per sette anni, anziché tre, del Fondo aree sottoutilizzate (Fas), in sintonia con il nuovo ciclo di programmazione comunitaria 2007-2013, e possibilità di impegnare gli importi pluriennali sin dal 2007: sono queste le due novità decise dal governo per le politiche di sviluppo del Mezzogiorno.
Secondo il governo, si ottiene così una programmazione unica per la politica comunitaria, finanziata con i fondi strutturali comunitari e con il relativo cofinanziamento nazionale, e per la politica regionale nazionale, finanziata con il Fas. Armonizzando le regole nazionali con quelle europee con l’impegno dell’intera dotazione finanziaria del settennio, si disporrebbe quindi di “uno strumento inedito per avere una reale, efficiente, tempestiva e unitaria capacità di programmare gli interventi. Una capacità che può contare su un piano da 123 miliardi di euro per lo sviluppo del paese, fra risorse comunitarie (29 miliardi), nazionali di cofinanziamento (29 miliardi) e risorse del Fondo per le aree sottoutilizzate settenalizzato (64 miliardi)”. (1)
Ma è proprio così?

Un entusiasmo da moderare

L’entusiasmo mostrato dal governo dovrebbe anzitutto essere attenuato dal fatto che all’aumento complessivo delle risorse disponibili oltre l’orizzonte triennale del bilancio, corrisponde per il 2007 una riduzione significativa degli stanziamenti per le aree sottoutilizzate rispetto agli esercizi precedenti. Poiché l’allocazione di risorse oltre il triennio non ha carattere definitivo, ma dovrà essere confermata dalle successive Leggi finanziarie, le amministrazioni potrebbero essere indotte ad assumere decisioni di investimento calibrate alle disponibilità di competenza e di cassa relative all’esercizio in corso o al triennio. Se così fosse, si assisterebbe a un ridimensionamento dei programmi di intervento rispetto al recente passato, piuttosto che a una crescita.
Ma anche scongiurando questa possibilità, resta comunque misterioso il rapporto (di causalità) che legherebbe la certezza della disponibilità di risorse finanziarie con la capacità programmatoria e progettuale delle amministrazioni beneficiarie dei finanziamenti.
Negli ultimi cicli di programmazione, non vi è mai stata una carenza di risorse. Al contrario, vi è stata una difficoltà al loro completo impiego. E la modesta efficacia di molti interventi non sembra imputabile alla scarsità dei mezzi finanziari, per lo più rimasti inutilizzati o frazionati in mille rivoli per non andar perduti, o alla certezza della loro sussistenza solo nel breve-medio periodo. Naturalmente, le amministrazioni hanno spesso invocato maggiori risorse per raggiungere i propri obiettivi e indicato nella carenza di fondi la causa del rallentamento dei programmi di investimento. Tuttavia, nella gran parte dei casi, si tratta di un alibi per mascherare una ridotta capacità programmatoria e una ancora più ridotta capacità di assicurare la realizzazione degli interventi nei tempi e con i costi previsti. Il fatto di poter impegnare l’intero importo settennale del Fas non aumenterà certo l’efficienza degli uffici di programmazione delle varie amministrazioni, che continueranno a “produrre” in base a propri criteri (spesso misteriosi) e a propri ritmi lavorativi (spesso inadeguati).
È un vizio di questo e dei precedenti governi scambiare le difficoltà nell’utilizzo delle risorse e i ritardi nelle procedure di spesa con la scarsità di finanziamenti. Mentre sarebbe più utile, anche se meno facile, agire sulle modalità e sulle regole del “fare programmazione” anziché sulle dotazioni finanziarie. In particolare, sarebbe opportuno concentrarsi sulla qualità della spesa, una questione troppo a lungo sottovalutata, come mostrano le recenti esperienze. Così come è stato del tutto omesso un bilancio consuntivo su quanto effettivamente realizzato.
Ma se la quantità di risorse non è stato, e non è, il problema preminente delle politiche di sviluppo per il Mezzogiorno, non è il caso di presentarla come una novità positiva.

Pericoli della programmazione unitaria

Ma c’è dell’altro.
Fas e fondi strutturali sono due diversi canali di programmazione che si sono spesso intrecciati dando vita a quel fenomeno perverso noto come “progetti sponda” o “progetti coerenti”. È un sistema che permette di portare le spese sostenute a valere sul Fas, o su altre risorse ordinarie, a dimostrazione di rimborsi da ottenere sui fondi strutturali comunitari. In altri termini, i finanziamenti sono intercambiabili, e possono essere utilizzati (fittiziamente) per un medesimo intervento, allo scopo di non perdere risorse comunitarie.
La “programmazione unitaria” non risolve il problema, semmai lo accentua, perché rende ancora più probabile rispetto al passato l’”osmosi” tra i vari tipi di finanziamento. Viceversa, si sarebbe dovuto “specializzare” i singoli fondi e finalizzarli al finanziamento di determinati progetti. Particolarmente utile sarebbe stato individuare le distinte tipologie progettuali finanziabili rispettivamente con il Fas e con i fondi strutturali. Si sarebbero evitate pericolose sovrapposizioni e i fenomeni che sono all’origine del mancato riequilibrio delle dotazioni infrastrutturali.


(1)
Comunicato della presidenza del Consiglio “Nuove politiche di sviluppo per il Mezzogiorno” del 12 gennaio 2007, p. 1.

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  1. Aglaia

    La novità di questo periodo di programmazione non è rappresentata tanto dalla possibilità di impegnare il FAS per un settennio (che comunque aiuta, se non altro a levare alibi da carenza di fondi) quanto dall’impianto di regole comune per i due strumenti finanziari e, quindi, nel disegno unitario delineato per il perseguimento delle politiche. Comuni saranno anche le regole per la selezione dei progetti e il coordinamento complessivo. Non penso che il nuovo Quadro Comunitario di Sostegno possa risolvere tutti i mali della italica programmazione ma sono convinta che sia un notevole passo avanti rispetto alla logica del singolo intervento da promuovere e valutare. Mi pare positivo, in un documento ufficiale che costituisce un impianto di regole a cui attenersi, sia sottolineato l’ovvio e cioè, ad esempio, che la programmazione operativa deve tenere conto delle risorse disponibili, di tempi credibili di attuazione, dei vincoli e delle condizioni di contesto (ambientali, sociali, tecniche, economico-finanziarie, normative e procedurali) e della sostenibilità gestionale e finanziaria, anche attraverso un opportuno processo di selezione dei progetti. Tra l’altro, l’unificazione delle regole, definita “pericolosa” dall’autore rende, invece, molto più difficile “barare”. Quando gli interventi vengono scelti secondo lo stesso impianto di regole quale può essere l’interesse di “travasarli” da un contenitore ad un altro? Si può discutere sulla validità delle regole proposte e sui meccanismi da porre in essere per verificarne la loro corretta applicazione ma mi pare quantomeno bizzarro sostenere che regoli comune possano essere un danno.
    Personalmente credo che la logica da combattere sia quella delle “liste”, tutte composte da opere in teoria utili e, spesso, positivamente sottoposte a processi di valutazione ancorati a esami di oggetti puntuali invece che di complessi di interventi. Purtroppo è una pratica molto in voga… ancora oggi.

    • La redazione

      Le regole per la selezione dei progetti applicate ai fondi strutturali che dovrebbero essere estese ad altri fondi nazionali non si sono rivelate efficienti e non mi sembra quindi che possano essere considerate una positiva novità.
      Ma la questione principale riguarda l’eccessiva enfasi posta su una programmazione finanziaria unitaria. Intanto già il termine “programmazione finanziaria” crea qualche problema: essa è già stata tentata senza alcun successo nel precedente ciclo 2000-2006 e soprattutto tende a confondere gli aspetti strettamente finanziari con i meccanismi decisionali e valutativi che determinano la scelta degli interventi, meccanismi che rappresentano il vero tallone d’Achille della programmazione in Italia.
      Inoltre, una programmazione finanziaria unitaria rende più facile l’effetto di sostituzione tra fondi che si è verificato in passato ( a scapito del volume complessivo di investimenti), non a causa della presenza o assenza di “regole comuni”, ma per il fatto che con i fondi nazionali e con quelli europei era ed è possibile finanziare i medesimi investimenti e che per ragioni poco nobili (lentezze e inefficienze nella programmazione e realizzazione degli interventi) risultava conveniente farsi rimborsare da Bruxelles gli investimenti già finanziati con i fondi nazionali.
      E’ ovvio che il problema non sussisterebbe se oltre a una generica proibizione di utilizzare i cosiddetti “progetti sponda” (che comunque non vi è mai stata) vi fossero impieghi distinti e separati dei vari fondi: ad esempio se i fondi strutturali potessero finanziare solo le grandi opere a rilevanza interregionale, mentre il FAS le opere a valenza locale, e via dicendo. Una precisa finalizzazione di ciascun fondo oltre a impedire l’intercambiabilità dei fondi stessi potrebbe anche rappresentare un incentivo a un più esteso utilizzo di tecniche di programmazione e valutazione degli investimenti pubblici.
      Sono ovviamente d’accordo sul fatto che la programmazione non è fare liste di progetti, bensì analisi e studi di fattibilità. Ma non sarà certo la programmazione finanziaria unitaria a impedire che le regioni continuino ad approntare (come sta accadendo anche adesso) indecenti programmi operativi basati sul nulla oppure proprio su liste della spesa raccolte presso i vari assessorati.

  2. luigi del sordo

    Appare incredibile che nell’arco di un intero anno solare l’argomento Mezzogiorno sia stato interessato da un solo articolo, sempre molto interessante ed efficace, ad iniziare dal commento del libro di N. Rossi, preciso e sconvolgente e che, in un Paese vagamente normale, avrebbe portato alla crisi di un’intera classe dirigente, mentre, viceversa, non ha sortito proprio nulla. Ancora più incredibile che tale articolo abbia sortito un solo commento che non coglie il problema, visto che l’utilità clientelare della "lista" infinita di opere non si combatte con un complesso organico di interventi, ma con una "chiara strategia contenente concrete procedure per realizzare quanto effettivamente serve con priorità ora e con priorità domani", così come si legge in "per restare in Europa: le infrastrutture fisiche, ecc. (Min. LL.PP., bozza, 1997)", un documento che pochi, mi sembra, conoscano e che invece coglie nel segno e rappresenta, per quanto a mia conoscenza, il primo vero documento strutturale sul ritardo e sul declino del Paese. Dopo di questo è iniziata quella bailamme sulla Pianificazione Strategica di cui tutti parlano e quasi nessuno sa cos’è (la Pianificazione è strategica di per sè, altrimenti non è Pianificazione, che senso ha aggettivizzarla?) L’esperienza maturata in oltre sei anni di programmazione del FAS, e le informazioni raccolte sulla Regioni beneficiarie, mi portano a concludere che siamo ancora e sempre alla "lista degli interventi", semplicemente perchè non sono mai stati affrontati i problemi posti, ad esempio, dal documento citato "cinque cause hanno portato il Paese ad accumulare ritardi..sintetizzabili in due: – la carenza ereditata nella capacità economica di pianificazione(un problema di assenza di chiare strategie) – la carenza ereditata nella capacità tecnica(un problema di supporto alla decisione strategica e di controllo della sua attuazione) Nel frattempo le Regioni beneficiarie dei fondi FAS perdono soldi! Sì, perdono soldi (ne ha parlato qualcuno?) e tanti, il 17,7 per cento sulla CIPE 17/03 (Deliberazione 179/06). Il libro di Nicola Rossi pone il problema: i soldi non c’entrano, manca una classe dirigente (P.A.) capace di proporre, manca una classe dirigente (Istituzione) capace di recepire, il resto sono chiacchiere.

  3. francesco viapiana

    Il problema e’ un altro, che chi ha pianificato i progetti in calabria, vedi fondi per la depurazione agenda 2000-2006, ha anche previsto come rubarseli questi soldi, vedi inchiesta poseidone del pm demagistris, il problema e’ sempre lo stesso, piu’ che la mancanza di una classe dirigente, inadeguata, una classe dirigente corrotta e collusa.

  4. zoccali daniela

    ho una piccola azienda di 5 dipendenti.con il mio lavoro,do da mangiare ai comuni con le varie tasse da pagare in piu’ lo stato,i consulenti ecc. ecc.aspetto dal lontano 2003 qualche aiuto dello stato per poter ingrandire la mia azienda,e lo stato insieme alla regione calabria che fanno:affondano noi piccoli imprenditori e danno contributi ad aziende che si fregano i fondi e non danno futuro ai giovani.volevo sapere se lei ha la conoscenza se e quando avro’la fortuna di attingere a questi benedetti fondi per poter ingrandire la mia azienda,e dare posti di lavoro ad altri giovani.grazie

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