Per stimolare l’efficienza delle nostre amministrazioni pubbliche, paralizzate da un sistema di irresponsabilità diffuse che si sorreggono a vicenda, dove il tasso di applicazione della legge stessa è vicino a zero, occorre introdurre, dove possibile, una vera concorrenza tra i centri erogatori di servizi. Dove questo non è possibile, occorre attivare le capacità di auto-valutazione delle amministrazioni e aprirle totalmente alla valutazione della cittadinanza, cui va assicurata piena voce in proposito. Entrambe garantite da un’Autorità indipendente. Un commento di Sergio Paderni e uno del Gruppo di lavoro Sisper alla proposta di un Autority per l’impiego pubblico.
Quando parliamo di un tasso di effettività della legge troppo basso, nel nostro paese, la prima grande piaga a cui pensiamo è quella delle zone del Sud controllate dalla criminalità organizzata. È meno diffusa la consapevolezza che, subito dopo quelle, le zone del nostro tessuto civile nelle quali il tasso di effettività della legge è più basso si trovano nelle amministrazioni pubbliche. E questo è forse ancora più intollerabile: perché se è lo Stato stesso a violare la legge, in modo sistematico ed esplicitamente dichiarato, nellambito della propria struttura, non si può dare alcuna speranza di rilancio della cultura delle regole e delle civic attitudes, che costituiscono una precondizione essenziale per lo sviluppo sociale ed economico del paese. Responsabilità “disattivate” Innanzitutto, nella gestione della cosa pubblica, linteresse veramente prioritario non è quasi mai quello al “buon andamento” dellamministrazione, stabilito dallarticolo 97 della Costituzione, ma linteresse dei dipendenti, che prevale su ogni altro. Questo può accadere perché è disattivata dovunque la “responsabilità dirigenziale”, prevista dallarticolo 21 del Testo unico sullimpiego pubblico come responsabilità oggettiva del management circa i risultati conseguiti, distinta e aggiuntiva rispetto alla normale responsabilità contrattuale comune a tutti i dipendenti. Né opzione exit né voice Lassenza del controllo del mercato ha consentito che nellamministrazione pubblica si instaurasse un sistema di irresponsabilità circolare, nel quale il “non rispondere” dei dirigenti giustifica quello dei dipendenti e ne è a sua volta giustificato. Occorre rompere questo circolo vizioso. LAutorità per limpiego pubblico LAutorità, molto snella, dovrebbe funzionare con il solo personale oggi addetto allAlto commissariato contro la corruzione e al coordinamento dei nuclei di valutazione presso la presidenza del Consiglio, che verrebbero entrambi sciolti e da essa assorbiti.
Analogamente, è del tutto disattivata la responsabilità contrattuale del singolo impiegato, cioè il suo obbligo di diligenza e di produttività, sancito dallarticolo 2 del Testo unico: lefficienza dellufficio si basa di fatto soltanto sul buon cuore dei dipendenti volonterosi. Contro la negligenza non si applica alcuna sanzione, neppure quando il difetto è spinto a livelli estremi: non solo perché viene esercitato solo raramente il controllo sulladempimento individuale, ma anche perché è praticamente abolito il potere disciplinare, di cui pure lamministrazione disporrebbe a norma di legge esattamente come tutti i datori di lavoro privati.
È di fatto disattivata la regola del controllo puntuale dei costi e della congruità tra risorse impiegate e funzioni svolte (articoli 18 e 58-61 del Testo unico); e sono di fatto totalmente obliterati i poteri non solo di licenziamento, ma anche di trasferimento per necessità obbiettiva dellamministrazione, che la legge attribuisce al dirigente pubblico esattamente come al dirigente di azienda privata (articoli 33-34 e 51 del Testo unico).
Nel mercato lutente/cliente sanziona linefficienza rivolgendosi altrove: egli esercita così quella che Albert O. Hirschman chiama lopzione exit. Alternativa a questa è la possibilità di farsi sentire, denunciare le inefficienze, interloquire nelle scelte: lopzione voice (che nel paradigma hirschmaniano può essere favorita dallattaccamento allistituzione/organizzazione – loyalty – e può consentire a questultima di individuare più rapidamente ed efficacemente i difetti di funzionamento). Il problema fondamentale della nostra amministrazione pubblica sta nel fatto che in essa al cittadino-utente non si dà né luna opzione né laltra: né exit, né voice. I rappresentanti politici, che dovrebbero esprimere la voice della cittadinanza, tendono a interferire con lamministrazione per fini del tutto diversi da quelli del miglioramento della sua efficienza.
Non ci si può stupire, dunque, che ne risulti un gravissimo difetto di stimoli al buon andamento dellamministrazione stessa e addirittura la violazione sistematica, conclamata e impunita dellintero suo ordinamento legale. Si sono dati al management pubblico gli stessi poteri, la stessa discrezionalità, di cui dispone il management delle imprese private, ma in un contesto in cui nella maggior parte dei casi – il cattivo o mancato esercizio degli stessi non è sanzionato né dal mercato, né dal controllo del cittadino-utente.
Dove il circolo vizioso non può essere rotto con lassoggettamento di parti dellamministrazione pubblica a meccanismi di mercato, occorre romperlo introducendo nellamministrazione la cultura della valutazione e della trasparenza, aprendola anche al controllo diretto da parte della cittadinanza. Consentire questo controllo potrebbe avere un effetto tonificante straordinario sullintero sistema. A questo mira il progetto di legge sullAutorità indipendente per limpiego pubblico, proposto in Parlamento da numerosi parlamentari appartenenti a un ampio schieramento di forze politiche, di maggioranza e anche di opposizione, subito dopo che esso era stato presentato, a metà dicembre, su lavoce.info.
Lidea di unAutorità indipendente suscita, ciononostante, perplessità in tutti coloro che in essa vedono un organo ispettivo straordinario, di fatto incapace di svolgere tale funzione. Ma il progetto non affida alla nuova Autorità la funzione di organo ispettivo, bensì quella di i) presiedere allattivazione in ogni comparto pubblico degli organi interni di valutazione già previsti dalle riforme degli anni Novanta (ma attivati solo in alcune amministrazioni), garantendone lindipendenza che oggi non hanno; ii) garantire limmediata disponibilità al pubblico di tutti i dati di cui dispongono gli organi interni di valutazione, arbitrando le eventuali controversie in proposito e dando alla cittadinanza (associazioni, stampa specializzata, ricercatori) piena voce nella valutazione dei dati stessi; iii) porre, in ogni comparto, le due valutazioni, interna ed esterna, in comunicazione e concorrenza tra loro, anche mediante istituti come la public review, o metodi del tipo dellInternet-based reputation system. Comunicazione e concorrenza assai utili, perché è importantissimo che intelligenze, tecniche e ottiche differenti di valutazione si attivino e si confrontino apertamente in riferimento a ciascun comparto dei servizi pubblici.
Così come è ragionevolmente necessario e nessuno ne dubita – che unAutorità indipendente presieda alla garanzia dellopzione exit, là dove il mercato può effettivamente operare, altrettanto è ragionevolmente necessario soprattutto nella situazione di grave emergenza in cui versa la maggior parte delle amministrazioni pubbliche italiane – che unAutorità indipendente presieda alla garanzia della trasparenza e dellopzione voice, dove il mercato non può operare o si preferisce comunque che esso non operi.
Nel 1992, di fronte alle degenerazioni di Tangentopoli e per evitare la catastrofe economica di un ingente disavanzo pubblico, il governo Amato ha ottenuto dal Parlamento la delega per realizzare quattro riforme, nei settori ritenuti (allora come oggi) causa del disavanzo: previdenza, sanità, finanza locale, pubblica amministrazione. Il ruolo dei nuclei di valutazione La riforma della Pa è stata fondata su un principio forte: riservare agli organi politici le funzioni di indirizzo e di controllo e affidare alle strutture operative la gestione delle risorse, lorganizzazione delle attività e la responsabilità dei risultati. I rapporti con gli enti locali Un secondo punto su cui riflettere è come riuscire a trasferire a livello degli enti pubblici territoriali i principi del progetto di legge, senza suscitare reazioni. Pur essendo semanticamente corretto scrivere che gli enti locali sono tenuti ad adeguare i propri ordinamenti alle disposizioni della legge delega e dei decreti legislativi, il termine “disposizioni” suscita il sospetto di dover riproporre modalità operative decise centralmente. Forse sarebbe meglio dire che essi debbono adeguare i propri ordinamenti “ai principi e alle finalità” della legge delega. La verifica di attuazione va condotta sullelemento sostanziale del conseguimento dello scopo voluto dalla legge, più che sui modi di come farlo. Il caso delle Asl Il terzo punto di riflessione riguarda la particolare situazione delle aziende sanitarie locali. In quanto strutture aziendali sanitarie esse debbono applicare la riforma sanitaria del 1992 (decreto legislativo 502/92) e successivi aggiornamenti. In quanto strutture pubbliche esse sono tenute ad applicare la riforma della Pa del 1993 (Dlgs 29/93) e successivi aggiornamenti.
Sono state introdotte, per il personale, consistenti incentivazioni economiche, ancorate, però, a metodiche di garanzia, ricomprese nel sistema dei controlli. La distribuzione degli incentivi è stata correlata a specifici sistemi di valutazione da negoziare con le organizzazioni sindacali. Per elaborare i criteri e applicarli al personale dipendente, il decreto legislativo 286/99 ha previsto la costituzione di appositi nuclei di valutazione.
Lesperienza maturata consente di affermare che i nuclei di valutazione possono svolgere questo ruolo in maniera coerente con gli scopi della riforma solo se hanno libertà di operare in maniera indipendente, come soggetti terzi tra gli organi politici e le strutture operative; non subiscono interferenze o condizionamenti da parte degli organi politici e, quindi, se vengono nominati con procedure pubbliche trasparenti; e se di essi non fanno parte dipendenti dellente pubblico, per evitare lanomalia del valutato-valutatore.
Nella pratica avviene che le nomine siano spesso di tipo discrezionale, nello spirito dello spoils system; che il direttore generale o dirigenti dellente locale vengano cooptati nel nucleo; che gli organi politici esorbitino dalle funzioni di indirizzo per condizionare aspetti gestionali di competenza della dirigenza tecnica e che le disfunzioni dei servizi operativi dipendano spesso da criticità di sistema, non adeguatamente risolte a monte dagli organi politici.
Non sarà male, allora, riflettere che la produttività da misurare non è solo quella del pubblico impiego, ma quella complessiva dellente pubblico e che, quando si parla di pubblica amministrazione bisogna riferirsi allinsieme strutturale “organi politici + strutture operative”.
Il progetto di legge per la costituzione dellAutorità sul pubblico impiego dovrebbe garantire perciò che i nuclei di valutazione, nel valutare il rendimento dei dipendenti, siano tenuti anche a indicare le disfunzioni di sistema attribuibili a monte agli organi politici, e che tali segnalazioni vengano doverosamente rivolte ai soggetti politici, perché provvedano a mettervi rimedio, ma raggiungano anche lAutorità, la pubblica opinione locale e quanti sulla Pa studiano e ricercano.
Le indicazioni di principio del Dlgs 286/99 non hanno prodotto risultati sempre in linea con le finalità che si vogliono perseguire. Ecco allora la necessità di far assurgere a principio della legge delega laffermazione che per assicurare la terzietà e lautonomia dei nuclei di valutazione, la loro costituzione va garantita con procedure pubbliche trasparenti e la loro composizione non può prevedere la presenza di soggetti politici o di personale dellente locale in cui il nucleo deve operare. Si tratta di due condizioni oggettive che è possibile verificare in concreto.
Quanto alle attività diniziativa dellAutorità, di cui alle lettere f) e seguenti dellarticolo 2, si ha motivo di ritenere che la sola struttura centrale possa essere insufficiente per una mole così ampia di compiti. Per questo va valutata la possibilità di porre a supporto dellAutorità, presso le prefetture, una rete di piccoli comitati di esperti locali che mantengano, nellambito provinciale, rapporti di collaborazione con i nuclei già costituiti; che svolgano funzioni di promozione e di supporto agli enti pubblici che ne sono sprovvisti e che operino da collettori delle informazioni necessarie allAutorità centrale.
In base alla riforma sanitaria, le Asl ricevono gli indirizzi da un organo politico locale costituito dalla “Conferenza dei sindaci” (quando la Asl è sovracomunale), dal sindaco o dallorgano circoscrizionale (quando lAsl è comunale o intracomunale). Infatti, sono questi organi politici che, in forza della legittimazione elettorale, hanno titolarità per esprimere i bisogni delle popolazioni amministrate. Ed è a essi che le Asl sono tenute annualmente a riferire, in pubbliche conferenze di servizio, sulle attività svolte e sui risultati conseguiti (articolo 14 Dlgs 502/92).
In quanto enti pubblici, le Asl debbono, però, conformarsi anche al sistema dei controlli di cui al Dlgs 286/99, comprensivo della attivazione di specifici nuclei di valutazione.
Lanomalia è che nella pratica i nuclei di valutazione delle Asl rispondono al direttore generale o riferiscono direttamente alla Regione. Nel primo caso si vulnera il principio che il direttore generale, essendo esso stesso soggetto di valutazione, non può rivestire contemporaneamente il ruolo di valutatore finale. Nel secondo caso, oltre a potenziarsi il neocentralismo regionale, si verifica lanomalia che un soggetto di programmazione, quale è la Regione, svolge in concreto funzioni di gestione, esautorando i legittimi organi politici locali.
Occorre fare esplicita menzione nella legge delega di questa peculiarità delle Asl, per poter correggere le anomalie che ne derivano nei decreti legislativi di attuazione.
Ciò che è pressocché impossibile è trovare un 'Authority' imparziale, in quanto la corruzione, dovuta certamente a motivi politici, è massima ed irreversibile. I concorsi sono spesso una farsa, ma le nomine politiche per semplice chiamata sono ancora peggio. E' impossibile guardare ad esperienza, anche positive, di altre nazioni perché sono culturalmente molto diverse. La maggiore carenza è l'onestà e il buon senso.