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Un nuovo round nella riforma dei servizi pubblici locali

Quello dei servizi pubblici locali è stato, per due legislature, uno dei casi più clamorosi di riforma abortita. Al di là delle incertezze dei governi nazionali, le maggiori resistenze sono venute proprio dagli amministratori locali. A luglio, il nuovo esecutivo ha presentato un disegno di legge delega per riprendere il cammino delle liberalizzazioni. Positivo, ma non privo di ombre che potrebbero farlo naufragare. Manca infatti un coerente disegno di incentivi, con spese e tagli condizionati a comportamenti virtuosi. Una speranza dal “documento Rutelli“.

Un nuovo round nella riforma dei servizi pubblici locali, di Andrea Boitani

Negli ultimi anni, si è andato allargando un nuovo “capitalismo comunale“. In primo luogo, lo si deve alla elevata redditività delle aziende operanti nei settori della distribuzione dell’energia e del gas e delle autostrade, garantita da un assetto industriale assai poco concorrenziale e da una regolazione generosa.

Galline dalle uova d’oro

Gli enti locali puntano sul mantenimento dell’attuale assetto della regolazione per assicurarsi stabili e consistenti flussi di cassa negli anni avvenire, preferendoli agli introiti, rilevanti ma una tantum, della privatizzazione. Il mantenimento del controllo assicura di poter continuare a sussidiare, con i proventi delle “galline dalle uova d’oro”, le perdite dei servizi sociali o gravati da “obblighi di servizio pubblico”, come i trasporti locali o la raccolta dei rifiuti. Inoltre, la possibilità dell’affidamento in house (1), consente di evitare di ricorrere al public procurement tramite gare competitive e trasparenti e di distorcere la concorrenza in mercati pienamente liberalizzati con la presenza di soggetti che, in quanto controllati dalla mano pubblica locale, non possono fallire e non rischiano il take over.

Fame di risorse, aggiramento delle regole contabili e difesa del potere

Appare poi probabile che le ristrettezze finanziarie determinate dalle esigenze di finanza pubblica, abbiano finito per rafforzare la preferenza degli enti locali per il controllo delle imprese profittevoli. La fame di risorse li ha spinti a costituire proprie società per entrare in altri settori redditizi, dalla gestione della sosta e dei parcheggi alla erogazione di servizi di supporto al funzionamento degli enti locali stessi, fino a servizi informatici o a servizi di bus turistico. Si assiste così alla crescita di un “nuovo” settore pubblico locale, finalizzato al finanziamento dell’ente locale stesso.
Una conseguenza diretta delle regole contabili collegate ai vari Patti di stabilità è la tentazione, avvertibile a livello locale come a livello nazionale, di aggirarli: si cerca di collocare al di fuori del perimetro della Pa aziende che devono indebitarsi, così da poter far apparire gli indebitamenti come di pertinenza delle aziende stesse e non della Pa, a cui, tra l’altro, è vietato finanziare con mutui le spese correnti. Il divieto, che risponde a un principio di sana e prudente gestione, ha finito per sviluppare la fantasia delle amministrazioni locali nel mascherare come spese di investimento quelle che, a tutti gli effetti, sono spese correnti.
A ciò si aggiunge la spontanea propensione degli amministratori e dei politici locali a mantenere e, se possibile, allargare il controllo pubblico sulle aziende locali allo scopo di consolidare il proprio potere, distribuendo posti nei consigli di amministrazione e nel management, nonché allo scopo di influire direttamente sulle scelte concrete delle aziende stesse e di mantenere un rapporto diretto con una fetta non grande ma “attiva” di elettorato potenziale: i loro dipendenti.

Il disegno di riforma Lanzillotta: luci e ombre

La parte più positiva del disegno di legge 772 consiste nella limitazione a casi eccezionali, da documentare appropriatamente, del ricorso agli affidamenti in house (art. 2, commi b, c, d). Non viene però chiarito se rimane in vigore o se invece verrà cancellato quel “poco, maledetto ma subito” delle gare per il 20 per cento dei servizi di trasporto pubblico locale già affidati in house previsto dalla Finanziaria 2006. Inoltre, l’articolo 2, comma l fa salvi gli attuali affidamenti in house fino al 2011: il più rilevante è quello del trasporto pubblico locale a Roma che, guarda caso, scade proprio nel 2011. Dopo la grottesca vicenda dei taxi, questa norma cucita addosso alle esigenze dell’amministrazione comunale della capitale, ma non dei suoi cittadini/contribuenti, suscita qualche perplessità.
Ma le resistenze degli amministratori locali sono tornate a farsi sentire con forza nella conferenza Stato-Regioni-Città e, quindi in Parlamento: cercano, in tutti i modi, di allargare la finestra degli affidamenti in house. Stando a notizie di stampa, il ministro Lanzillotta sembra propensa a concedere qualcosa per ottenere il consenso di sindaci e governatori. Le si può suggerire di non cedere sul principio generale e invece di fissare una soglia dimensionale dei comuni (per esempio, 30mila abitanti) che possono ricorrere all’in house senza troppe giustificazioni?
Nel Ddl 772 il riferimento alla concorrenza è assai sfumato, anzi si dice esplicitamente che le “finalità pubbliche (…) sono perseguite, ove possibile, attraverso misure di regolazione”, anche se subito si aggiunge “nel rispetto dei principi di concorrenza e di sussidiarietà orizzontale”. Sarebbe più coerente con la lettera e lo spirito della Costituzione rinnovata affermare che i servizi locali sono, in generale, forniti dalle imprese nel mercato in regime di libera concorrenza e che l’intervento degli enti locali, sotto forma di regolazione, avviene solo quando sia comprovato, per esempio da un parere espresso dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato, che il mercato, eventualmente con semplici correttivi dal lato della domanda, non ce la può fare. Il comma m dell’art. 2 appare, sotto questo profilo, assai poco incisivo.

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Il costo politico delle riforme

Forse l’aspetto più preoccupante è celato nelle poche righe con cui si apre la Relazione tecnica: “dal presente disegno di legge non derivano nuovi oneri o minori entrate a carico della finanza pubblica, essendo previste misure che non comportano nuove o maggiori attività amministrative, né richiedono l’istituzione di nuovi organi o competenze, e non essendo previsti né incentivi di alcun tipo, né misure fiscali”. Insomma, il Ddl appare ancora prigioniero della retorica delle “riforme senza costi”. Una retorica le cui principali vittime sono le riforme stesse. Le riforme, se sono incisive, danno benefici di lungo periodo che superano i costi. Questi, però, sono concentrati quasi tutti nel breve periodo e gravano su soggetti, politici e sociali, capaci di esercitare pesanti veti.
Nel Ddl manca proprio un coerente disegno di incentivi, con spese e tagli condizionati a comportamenti virtuosi, che compensino il costo politico e sociale di privatizzazioni e liberalizzazioni. Nel cosiddetto “documento Rutelli” sulle liberalizzazioni, al punto 5, sono previsti strumenti per accompagnare e sostenere i processi di liberalizzazione, tra cui ammortizzatori sociali da estendere ai lavoratori che operano nei settori oggetto delle liberalizzazioni e incentivi agli enti locali che liberalizzano e privatizzano nella forma di “deroghe ai vincoli previsti dal Patto di stabilità”. Si tratta di importanti passi avanti. È ora da sperare che si traducano rapidamente in articoli di legge.


(1)
Introdotto con l’art. 35 della legge 448/2001, poi confermata con l’art. 14 del Dl 269/03, ulteriormente modificato con l’art. 4 della L 350/03, noto come “lodo Buttiglione”.

Luci e ombre del DdL “Lanzillotta”di Fabio Pammolli e Chiara Bonassi

Condividiamo il giudizio complessivo di “luci e ombre” di Boitani sul DdL n. 772 (cosiddetto “Lanzillotta”). Il DdL aspira a definire una normativa di base, trasversale per settori, per l’assegnazione della gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica. L’ultimo tentativo in questa direzione è stato compiuto dall’articolo 113 del TU degli Enti Locali, che ha però mantenuto alcune clausole che ne riducono la portata (commi 1, 4, 13, 14).

Le “luci”

Il DdL si sviluppa attorno ai seguenti punti:

la proprietà pubblica delle reti e degli altri beni strumentali;
l’obbligo, per gli Enti Locali, di ricorrere ad asta per la scelta del gestore, ad esclusione del servizio idrico per il quale viene esplicitata una riserva di gestione pubblica;
limiti al ricorso ad affidamenti diretti e in house;
l’impossibilità di acquisire la gestione di servizi diversi o di estendersi in ambiti territoriali diversi per soggetti già titolari senza asta;
la limitazione dei casi in cui la gestione del servizio viene assegnata in regime di esclusiva;
la possibilità, da parte dei soggetti già affidatari diretti, di concorrere fino al 31 Dicembre 2011 all’affidamento mediante asta;
l’introduzione di misure a tutela degli utenti.

Il Disegno di Legge si prefigge due obiettivi:

assicurare uniformità normativa;
favorire l’introduzione di meccanismi di concorrenza regolata.

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uniformità risponde alla necessità di un impianto normativo organico e certo, che promuova la condivisione tra settori e ambiti territoriali degli stessi principi di efficienza/efficacia. E’ questa una scelta necessaria per adeguare la normativa allo sviluppo delle imprese di tipo multiutility, società operanti in diversi settori di servizi di pubblica utilità e/o in diversi ambiti territoriali. Se da un lato le multiutility possono garantire riduzioni di tariffe attraverso lo sfruttamento di economie di scala e di scopo, dall’altro una normativa asimmetrica può favorire pratiche di sussidio incrociato, con tariffe più elevate per i servizi sui quali è possibile esercitare una qualche forma di potere di mercato, a finanziare tariffe “sottocosto” per i servizi più esposti a concorrenza.
Il L’obbligo generalizzato di ricorrere ad asta e la limitazione dei casi di affidamento diretto e in house costituiscono un’innovazione rispetto all’articolo 113 del TU degli Enti Locali. Il principio di concorrenza è rafforzato nel momento in cui si prevede anche la limitazione dei casi di gestione in esclusiva dei servizi. Occorre tuttavia sottolineare che, rispetto alla versione originaria del DdL, la Conferenza Unificata ha fatto emergere una formulazione “più morbida” riguardo i casi in cui si può derogare all’asta. Inoltre, l’esclusione della possibilità di acquisire la gestione di altri servizi o di estendersi in ambiti territoriali diversi per i soggetti già titolari diretti / in house ha un sicuro aspetto positivo: collega lo sviluppo del business a una procedura di selezione efficiente, efficace e trasparente come l’asta. Infatti, se operanti in un contesto non concorrenziale, le imprese multiutility hanno possibilità di costruirsi posizioni dominanti sfruttando sussidi incrociati, fidelizzazione della clientela e accesso privilegiato alle informazioni di mercato
. Infine, si incentiva l’accelerazione del processo di indizione di nuove gare da parte degli Enti Locali, poiché le società di cui sono azionisti solo entro il 31/12/2011 potranno concorrere al rinnovo dell’affidamento.

Le “ombre”

Nel suo impianto complessivo, il DdL “Lanzillotta” vasalutato con favore: rispetto al TU vigente, esso mira a generalizzare il ricorso alle aste, per favorire la selezione degli operatori, privati o partecipati dal pubblico.
Tuttavia, è necessario considerare più attentamente alcuni punti:

resta aperta la definizione delle fattispecie in cui si può derogare all’asta; un elenco troppo lungo o una eccessiva discrezionalità degli Enti Local svuoterebbe di contenuto il DdL;
nella fase d’asta, gli Enti Locali possono trovarsi a rivestire il duplice ruolo di concorrenti (tramite le imprese partecipate) e banditori;
nella fase di gestione, gli Enti Locali possono trovarsi a rivestire il duplice ruolo di operatori di mercato (produttori dei servizi) e di controllori di quantità/qualità (“controllori di se stessi”);
per superare i due conflitti di interessi, sarebbe necessario stabilire inequivocabilmente che sia l’espletamento delle aste sia la valutazione della gestione devono essere demandati a Istituzioni super partes: le Autorità settoriali e, per gli ambiti che ne sono privi, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (nella fase di gara, si potrebbe considerare anche un coinvolgimento della Corte dei Conti);
una più attenta valutazione meriterebbe la riserva di gestione dei servizi idrici; la loro complessità tecnica e politico-sociale potrebbe non necessariamente richiedere la totale ripubblicizzazione rispetto al quadro normativo corrente (Legge “Galli”).

Verso la modifica dell’articolo 113 del TU …

Ci auguriamo che questi punti possano trovare risposte adeguate prima della trasformazione in legge, per fornire un indirizzo chiaro ai decreti di attuazione che dovranno modificare il TU degli Enti Locali. In caso contrario, le “ombre” avrebbero il sopravvento sulle “luci”, e le buone intenzioni del DdL non produrrebbero conseguenze reali significative, come già avvenuto per l’articolo 113 del TU degli Enti Locali, rimasto de facto inapplicato nella sua parte più riformatrice.

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Sommario 10 novembre 2006

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Stabili per legge?

  1. roberto colcerasa

    Il tema della liberalizzazione dei spl entra senza difficoltà in quello più ampio delle liberalizzazioni italiane “in generale”.
    Ovvio che le aziende speciali o municipalizzate siano un modo per:
    1. garantirsi flussi monetari (ma a fronte di una debolezza strutturale degli EELL che ancora pendono dai trasferimenti di “papà stato” (e le regioni più che i comuni);
    2. garantirsi serbatoi di collocamento e ricollocamento di personale/clientele/ex politici/parenti/etc. etc.
    Eppure, visto da vicino, il mondo delle aziende pubbliche locali mostra eccezioni di efficacia, esempi di innovazione, e crea uno zoccolo di “medie” imprese che il mondo dell’impresa privata non ha saputo creare.
    Forse, lo spirito della 142/90 non è stato del tutto attuato, e tutti i tentativi successivi di riformare sono stati affrettati, orientati ideologicamente, mossi da una voglia di essere alla moda che è tipica dei provinciali.
    Veleno in coda: i nomi richiamati dalla proposta fanno rima con un marchio, Centrale del Latte di Roma, che si colloca fra gli esempi peggiori di privatizzazione senza capo né coda, ai limiti dell’ingenuità e del dilettantismo oppure, chissà, dell’astuzia e del professionismo.
    Ma parliamo sempre di qualcosa che poco ha a che fare con il mercato che amano i veri liberali.

    • La redazione

      E’ chiaro che esistono importanti eccezioni alla mala-gestione delle imprese pubbliche locali. Ma il problema, caro lettore, è se si debba mantenere il monopolio di imprese pubbliche, anche se ben gestite. Non è questione di ideologia. Esistono importanti teoremi di teoria economica che fanno preferire la concorrenza al monopolio e, quando il monopolio è inevitabile, una buona regolazione alla nessuna regolazione. ma una buona regolazione, per essere credibile, deve avere da un lato un soggetto pubblico regolatore, dall’altro un’impresa privata regolata. Se l’impresa è pubblica, di proprietà dello stesso regolatore, le cose non funzionano. Il regolatore-propritario cercherà sempre di “piegare” l’azienda a obiettivi politici più o meno di breve periodo, la considererà sempre uno strumento della politica. Che poi l’azienda appaia economicamente sana non deve abbagliare: spesso le tariffe sono così alte da contenere spazio per abbondanti tasse occulte. I cittadini pagano e non protestano. Altro beneficio per i politici locali.
      Che molte privatizzazioni siano state fatte in modo discutibile è noto: Autostrade e Telecom credo siano esempi più clamorosi della Centrale del latte di Roma. Non sono d’accordo con le sue insinuazioni.
      A.B.

  2. Antonio De Franco

    Uno dei primi servizi pubblici comunali svolto dal Comune per mezzo di società di diritto privato è la gestione dei mercati generali all’ingrosso.
    Tale gestione pubblica è una delle principali cause dell’aumento dei prezzi al consumo dei prodotti ortofrutticoli e della conseguente riduzione dei consumi delle famiglie.
    Queste società (tipo SOGEMI a Milano) aumentano i costi che trasferiscono sulle imprese non come tassazione bensì come canone per il servizio per cui anche se di fatto è il costo di gestione dei mercati rientra nella pressione fiscale lo si considera come costo di impresa!
    I commissionari e grossisti di mercato potrebbero bene autogestirsi il proprio mercato generale (si tratta di una amm.ne condominiale in soldoni) con una riduzione dei costi del 75% rispetto alle attuali.
    Riduzione di cui si gioverebbero le famiglie consumatrici finali ed i produttori agricoli conferitari.
    Invece la gestione pubblica sta facendo scomparire la funzione primaria dei mercati generali cioè l’incontro della domanda e dell’offerta: aste non se ne fanno più mentre – assurdità – si vuole fare entrare nei mercati la GDO non per comprare ma per vendere!

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