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Se il federalismo si rafforza in Lombardia

La giunta lombarda ha avviato l’iter per l’ottenimento di maggiori competenze rispetto a quanto riconosciuto alle Regioni a statuto ordinario. Una possibilità prevista dall’articolo 116 della Costituzione. Che pone però molte questioni. Da quali motivazioni siano ammissibili per il riconoscimento del federalismo differenziato al suo finanziamento. Dalle modalità di monitoraggio dell’efficienza delle Regioni rafforzate nelle materie per cui sono fissati livelli essenziali al problema del debito pubblico e ai processi di decisione politica.

Se il federalismo si rafforza in Lombardia, di Alberto Zanardi

Il 15 settembre, definito dal presidente Formigoni “una giornata storica nel cammino delle riforme”, la giunta della Regione Lombardia ha avviato l’iter per l’ottenimento di maggiori competenze rispetto a quanto riconosciuto alle Regioni a statuto ordinario.
Con il sostegno della maggioranza regionale di centrodestra, ma anche di gran parte dell’opposizione, la Lombardia si avvale dunque della possibilità prevista dalla Costituzione all’articolo 116 di realizzare forme di federalismo regionale differenziato (o asimmetrico), in aggiunta ai casi “storici” delle Regioni a statuto speciale.
La Regione Lombardia richiede competenze rafforzate in una gamma assai ampia di materie: ambiente, energia, ricerca, rapporti internazionali e commercio con l’estero, grandi infrastrutture, aeroporti, sanità, istruzione, giudici di pace. Lo fa sulla base di una molteplicità di argomentazioni. Talvolta, si evidenzia la maggiore capacità delle politiche decentrate a modularsi sulle peculiarità della domanda, dei bisogni, delle specificità territoriali. In altri casi, si sottolinea il ruolo di eccellenza già raggiunto dalla Lombardia, ad esempio nella ricerca, e si argomenta che un rafforzamento ulteriore, reso possibile dall’attribuzione alle Regione di nuove competenze, genererebbe esternalità positive per tutto il paese. In altri casi ancora, si sostiene come la Lombardia sarebbe in grado di produrre beni e servizi pubblici in modo più efficiente di quanto non faccia attualmente lo Stato.

Le motivazioni per il riconoscimento

Il dibattito (1) e l’esperienza di altri paesi – in particolare, Spagna e Regno Unito – hanno evidenziato i possibili vantaggi del federalismo differenziato innanzitutto sul piano dell’efficienza. Tuttavia, questa prospettiva pone una serie di questioni finora poco indagate. Per esempio, ci si può domandare quali saranno i criteri economici con cui il Parlamento valuterà il merito delle richieste di federalismo differenziato. Nel caso della Lombardia, richiamano categorie economiche distinte: preferenze differenziate, esternalità positive, maggiore efficienza delle produzioni decentrate. Sarebbe poi utile che il Parlamento si munisse di strumenti per verificare sul campo se eccellenze e peculiarità sono veramente presenti nei singoli casi concreti.

Il finanziamento

Per il federalismo differenziato la Costituzione richiede la coerenza con i principî generali del finanziamento degli enti territoriali fissati dall’articolo 119. Cosa può significare concretamente questo richiamo? Innanzitutto, che le competenze aggiuntive dovranno essere finanziate mediante gli strumenti ammessi dall’articolo 119: tributi propri, compartecipazioni ed, eventualmente, trasferimenti perequativi. Escludendo con ciò, per esempio, i meri trasferimenti verticali, dallo Stato alla Regione interessata. In secondo luogo, che anche il federalismo differenziato deve partecipare al sistema di redistribuzione interregionale promosso e tutelato dal governo centrale. È un richiamo alle esigenze solidaristiche del complesso delle relazioni finanziarie intergovernative che esclude che il finanziamento del federalismo differenziato possa costituire un escamotage per talune Regioni per ritrarsi dai doveri di sostegno al sistema redistributivo nazionale.
Due soluzioni alternative sembrano possibili. La prima è quella di pretendere che le Regioni che decidano di assumere funzioni aggiuntive le “autofinanziano” mediante tributi propri. Questa, tuttavia, appare una prospettiva difficilmente perseguibile: implicherebbe che di fatto soltanto le Regioni con basi imponibili ricche possano accedere a forme di autonomia differenziata.
La seconda soluzione è quella di finanziare le competenze rafforzate mediante compartecipazioni sul gettito dei tributi erariali, come avviene sostanzialmente in Spagna. Si dovrebbero pertanto stabilire aliquote differenziate sui tributi compartecipati, maggiori per la Regione con competenze rafforzate. Le aliquote di compartecipazione dovrebbero però essere fissate in modo da preservare la “neutralità perequativa” del federalismo asimmetrico. Dovrebbero quindi essere commisurate ai fabbisogni di spesa, ovvero alla spesa storica (e idealmente alla spesa standard) della fornitura statale nella Regione interessata alla devoluzione asimmetrica.
Il risultato sarebbe che nulla cambierebbe in termini di redistribuzione interregionale delle risorse intermediate dal settore pubblico. Un indebolimento della redistribuzione si avrebbe invece se la Regione pretendesse, come sembra emergere talvolta nel confronto sull’iniziativa lombarda, di trattenere una quota delle basi imponibili compartecipate corrispondente alla percentuale della spesa assunta in autonomia rispetto alla spesa statale complessiva.

Le modalità di monitoraggio

Quando le nuove forme di autonomia riguardano materie su cui siano fissati livelli essenziali per l’intero territorio nazionale, ad esempio, la sanità e l’istruzione, il governo centrale è chiamato a vigilare sull’effettivo soddisfacimento di questi livelli. Infatti, talune Regioni potrebbero essere tentate dalla prospettiva di assumere competenze rafforzate, e quindi parallelamente di appropriarsi di compartecipazioni maggiorate, ma poi rivelarsi incapaci, per l’inefficienza nelle modalità di governo locali, di soddisfare i livelli essenziali.
Quale potrebbe essere la sanzione più appropriata per le Regioni “rafforzate” e inadempienti? Si potrebbe obbligarle ad aumentare i tributi propri per raccogliere risorse finanziarie aggiuntive.
Ma in realtà, in questi casi, l’elemento critico è più l’inefficienza pubblica che l’insufficienza delle risorse finanziarie. Potrebbe essere più adeguata allora una qualche forma di commissariamento, o di successivo rientro della Regione nel novero di quelle con competenze standard, e quindi di riattivazione delle gestione statale delle funzioni precedentemente assunte in proprio.

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Ancora altri problemi

La prospettiva del federalismo differenziato pone in realtà molte altre incognite. C’è innanzitutto la questione del debito pubblico: se una funzione, oggetto di devoluzione differenziata, è stata, nella gestione statale, finanziata in disavanzo, la Regione interessata ad assumerla in proprio dovrebbe accollarsi anche la propria parte di debito?
Ancora, sul piano dei processi di decisione politica: i parlamentari delle Regioni che hanno assunto competenze rafforzate devono o no partecipare alle decisioni del Parlamento nazionale sulle materie assunte in proprio, dato che tali decisioni sono ora rilevanti soltanto per le altre Regioni?
Infine, qual è la sequenza più opportuna tra attuazione del federalismo “normale” (quello dell’articolo 119) e quella del federalismo differenziato? Su quest’ultimo punto, è vero che quando le preferenze nei confronti del processo stesso di federalizzazione sono diversificate, il federalismo differenziato può rappresentare una via per indebolire gli ostacoli, stemperando tensioni e conflitti. Tuttavia, l’ordinata costruzione del sistema complessivo del federalismo fiscale suggerisce di attivare forme di autonomia differenziata solo nel momento in cui il disegno del sistema di finanziamento delle Regioni e degli enti locali sia assestato con la piena attuazione dell’articolo 119. Ciò, ad esempio, consentirebbe di individuare le imposte erariali da compartecipare, di fissare le aliquote di compartecipazione per il finanziamento delle funzioni decentrate in via normale, per poi riconoscere maggiorazioni di aliquota per le specifiche Regioni che decidano di assumere una più ampia autonomia.

(1) Si veda l’articolo di Massimo Bordignon sul Sole24Ore del 2 settembre 2006.

L’articolo 116, 3° comma della Costituzione prevede che singole Regioni a statuto ordinario possano assumere forme e condizioni particolari di autonomia: nell’ambito di un insieme assai ampio di materie: tutte le materie attribuite alla potestà legislativa concorrente Stato-Regioni (articolo 117, 3° comma) ed, in aggiunta, una serie di specifiche materie attribuite alla potestà legislativa esclusiva dello Stato (articolo 117, 3° comma) (in particolare: organizzazione della giustizia di pace; norme generali sull’istruzione; tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali).Queste forme particolari di autonomia devono essere devono essere coerenti con i principî generali delle modalità di finanziamento degli Enti territoriali stabiliti dall’articolo 119 della Costituzione e devono attribuite con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta.

La replica di Stefano Gamberoni

L’articolo di Alberto Zanardi ha il merito di aver aperto un tavolo di discussione che non può essere trascurato.

A questo proposito, partendo dai contenuti del suo articolo vorrei contribuire con alcune idee e proposte.
Un federalismo differenziato innanzitutto sul piano dell’efficienza potrebbe permettere significativi miglioramenti della qualità dei servizi a livello regionale. Ma non è sufficiente riconoscere l’eccellenza solo sulla base di valutazioni quali/quantitative del livello corrente dei servizi supportato da un avanzo di bilancio congiunturale. Si potrebbe facilmente dare il caso di Regioni che nel passato fossero state finanziate in disavanzo ma, non appena raggiunto un pareggio di bilancio, presentassero richieste di maggiore autonomia. Questa eventualità dovrebbe essere gestita nell’ambito della procedura di verifica dei parametri per beneficiare di maggiori competenze. In pratica uno dei requisiti dovrebbe essere uno stabile avanzo di bilancio registrato in più esercizi consecutivi.
Il numero di esercizi potrebbe essere direttamente proporzionale alla massa di debito accumulato negli anni deficitari ed in relazione inversa all’entità dell’avanzo degli anni virtuosi.
L’atto devolutivo concesso ad una Regione rende necessari anche strumenti che permettano al Parlamento di verificare sul campo se eccellenze e peculiarità sono veramente presenti nei singoli casi concreti. Per questi strumenti sarebbe meglio utilizzare ricerche sovranazionali (a titolo di esempio, solo per intenderci, il Progetto Pisa per la scuola). In questo modo si otterrebbero i seguenti vantaggi:

– il “benchmark” di eccellenza non sarebbe solo interno all’Italia;
– la ricerca sarebbe meno pilotabile dal potere centrale;
– il risultato di tale ranking sarebbe uno sprone ad eccellere a livello internazionale; specialmente per l’offerta di servizi si deve pretendere che l’arena competitiva non sia limitata ai confini nazionali;
– il risultato della valutazione indicherebbe a tutti gli enti valutati quale sia il modello di eccellenza per produrre i loro servizi, un modello di “best practices” che potrebbe non essere affatto italiano e che quindi una valutazione puramente su base nazionale, forzatamente ignorerebbe.
– “last but not least”, sarebbe sicuramente più conveniente per il Governo di Roma utilizzare valutazioni prodotte da terzi piuttosto che produrle grazie a commissioni interne spesso politicamente influenzabili e talvolta non troppo efficienti nei tempi e nei costi.

Inutile negare che la Lombardia od il Veneto siano più mitteleuropei di altre regioni e sia quindi distorto valutarle solo con rispetto al resto d’Italia; tale politica di valutazione potrebbe essere un concreto passo verso la creazione di una Europa delle Regioni più vicina ai cittadini.
Relativamente alle modalità di finanziamento di una modifica dell’assetto istituzionale in senso federale, tra gli estremi rappresentati da un lato dal ricorso all’autofinanziamento e dall’altro della compartecipazione al gettito erariale, si possono anche considerare altre alternative. Una soluzione intermedia potrebbe essere quella di considerare una frazione della base imponibile (per esempio dell’imposta sui redditi) come imposta federale ed assegnarla quindi al potere centrale per coprire debito pubblico, perequazione, spese centrali e servizi per regioni non devolute; una altra frazione come tributi propri regionali per le regioni che abbiano ottenuto maggiori competenze, una parte per le province ed una per i comuni. Queste ultime due frazioni saranno collegate all’aliquota dei tributi regionali della Regione di appartenenza.

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Schematicamente come segue:

L’aliquota di imposizione sui redditi sarebbe composta come segue,

21% – x% imposta federale unica per tutto il Paese.
x% imposta regionale (variabile in funzione della spesa delle competenze in capo alla Regione), in capo ai contribuenti della Regione.
x% * Mp imposta provinciale, in capo ai contribuenti della Provincia
x% * Mc imposta comunale, in capo ai contribuenti del Comune
x% corrisponde all’aliquota che compensa il valore delle competenze devolute, per regioni che non abbiano ottenuto maggiori competenze, “x” sarebbe zero e lo Stato tratterrebbe le risorse per fornire i servizi in queste regioni.

Mp è il “moltiplicatore provinciale” cioè un fattore variabile (per esempio) tra 0 e 0,3 – a discrezione della Provincia che lo delibera – da applicarsi all’aliquota regionale per determinare le risorse a disposizione della Provincia.
Mc è il “moltiplicatore comunale” cioè un fattore variabile (per esempio) tra 0 e 0,5 da – a discrezione del Comune che lo delibera – da applicarsi all’aliquota regionale per determinare le risorse a disposizione del Comune.
Vale solo la pena di notare che per tutti i livelli amministrativi di regioni senza competenze rafforzate la fiscalità ed il sistema dei trasferimenti resta quello attuale (x= 0).
Infine questa logica impositiva permetterebbe comportamenti fiscali virtuosi per gli enti più efficienti dove, per esempio, un Comune che conseguisse un avanzo di bilancio potrebbe effettivamente abbassare la pressione fiscale per i suoi cittadini.
Questa struttura di imposizione è mutuata dal modello elvetico dove troviamo una aliquota Federale (9%), Cantonale (~ 12%) e Comunale (funzione della cantonale con moltiplicatore variabile da 0 a 1). Si faccia riferimento a quel modello per garantire la progressività dell’imposizione ed eventualmente le agevolazioni dei nuclei familiari.
E’ giusto monitorare l’attuazione concreta del federalismo da parte delle Regioni con competenze rafforzate per evitare comportamenti opportunistici di Regioni che poi si rivelassero incapaci di garantire prefissati livelli essenziali di servizi. Per questi casi limite è necessario che siano previste procedure sanzionatorie di carattere politico. Se la Regione è inadempiente è il popolo che, per mezzo degli strumenti democratici, deve rinnovare la classe dirigente incapace, e non lo Stato che deve correre ai ripari. Questo può essere sicuramente il modo per riavvicinare il cittadino elettore alla politica, ridando all’atto del voto quel significato di premio/punizione che è progressivamente venuto meno quanto più i livelli di governo locale sono stati svuotati dei reali competenze e responsabilità.
Il commissariamento dell’ente inadempiente con un intervento di salvataggio del governo centrale, sarebbe un facile alibi per gli amministratori incapaci: un commissario straordinario non è mai in grado di migliorare in tempi brevi una situazione di gestione critica. La sua presa di potere offre ai suddetti amministratori incompetenti una facile arma dialettica utilizzabile per fini elettorali. Inoltre, l’imperio statale potrebbe essere utilizzato anche contro regioni virtuose: i parametri di efficienza minimi sono decisi centralmente e sarebbe facile per il governo manipolare questi obiettivi per giustificare la sua riappropriazione di competenze in settori politicamente sensibili.
Sul piano dei processi di decisione politica: i parlamentari delle Regioni che abbiano assunto competenze rafforzate dovrebbero o no partecipare alle decisioni del Parlamento nazionale? La risposta è affermativa, poiché non si ipotizza l’esclusione dei cittadini delle altre Regioni dal godimento dei servizi offerti dalle Regioni con competenze allargate. Sebbene ci sia autonomia regionale nella gestione dei servizi, non c’è (né pare logico che ci sia) potestà regionale per limitare l’accesso ai medesimi servizi da parte di cittadini non residenti. Questa mi pare una condizione sufficiente per giustificare l’intervento di tutti i Parlamentari nelle medesime materie, ancorché interessino solo in via indiretta le regioni devolute.
Tra gli aspetti pratici dell’applicazione di strutture di federalismo differenziato qual’è la sequenza più opportuna tra attuazione del federalismo “normale” (quello dell’articolo 119) e quella del federalismo differenziato? Il momento scatenante dovrebbe essere dato da referenda su base regionale dove il popolo di ciascuna Regione esprimesse la sua preferenza per l’attribuzione di maggiori poteri. L’amministrazione e le modalità di questa devoluzione di competenze saranno gestiti successivamente con un tavolo negoziale tra il Governo centrale e quella Regione. Considerare la soluzione delle problematiche dell’art. 119 quale prerequisito essenziale per l’avvio di un processo di federalismo differenziato, significa di fatto bloccare qualsiasi seppur minima possibilità di riforma federale.

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  1. antonio petrina

    Sulle riflessioni del federalismo differenziato occorrerebbe verificare i costi e le entrate delle materie che la regione intende esercitare ( va bene sui controlli ) che in altri paesi europei come Belgio, Danimarca ( per es sul campo dell’istruzione) già esercitano.Inoltre ci sono esempi di paesi europei come la Svizzera che hanno in carico la manutenzione delle strade o la creazione di nuove infrastrutture , come richiederebbe la Lombardia con la concessione allo Stato ed all’Anas?

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