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Il debito sopra Berlino

La Corte costituzionale tedesca ha rigettato la richiesta di Berlino di 35 miliardi di finanziamenti federali per far fronte all’imponente deficit della capitale. Una sentenza apprezzata perché evita che tutti gli Stati tedeschi si sentano autorizzati a trasferire a livello federale le conseguenze dei loro disavanzi. Tuttavia, non muta l’orientamento di fondo: in caso di grave crisi fiscale, l’ultima ratio continua a essere l’intervento del governo centrale. Restano così intatti i disincentivi al perseguimento di politiche di bilancio rigorose.

Con una decisione recente, e largamente apprezzata, la Corte costituzionale tedesca ha rigettato la richiesta avanzata dallo Stato di Berlino per ottenere aiuti federali per far fronte alla crisi fiscale. Berlino è certamente in una situazione difficile, con un deficit di più di 60 miliardi e con un servizio del debito che assorbe più del 20 per cento delle sue entrate fiscali, cosicché molti economisti temevano che la Corte avrebbe accettato la richiesta e costretto il governo federale a pagare.

I casi di Saar e Brema

Berlino non è il primo Stato a rivolgersi alla Corte costituzionale per ottenere sovvenzioni federali a seguito di un grave disavanzo fiscale. Una quindicina di anni fa, la Corte costituzionale accettò richieste simili di Saar e Brema, che complessivamente hanno ricevuto circa 15 miliardi di euro. Per Berlino le cifre in discussione erano ancora più alte: la richiesta ammontava a 35 miliardi di euro, che corrisponde a quasi mille euro per ogni famiglia dell’intera nazione. La sentenza della Corte non delude solo Berlino, ma anche Saar e Brema. I quali, nonostante gli aiuti sostanziosi ricevuti negli ultimi dieci anni, si sono rivolti nuovamente alla Corte costituzionale, sostenendo che il mantenimento dei finanziamenti di provenienza federale è indispensabile per evitare la crisi fiscale.
Anche se i casi di Saar e Brema restano ancora pendenti, com’è facile immaginare, la decisione su Berlino è stata accolta con sollievo dal governo federale. Se la Corte avesse confermato le sue sentenze precedenti e garantito a Berlino i sussidi federali, questo sarebbe stato un segnale per tutti i länder tedeschi: avrebbe significato che le conseguenze finanziarie di prolungati disavanzi fiscali potevano essere trasferite al governo federale. E come hanno già dimostrato Brema e Saar, l’aspettativa di ottenere un aiuto federale in una situazione di crisi fiscale crea forti disincentivi alla ricerca del pareggio di bilancio. Infatti, la garanzia costituzionale di ricevere un “salvataggio in extremis” indebolisce il vincolo di bilancio degli Stati e li induce a “saccheggiare i beni comuni”, i fondi fiscali federali, con danni potenzialmente gravi per l’equilibrio di bilancio complessivo.

Peculiarità tedesche

Molti paesi garantiscono aiuti fiscali ai loro governi locali senza incorrerete in gravi problemi. Tuttavia, la Germania ha alcune caratteristiche specifiche che contribuiscono all’emergere di significativi problemi in fatto di debito dei governi locali. Un primo aspetto importante è che la Costituzione tedesca impone “uguali condizioni di vita” in tutti i länder. Date le forti disparità fiscali prima e, soprattutto, dopo la riunificazione, il dettato costituzionale si esplica in un esteso sistema di trasferimenti tra livelli di governo. Ciò crea una situazione nella quale una ampia parte della spesa dei singoli länder è finanziata attraverso sovvenzioni invece che con entrate proprie. Un secondo aspetto è il “cartello fiscale” costituito dagli Stati che esercitano un forte controllo sulle politiche federali, imposte incluse, decise dal Consiglio federale (il Bundesrat) e che ricevono una parte considerevole delle entrate derivanti da imposte federali.
Il risultato è che la Germania unisce un ampio grado di decentralizzazione delle entrate all’assenza di una significativa autonomia di imposizione fiscale a livello locale. In questa situazione, i länder hanno poche alternative: l’aggiustamento di bilancio si può fare tagliando le spese oppure utilizzando il proprio potere politico o status costituzionale per aumentare le entrate.
Ora, la decisione della Corte costituzionale ha reso più difficile la seconda forma di aggiustamento. Il governo di Berlino ha fatto molti sforzi per dimostrare la volontà di risanamento, evidenziata dallo slogan scelto dal sindaco nelle recenti elezioni: “povera, ma sexy“. E di fronte alla Corte costituzionale, Berlino ha dichiarato di aver cercato di ridurre il debito, ma di non poter fare di più. La Corte, però, è stata dell’avviso opposto: Berlino non ha sufficientemente sfruttato le opportunità per tornare con le sue forze all’equilibrio di bilancio. Tuttavia, la Corte non ha rivisto in modo sostanziale la sua posizione riguardo la necessità di sovvenzioni federali in situazioni di grave squilibrio. Anzi, la sentenza sottolinea esplicitamente che una volta esaurite tutte le possibilità di risanamento, i sussidi federali costituiscono una misura di “ultima ratio” nella crisi fiscale di un land.
La convinzione che gli aiuti federali debbano continuare a essere garantiti in caso di grave crisi suscita perplessità. Il modo in cui si affronta il potenziale conflitto tra creditori e debitori oscura le normali decisioni finanziarie e determina la probabilità di crisi finanziarie. In questa prospettiva, la decisione della Corte non cambia in modo significativo sotto il profilo istituzionale lo stato del debito dei governi dei länder. Questo potrebbe spiegare la risposta delle agenzie di rating alla decisione della Corte. Nessuna di loro ha sentito la necessità di abbassare il rating dei bond statali: anche dopo la sentenza, le obbligazioni emesse da Berlino, così come dagli altri Stati tedeschi, continuano a ricevere lo stesso eccellente rating dei bond emessi dal governo federale.
Resta da vedere se le agenzie di rating rimarranno della stessa opinione anche dopo le sentenze su Saar e Brema. Gli economisti coltivano la speranza che condizioni più rigide per ottenere gli aiuti federali abbiano contribuiscano almeno al rafforzamento dei vincoli di bilancio per i governi dei länder. Altrimenti, Berlino potrebbe tornare in futuro di fronte alla Corte costituzionale, questa volta con problemi fiscali così gravi da non essere più neanche sexy.

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Versione in inglese

In a recent, widely recognized, decision the German Constitutional court rejected the State of Berlin’s request for federal assistance due to its fiscal crisis. Though Berlin is certainly in a difficult situation with a debt burden of more than euros 60 billion and with a debt service absorbing more than 20 % of its tax revenue, many economists feared that the court would accept this request and force the federal government to pay.

Berlin is not the first German state which had appealed to the Constitutional court to receive federal fiscal assistance in case of severe fiscal imbalance. About fifteen years ago the Constitutional court already accepted similar requests from the states of Saarland and Bremen, which subsequently received together about euros 15 billion. In the case of Berlin even bigger figures were discussed: Berlin’s own request amounted to euros 35 billion, an amount almost equal to euros 1000 per household in the entire country. The court’s recent decision is a disappointment not only for Berlin but also for the states of Saarland and Bremen, which despite the significant assistance received in the last decade recently have appealed again to the constitutional court with the argument that a continuation of the extra grants from the federal level is necessary to avoid fiscal crises.
While the case of Saarland and Bremen is still pending, the decision with regard to the Berlin case was, not surprisingly, received with relief by the federal government. Had the court continued its ruling and confirmed Berlin’s request for federal assistance this would have been a signal to all German states that the financial consequences of sustained fiscal imbalances could be shifted to the federal government. As the example of Bremen and Saarland already suggests, the expectation to receive federal assistance in a situation of a fiscal crisis provides strong disincentives for balancing the budget. In fact, a constitutional guarantee to receive a “bailout” would weaken the budget constraint of the states and induce them to “raid the commons” of federal fiscal funds with potentially severe consequences for overall budget balance.
While most countries provide fiscal assistance to subnational governments without incurring major fiscal problems, the German case displays some specific characteristics which contribute to the emergence of significant problems with subnational government debt. A first important aspect is that the German constitution demands “equal living conditions” in all states. Given strong fiscal disparities before and, in particular, after the unification, this constitutional requirement results in an extensive system of intergovernmental transfers creating a situation where a large fraction of state spending is financed with grants rather than own revenue. A second aspect is the “taxing cartel” of the states which have a strong control of federal policies, including taxes, in the Upper House (Bundesrat) and receive a substantial share of the revenue from federal taxes. The result is that Germany combines a large degree of revenue decentralization without any significant tax autonomy at the level of the states. In this situation states have little alternatives to budgetary adjustment other than to cut expenditures and to use political power and constitutional status to raise intergovernmental revenue.
The recent constitutional court decision has made this second channel of adjustment more difficult. The Berlin government put much efforts in demonstrations of its willingness to consolidate, highlighted by the major’s slogan “`Poor, but Sexy” in the recent election. At the court Berlin claimed that it had tried to consolidate but is was not able to do any more. The court came to the opposite view that Berlin has not sufficiently exploited opportunities to restore fiscal balance by its own means. However, the court has not fundamentally changed its view on the need for federal assistance in a situation of severe fiscal imbalance. In fact, the recent decision explicitly notes that if all consolidation possibilities were exploited, federal assistance in a state fiscal crisis would constitute a measure of “ultima ratio”.
The continuation of the view that federal assistance would still have to be provided in a severe crisis is problematic. The way the potential conflict between creditors and debtors is dealt with overshadows ordinary financial decisions and determines the likelihood of financial crises. In this perspective the recent court decision does not constitute a major change to the institutional conditions for subnational government debt in Germany. This might explain the rating agencies’ response to the court decision. None of them saw a need to change the rating of state bonds: even after the court’s decision debt obligations of Berlin as well as of other German states get the same excellent rating as federal government bonds.
It remains to be seen, whether rating agencies will stick to this assessment once the court has also ruled in the cases of Saarland and Bremen. Economists are left with the hope that the tighter conditions for receiving federal assistance will result in at least some hardening of state governments’ budget constraints. Otherwise, Berlin may reappear in the future at the constitutional court, this time facing so severe fiscal problems that the city is not sexy anymore.

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Sommario 30 ottobre 2006

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  1. A. Battista

    Interessanti gli spunti di questo caso, anche per l’Italia.
    Il tema é assolutamente generale: l’irresponsabilità di ogni centro di spesa che “non si guadagna ” le sue entrate, sul mercato o almeno con la tassazione trasparente.
    Si narra di un politico americano candidato ad una elezione locale che, richiesto di spiegare quanto costassero i mirabolanti schemi proposti agli elettori, disse “Nothing, that’all federal money!”.
    Il segnale della Corte tedesca é forse incoraggiante ma del tutto insufficiente: il fatto stesso che un ricorso del genere sia ammissibile lascia spazio a futuri comportamenti devianti.
    E del resto così la pensano le società di rating, che cambieranno idea quando ci sarà un default per mancanza di salvataggio: segnali come questa sentenza sono troppo deboli per incidere su comportamenti ed aspettative.

    Il coinvolgimento di un’autorità giudiziaria, sebbene ad alta valenza politica, lascia ovviamente molto perplessi: se “bail out” deve esserci, che almeno venga da un’autorità politica centrale che ne risponderà davanti ai cittadini, non da un ente che davanti agli elettori non si presenterà (per fortuna) mai.

    C’é da essere lieti che un simile ricorso non sarebbe proponibile nel nostro paese.

    • La redazione

      Solo su un punto avrei una visione leggermente diversa. Se un salvataggio finanziario dovesse essere deciso da una volontà politica temo che, almeno nel caso della Germania, la situazione peggiorerebbe.
      T.B.

  2. Maurizio Di Bartolomeo

    Complimenti per il contributo. Mi sembra che tuttavia si perda di vista il ruolo degli amministratori e la mancanza di trasparenza nella valutazione della loro performance. Di fatto qualsiasi patto di stabilità intena se sforato vede le conseguenze negative ricadere sui cittadini (tagli a servizi pubblici essenziali, aumento dei costi del servizio del debito ecc.). Come responsabilizzare gli amministratori? Quali meccanismi sanzionatori?
    Come distinguere tra chi ha fatto il suo dovere e chi ha sprecato i risanamenti altrui? Mi sembra che questo punto sia largamente assente nei dibattiti in materia.

    Grazie

    • La redazione

      Sono d’accodo sul ruolo spesso trascurato dell’amministrazione. Questo, sicuramente è molto importante nel caso di Berlino. In una prospettiva di assetto federale, enfatizzerei comunque l’importanza di implementate gli incentivi in modo corretto in modo tale che una crisi fiscale venga evitata.
      T.B

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