Un Dpef di inizio legislatura può essere un documento molto utile perché può avere un orizzonte programmatico relativamente lungo. Ma bisogna riempirlo di contenuti. Non e’ il caso del Dpef approvato dal Consiglio dei ministri di venerdì 7 luglio. Speriamo che a settembre, quando presenterà gli interventi promessi ma non specificati, il Governo mostri lo stesso coraggio avuto col decreto sulle liberalizzazioni. Servirà per coniugare risanamento e crescita, freno e acceleratore. Altrimenti si rischia di inchiodare l’economia. Come quando si guida una macchina senza marce col piede sinistro.

Freno e acceleratore senza marce, di Tito Boeri e Pietro Garibaldi

Un Dpef bello e impossibile

Il Governo ha presentato un Documento di programmazione economica e finanziaria bello e impossibile.
Bello perché chiaro e misurato nei toni, ben argomentato e documentato, con molte tesi largamente condivisibili, formulate nelle sue 180 pagine di grafici e tabelle, che toccano anche temi inusuali per un Dpef come la distribuzione del reddito e la povertà. Impossibile perché molto ambizioso nei saldi, ma troppo parco di particolari per impegnare la coalizione di Governo su interventi che consentano il raggiungimento di questi obiettivi. Prevede nel 2007 ben 35 miliardi di aggiustamento: 20 per riportare i conti sotto i parametri europei e 15 miliardi per lo sviluppo. Vero che, secondo la legge, i saldi iscritti nel Dpef vincolano la Finanziaria. Ma basta comparare obiettivi di indebitamento del Dpef e risultati negli ultimi anni per accorgersi che si tratta di un vincolo virtuale.

Un’inversione di tendenza

A legislazione vigente il disavanzo del 2006 è pari al 4,0 per cento, al di sotto della forchetta 4,1-4,6 stimata dalla due diligence e conclusa da poche settimane Il miglioramento non può essere attribuito solo alla manovrina del 30 giugno scorso che ha portato quest’anno solo lo 0,1 per cento. Il fatto è che le entrate sono andate meglio del previsto anche per effetto di una tantum (rivalutazione degli immobili) i cui effetti erano stati sottostimati dalla due diligence. In ogni caso, bisogna riconoscere che il buco di bilancio nel passaggio di legislatura questa volta è stato contenuto: circa 5 miliardi in più rispetto alla Trimestrale di Cassa presentata dal Governo precedente. Nel 2001 erano stati 15. È una buona notizia per il contesto istituzionale del paese e per il ruolo giocato questa volta dall’informazione economica nel segnalare il difficile stato dei nostri conti pubblici.
Ciò non toglie che la situazione dei nostri conti pubblici sia grave. La misura più accurata per giudicare il loro stato è data dal livello dall’avanzo primario al netto del ciclo e delle misure una tantum. È la misura che viene utilizzata in sede europea per negoziare le manovre di rientro. Il Dpef ha il pregio di concentrarsi su questo dato lasciando poco spazio, non solo a parole, per interventi one-off. Come indica la figura qui sotto, tratta dal Dpef, il livello più elevato di risanamento finanziario si è raggiunto nel 1997, quando l’avanzo primario corretto superò il 6 per cento. Da allora abbiamo iniziato un’involuzione pericolosa, e abbiamo toccato il fondo nel 2003, quando l’avanzo primario si è pressoché azzerato, riportandoci alla situazione drammatica del 1992. Oggi siamo allo 0,8 per cento, non molto lontani da allora. Il deterioramento strutturale dei nostri conti pubblici dal 1997 in poi è in effetti impressionante. Mentre l’obiettivo del Governo di portare questo avanzo corretto al 2,6 nel 2007 e al 5,2 a fine legislatura implica una inversione a U. Saremo capaci di farla?

Le dimensioni dell’aggiustamento nel 2007

Il Governo intende onorare gli impegni europei presi dal Governo Berlusconi nel giugno 2005. Bene non rinegoziare il percorso di rientro perche’ a inizio legislatura si hanno piu’ armi per vincolare la coalizione a tagliare le spese sotto lo spauracchio del ritorno al voto.
La correzione prevista per il 2007, rispetto al disavanzo tendenziale, è pari a 1,3 per cento del Pil, vale a dire circa 20 miliardi di euro. Vi è però un forte rischio che la correzione necessaria sia ancora maggiore. Per rendersene conto basta leggere la stima della spesa tendenziale a legislazione vigente: il Governo prevede una riduzione delle retribuzioni in valore assoluto e una crescita dei consumi intermedi di poco più dell’1 per cento. Sono ipotesi troppo ottimistiche. Anche se la stima della crescita delle retribuzioni è concettualmente corretta, in quanto applica il blocco del turnover delle passate Finanziarie e l’indennità per vacatio contrattuale, è evidente che i dipendenti pubblici richiederanno ed esigeranno un rinnovo contrattuale adeguato. Si noti che i sindacati hanno imposto di alzare il tasso di inflazione programmata al 2 per cento, dall’1,8-1,9 originalmente previsto. In Finanziaria sarà quindi necessario trovare altre risorse, che si aggiungeranno ai 20 miliardi da individuare. E poi la crescita dei beni intermedi è stata sempre e costantemente sottostimata negli ultimi anni. Ciò significa che la spesa tendenziale e le risorse necessarie sono sottostimate.

Il poco detto

Pochi i dettagli su come si raggiungeranno questi obiettivi molto ambiziosi. Nulla o quasi sulle entrate. Qualcosina sulla spesa. Nel Patto di stabilità interno si tornerà a dare importanza ai saldi, rispetto alla spesa storica in quanto tale, ma anche questa politica non ha dato grande prova di sé nel contenere gli sforamenti di Regioni e comuni. Sulla sanità si accenna a un ritorno ai ticket. Sulle pensioni, al perseguimento di equità attuariale. Questo significa, letteralmente, abbandonare la strada dei regimi ad hoc introdotti dalla riforma Maroni-Tremonti e introdurre riduzioni attuariali degli importi delle pensioni per chi dovesse andare in pensione prima dei 65 anni. Porterebbe a risparmi superiori allo “scalone”. Avrà il Governo il coraggio di imboccare questa strada?

Le politiche per la crescita

Oltre ai 20 miliardi e più per correggere la finanza pubblica, il Governo intende reperire altri 15 miliardi per le politiche di sviluppo. Si tratta principalmente delle misure necessarie a finanziare il taglio del cuneo fiscale e contributivo. In questa direzione, il Governo si impegna a ridurre il cuneo fiscale limitatamente ai contratti a tempo indeterminato e non intende toccare i contributi previdenziali. Se, come è auspicabile, non si pensa di fiscalizzare i contributi per trattamenti di disoccupazione e malattia (che sono di tipo assicurativo, quindi non sarebbe economicamente fondato farli pagare a tutti), rimane poco più dell’1 per cento da tagliare. Ciò significa che probabilmente il Governo intende percorrere la strada di una riforma dell’Irap, che riduca fortemente il prelievo sul costo del lavoro. Relativamente ai contributi sui contratti atipici, il Governo annuncia l’intenzione di aumentare il peso contributivo dei lavoratori a progetto non professionistici. Si tratta, in tutti questi casi, di scelte largamente condivisibili.

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Manca la svalutazione

Se nei conti pubblici siamo tornati al 1992, nella competitività siamo ai livelli del 1994. Il Dpef intende anche oggi coniugare risanamento e crescita. Lo aveva fatto, a parole, anche il Governo Berlusconi. Tecnicamente, si tratta di un tentativo di utilizzare simultaneamente il freno e l’acceleratore. Non è un compito facile. Il rischio è che le due misure, dal punto di vista della finanza pubblica, si annullino, e che si rimanga fermi e coi conti pubblici dissestati, come puntualmente avvenuto negli ultimi due anni della scorsa legislatura.
Nell’unica esperienza di successo che possiamo vantare nell’uso di freno e acceleratore, quella di metà anni Novanta, le politiche di sviluppo erano attuate attraverso la svalutazione del tasso di cambio e la politica dei redditi. Oggi, la svalutazione è tecnicamente impossibile e non c’è ancora un accordo tra le parti su come riformare i regimi di contrattazione dopo l’ingresso nell’euro. Il taglio del cuneo fiscale può essere il sostituto di una svalutazione, ma, a differenza di questa, peggiora i conti pubblici. Come una svalutazione competitiva, rinvia soltanto i problemi di fondo. Per farcela non bisognerà cedere sulle liberalizzazioni, ma ampliarne il raggio intaccando le rendite dei monopolisti dell’energia, vera palla al piede della nostra economia. Utile anche riformare la contrattazione per quanto spetta al Governo: nel pubblico impiego, con salari differenziati per aree e legati alla produttività.

Dpef 2007-2011: molto rigore e poco sviluppo, di Luigi Bernardi

In questi caldi giorni d’estate, mente gli italiani sono in vacanza, un piccolo gruppo di politici e di esperti sarà chiuso nelle stanze ministeriali romane, specie in quelle di via XX settembre, col compito (disperato) di preparare una maxi-Finanziaria, che per dimensioni ha il solo precedente reale della manovra Amato del 1992 (circa 46,5 miliardi di euro in lire di allora) ed è superiore a quella di Ciampi del 1997 per l’entrata nell’euro (circa 31 miliardi di euro in lire di allora).
La Finanziaria dovrà comunque inserirsi nella cornice degli aggregati economico-finanziari già delineati dal Documento di programmazione economica e finanziaria e già ottimamente commentati su queste pagine da Tito Boeri e Pietro Garibaldi. Tuttavia, prima di addentrarsi nella individuazione degli interventi, non credo sia inutile riprendere alcune considerazioni di carattere più generale.

Un obiettivo che sconcerta

La politica economica del Governo di centrosinistra dichiara infatti di ispirarsi a tre obiettivi: rigore, sviluppo e equità. A leggere le proiezioni del Dpef 2007-2011 sembra tuttavia che il rigore faccia premio sullo sviluppo (e, forse, anche sull’equità). L’obiettivo di bilancio è infatti il pareggio al 2011, con la discesa del rapporto debito-Pil sotto il 100 per cento. La crescita non andrebbe molto oltre l’1,5 per cento per anno. E infatti la prossima Finanziaria è quantificata in 35 miliardi di euro di riduzioni di spesa e aumenti di entrate, di cui 20 a riduzione del deficit e 15 a copertura di interventi per lo sviluppo. Non si tiene conto, ed è una vecchia critica al Dpef (1), degli effetti di feed back sull’economia della manovra. Gi interventi per lo sviluppo erano presenti anche nelle Finanziarie degli ultimi anni del precedente Governo, per una dimensione per altro minima e distribuiti a pioggia. Comunque, si tratta ora sempre di un ammontare pari a meno della metà degli interventi restrittivi. Non sarà certo facile individuare la cifra così elevata di questi interventi e farla accettare alle “parti sociali”, se il Governo ha dovuto abbassare la guardia al primo rumore di clacson e se non dispone di una maggioranza stabile al Senato. Anche tecnicamente definire 35 miliardi di tagli o maggiori entrate è un’operazione che, se non viene fatta across the board, con iniquità e inefficienza, ma alla Gordon Brown, con una pianificazione pluriennale specifica degli interventi, richiede certo più di due mesi.
Ma è l’obiettivo che sconcerta, se non è solo una finzione. Torniamo al Trattato di Maastricht, che prevedeva soltanto il limite del 3 per cento nel rapporto tra indebitamento netto e Pil e la riduzione tendenziale verso il 60 per cento del rapporto tra debito e Pil. Fu al Consiglio europeo di Amsterdam, del giugno 1997, che il ministro delle Finanze tedesco, Kurt Weigel (poi caduto in disgrazia, come il bilancio del suo paese), propose che, raggiunto il 3 per cento, si dovessero ulteriormente ridurre i deficit fino al pareggio. L’argomento ufficiale era quello di consentire politiche anticongiunturali, senza sforare il limite del 3 per cento, in caso di andamenti recessivi e di non obbligare in queste situazioni ad adottare politiche procicliche. La realtà era che Weigel, interprete di larga parte dell’opinione pubblica tedesca, voleva restringere i parametri di ingresso e permanenza nell’Unione monetaria, per lasciare fuori l’Italia o scoraggiarla ad entrare. Come è noto la storia andò in direzione diversa, dopo l’incontro tra Kohl e Ciampi, nell’agosto 1997 a Bonn.
Un obiettivo non punitivo dello sviluppo, realisticamente perseguibile, con interventi davvero strutturali, veramente equi ed efficienti, studiati e valutati attentamente, concordati con le parti sociali e accettati dalla popolazione si potrebbe configurare nel deficit al 3 per cento al 2011.
Si dirà che nei primi anni il rapporto debito/Pil potrebbe crescere. Valgano tre repliche. Primo, la crescita del rapporto ha più o meno effetti sullo spread dei tassi secondo il contesto di equilibrio politico e le aspettative economiche in cui avviene. Finora lo spread non è aumentato, con tutto quello che è successo, anche se l’esperienza, soprattutto latino-americana, insegna che potrebbero innescarsi processi non lineari e cumulativi, specie quando la stabilità politica non è garantita (Laubach, 2004). Secondo, il debito può essere ridotto facendo ricorso all’ampio margine di privatizzazioni ancora attuabili: quote di Enel e di Eni, delle poste risanate, delle ferrovie (se mai lo saranno), il poligrafico dello Stato e l’Istat, la stessa Banca d’Italia, che potrebbe essere partecipata dalle fondazioni bancarie, quasi tutte le municipalizzate, un grosso stock di beni patrimoniali pubblici, come caserme, uffici, scuole e ospedali che verranno dimessi o possono esserlo. Terzo, per una volta, si guardi anche al denominatore del rapporto: per ora lo hanno fatto solo i post-keynesiani alla Pasinetti e Graziani, relegati sul Manifesto, quasi fossero dei sovversivi. lavoce.info dovrebbe riprodurre il loro testo, ignorato dalla stampa. In effetti, dopo un famoso articolo di Domar del 1944, anche Musgrave concludeva che in società dinamiche il problema del debito pubblico era diventato un problema di crescita più che di bilancio.
Si confida nelle liberalizzazioni, senza accorgersi che queste hanno un impatto propulsivo se sono diffuse e integrali, ma hanno poco impatto se sono limitate, parziali e collusive, come è sinora avvenuto e continuerà ad avvenire in Italia. Inoltre nel nostro paese, e in quelli dell’Europa continentale, vige il diritto pubblico dell’economia, inesistente nei paesi di common law.
Se uno vuole vendere gli hot-dog la sera della prima al Madison Square Garden, impianta il suo banchetto e vende le salsicce. Se uno vuol farlo in Italia, per la prima della Scala, necessita di una licenza, del rispetto delle normative igienico-sanitarie, sul lavoro, sull’ambiente. Se poi il compratore di hot dog americano rimane intossicato, può svolgere un’azione di responsabilità civile contro il venditore (ammesso che lo trovi) e ottenere un congruo risarcimento. Sono due mondi completamente diversi, per sensibilità etica e per cultura e istituzioni giuridiche, nei rapporti interpersonali e tra cittadino e Stato. Inoltre, la concorrenza (quale? Quella neoclassica walrasiana statica o quella dinamica shumpeteriana?) sarà anche una bella cosa, ma non una panacea universale. A volte il mercato fallisce o produce risultati distributivi socialmente inaccettabili. A volte simulare il mercato, dove tecnologicamente non esiste, può indurre effetti perversi. Altre volte un complesso di leggi, di tradizioni, di sentimenti morali può fare di meglio. Heidelberg e Tubingia sono due grandi università, ma non certo perché si siano creati incentivi per metterle in concorrenza. La diversa efficienza dei servizi pubblici in diverse aree del paese, con la medesima legislazione, è un altro esempio, sia pure a contrario.
In conclusione, si va ripetendo l’errata esperienza (Bernardi, 2005) degli anni Novanta, cioè una nuova adesione al modello del “Washington consensus“, ovvero l’idea che stabilità finanziaria, liberalizzazioni e privatizzazioni, allargamento e flessibilità dei mercati siano di per sé in gradi di promuovere lo sviluppo, senza alcuna necessità di una politica pubblica dell’offerta, di investimenti pubblici non solo infrastrutturali, di interventi nell’industria e nella finanza, insomma, come negli anni Cinquanta in Italia e negli anni Cinquanta e Sessanta in America latina, dove il “Washington consensus” è sottoposto a un vasto ripensamento, per i suoi deludenti effetti (crescita del Pil del continente 1990-2000: 2,1 per cento annuo) dovuto non solo ai giudizi episodici di Stiglitz (2003), ma ad analisi ben documentate e convincenti (Ocampo, 2004; Fraga, 2004).

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Per saperne di più

Bernardi, L. (2005), “Rileggendo Cipolla: nuovo declino e finanza pubblica”, Il Politico, n. 2, 301-310.
Domar, E.D. (1944), “The burden of the debt and the national income”, American Economic Review, december.
Fraga, A. (2004), “Latin America since the 1990s: rising from the sickbed?”, Journal of Economic Perspectives, Vol. 18, n. 2, 89-106.
Laubach, T. (2004), “The effect of public deficits on interest rates: a review of empirical results”, in D. Franco (Ed.), Public Debt, Roma, Banca d’Italia.
Momigliano, S. e Staderini, A. (1999), “A new method of assessing the structural budget balance”, in Indicators of structural budget balance, Roma, Banca d’Italia.
Musgrave, R.A. and Musgrave, P. (1973), Public finance in theory and in practice, McGraw-Hill International Book Corporation, International Student Edition.
Ocampo, J.A. (2004), “Latin America’s growth and equity frustration during structural reforms”, Journal of Economic Perspectives, Vol. 18, n. 2, 67-88.
Stiglitz J.A. (2003), “Whiter reform? Toward a new agenda for Latin America, Cepal Review, n. 75, 181-200.

(1) La ragione formale è che tali effetti, e le loro ripercussioni sui saldi di bilancio non sarebbero quantificabili con la precisione richiesta dall’art. 81 della Costituzione. La ragione sostanziale è invece che non si vuole fare emergere l’effetto recessivo di una fiscal stance negativa. Si ricordi comunque che la flessibilità automatica di bilancio è stimata essere in Italia di circa 0,5 in aggregato (=-0,5 punti di Pil per -un punto di deficit) anche se dipende dalle varie componenti di bilancio che entrano nella manovra (Momigliano e Staderini, 1999).

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